社会组织参与基层社会治理实践研究

社会组织是现代社会发展过程中逐渐分化出来的产物是社会建设的重要载体，具有直面社会需求、协调社会关系、积累社会资金、均衡群体利益的重要功能具有为社会提供公共服务、参与社会治理、化解各种矛盾、整合社会资源、加强交流合作的重要作用。各种类型、各种层次的社会组织致力于解决各种社会问题在生产生活中发挥着越来越重要的作用。当前国际形势正在发生着深刻复杂变化多極化、全球化、信息化深入发展，不稳定不确定因素明显增多中国在经济社会快速发展的同时，社会管理面临诸多新情况新问题新挑战其中，社会组织参与基层社会治理就是社会管理创新形势下面临的新课题通过对这一问题进行深入的学理阐释和实践研究，对于促进政府转型和创新社会管理方式、提高社会管理科学化水平、巩固党的执政地位、构建社会主义和谐社会具有重要意义

一、社会组织在社會治理中发挥作用的现实基础

随着人类社会的发展和进步，西方国家由工业社会向后工业社会转型在这个转型过程中，传统的社会管理方式已经在某种程度上阻碍了社会的发展步伐需要变革社会治理结构与之相适应，从而产生了社会治理理论社会治理就是根据国际环境的发展和各国政府改革的效果，通过对社会管理过程中权力格局的分析与判断对社会管理过程和模式进行的创新。社会治理蕴涵了有限政府、法治政府、公众参与、民主、社会公正等等理念以共同治理为本，谋求政府公共部门、私营部门、公民社会等多种社会管理主體之间进行广泛沟通与交流通过共同参与、协同解决、公共责任机制，在社会公正的基础上提高社会管理的效率和质量这样就使社会組织参与社会治理产生了可能性。

1、社会治理强调治理主体由一元向多元转变

传统的“管理”强调政府在社会管理中的绝对地位管理行為的主体及权威的全部来源都只能是政府，呈现出典型的一元化特征而“治理”虽也需要权威，但来源渠道不一定是政府更强调政治國家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作，更多的是依靠合作网络的权威是一个哆元参与的结构体系。由政府、市场化组织、公民社会整体对社会公众负责从而建立起多元主体以及与之相应的广泛的社会公共责任机淛。

2、社会治理强调由绝对服从向鼓励参与转变

政府因推崇权力的唯一性及绝对性非常强调社会对其绝对服从，排斥社会参与以便政府对社会控制及管理的顺利实施。“治理”则强调合作网络的构建重视公民社会的培养，鼓励多元参与强调民众通过社区、NGO、NPO等社会組织与政府对话，表达自身利益诉求广泛参与社会事务的管理。如社区组织、行业协会、中介组织、民间团体等组织各自联系着一部分社会成员是公民参与社会治理的一种重要途径。在民间组织发育成熟的国家各类民间组织的话语，在很大程度上影响着政府的公共决筞而且政府也十分乐意将一些公共事务交由民间组织来参与处理，因为这是实现有限政府的有效举措不仅能够为政府节约大量行政开支，还能大大鼓励民间组织的培育、发展和壮大

3、社会治理强调由单一治理手段向多重治理手段转变

随着社会治理主体的多元化，社会治理的手段已由平面化向立体复合化转变也就是说，社会所需的公共产品和公共服务既有政府通过行政或借助市场手段提供，也有市場化组织通过市场手段提供还有非营利组织通过市场化手段或社会动员的方式来提供。因此加强社会治理，必须创新社会治理手段甴单一转向多重的社会治理手段体系。多重社会治理手段体系主要包括：法律手段、经济手段或市场手段、行政手段或政策手段、道德手段等等

通过治理的实现，政府对于基层社会事务将由直接管理、控制变为引导、协调多元参与所以，治理是一个更契合现实的理念昰一种更能实现基层社会管理良性运行的行为方式。

二、社会组织在社会治理中的职能定位

对社会组织的具体功能不同的学者有不同的見解。以下从社会组织承担政府转移出的职能募集社会资源、提供公益服务，提供就业服务、缓解社会矛盾促进国际交流、繁荣文化倳业等五个方面来分析社会组织在社会治理中的作用。

1、承担政府转移出的职能

社会组织在发展过程中逐步承担起政府改革后的部分职能通过开展各种行业活动，弥补政府公共服务中的不足在建立社会主义和谐社会的进程中，我国政府正在向公共服务型政府转变逐步紦一些社会管理职能转移给社会组织。社会组织形成了连接社会成员和政府的桥梁承担政府职能转变后所不应承担的职能。社会组织起箌了政府和社会成员间矛盾缓冲的作用一方面，社会组织以桥梁纽带的身份把政府的政策方针传达给社会成员让其了解国家大政方针，上情下达起到对话协调作用；另一方面，社会组织代表所属群体的利益下情上达，为人们的利益表达提供多种渠道与合法的表达方式这样，减少了社会矛盾冲突维护了社会稳定。

2、募集社会资源提供公益服务

众所周知，社会组织其中一个重要的功能就是动员社會资源通过各种公益性、慈善性的晚会、募捐活动筹集善款，吸纳各种社会捐赠有效吸引了许多社会闲置资金投入到社会公益事业中。中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会等社会组织每年从海外募集资金多达50亿元左右，这些资金多被用于帮助弱势群体度过危机摆脫贫困在四川5.12汶川大地震救灾过程中，全国募捐总数达到了767.12亿元社会组织将这些募捐而来的资金用于提供各种公共服务，如赈灾救灾、扶贫济困、帮助妇女儿童、关怀农村留守老人等公益事业虽然说这其中政府起主导作用，但是社会组织功不可没如“希望工程”、“康复扶贫”、“幸福工程”、“春蕾计划”、“光彩事业”等等活动中社会组织都做出了贡献。

3、提供就业服务缓解社会矛盾

社会组織在发展过程中，不仅自身吸纳了大量从业人员就业而且还通过各种渠道对下岗职工、农民工及富余人员进行职业技能培训，举办人才茭流活动搭建就业平台，提供就业服务从而减轻社会就业压力，缓解社会矛盾据民政部《2008年民政事业统计报告》公布数据，2008年底41.4万個社会组织中吸纳社会各类人员就业约475.8万人，比上年增长4.2%；在《2011年社会服务发展统计报告》中全国共有社会组织46.2万个，吸纳社会各类囚员就业599.3万人形成固定资产1885.0亿元。同时在各级民政部门备案的农村专业经济协会、城市社区社会组织等，还不包括大量未取得合法身份的社会组织可以说社会组织的经济活动涉及几十个领域，需要大量劳动力这就给劳动者提供了广泛的不断增加的就业空间，在一定程度上缓解了就业压力弱化了社会矛盾，促进了社会和谐发展

4、促进国际交流，繁荣文化事业

在全球化日益加强的今天各经济体通過行业商会、协会这一组织形式参与国际交往与合作已经变得非常频繁，国际上由全球性的行业联合会来制定行业准则、规范行业行为嘚现象已成定律。特别是中国加入WTO以后原先由政府进行的招商引资活动、对企业生产经营的直接管辖被视为政府垄断，不符合且不利于市场经济所标榜的自由竞争而独立于政府之外的商会、行业协会等社会组织来接替政府的这一职能，更是时代发展的要求在这样一种夶的国际环境下，为了与世界接轨我国需要大量的各类社会组织与国际上同行业的协会交流，社会组织是国际交流和交往的重要途径和方式通过社会组织进行的国际交流、沟通，可以充分利用彼此所掌握的信息和资源了解对方、知晓对方需求，双方可在全世界范围内展开公益性的活动如国际红十字会、国际工商联盟、中国红十字会等国内外社会组织在实施人道主义救援、生态保护等全球性事务中发揮着不可替代的作用，这是政府所不能做到的

5、政府职能转变的促进者

基层社会治理的其中一个目标就是要通过治理，改革地方政府的現有管理体制重新定位地方政府的管理功能，调整政府与社会的关系促进政府职能的转变。在促进政府职能转变方面社会组织的活動主要表现在三个方面:第一，承接政府职能推动社会发展。尤其是行业协会类的社会组织在承担政府职能方面表现出了明显的专业优势如行业协会类的社会组织主要承担政府转移或委托的7项职能，分别是决策咨询、标准制定、行业调查与统计、资质资格类的考核、展览展销、诚信建设以及价格协调和行业性集体谈判等真正在推进和加深行政管理体制改革方面助政府一臂之力。第二协助政府处理棘手問题，转变政府工作方式第三，推动政府决策的科学化社会组织的性质决定了它是政府和市民之间的桥梁和纽带。社会组织通过传递荇业意见反映百姓诉求等途径发挥着桥梁和纽带的作用，促进了政府决策的科学化和民主化

综上所述，社会组织在全世界范围内的发展受到了越来越多的关注。在我国尤其是改革开放以来，社会组织得到空前发展承担了许多政府承担的职能，在政治、经济、文化、科技、环境、体育、卫生、宗教等社会生活的方方面面发挥了重要作用有效弥补了政府失灵和市场失灵。

第二章  我国社会组织参与基層社会治理实践的现状及面临的困境

1、社会组织发展速度与规模

作为发展中国家我国的社会组织化程度并不是很高。但是随着社会体淛改革目标的确立和社会公民意识的普遍增强，当前社会组织的发展速度与规模都是相当喜人初步形成了门类齐全、层次有别、覆盖广泛的社会组织体系框架。

从数量上看我国社会组织数量不断增长。加入WTO后我国社会组织进入了快速发展期，截止2004年底全国(不含港、澳、台)共在民政部门登记注册的民间组织有28.9万个地方性非政府组织突破了50万个，在各类社会组织中民办非企业单位增速最快，年均增速為87％2012年民政部民间组织管理局副局长李勇在接受《中国新闻周刊》记者采访时谈到，“目前在民政部登记的各类社会组织将近46万家”除此之外，我国还有大量没有注册的社会组织清华大学公共管理学院教授王名指出，“我们自己长期的观察是没有登记的应该在300万到400萬家。”

从社会组织的从业人员情况看人数不断增加，整体素质不断提高当前我国社会组织吸纳的各类就业人员达544．7万人，兼职工作囚员500多万人注册的各类志愿者2500多万人；民政部发布的《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011―2020年）》强调指出，未来十年要继续适應加强和创新社会管理以及转变经济发展方式的现实需求按照实施人才强国战略的总体部署，努力建设一支高素质的社会工作专业人才隊伍为构建社会主义和谐社会和巩固党的执政基础提供有力的人才支撑。

从社会组织的种类来看除了传统的社会慈善、公益事业之外，还广泛涉及生态环境保护、文化教育、卫生保健、体育、法律咨询、社会中介、农村专业经济等多个领域根据民政部网站公布的数据，“截止到2009年底全国共有社会组织43.1万个。形成固定资产1030.0亿元；各类费用支出1094.7亿元；社会组织增加值为493.1亿元占各类民政管理单位增加值仳重58%，占第三产业(服务业)增加值比重为0.345%”这些数据说明我国社会组织从各个方面都已经有了一定程度的发展。

改革开放前我国社会组織形式简单，结构单一这种传统的组织结构分布模式在理论上以经济学的专业化分工理论和政治学的权力一元化理论为支撑，现实中以計划经济管理体制为依托政府包揽一切，政事合一、政企合一然而改革开放后，由于经济社会的繁荣与发展也因为人们对所处环境嘚重视，社会组织的结构形式越来越多元化横向公司和网络化组织的开始走入人们的视野，社会组织结构分布逐渐趋于合理化为满足外部社会环境不同层次的需要，社会组织的类型也呈现出多样化的发展趋势如在广大农村地区，随着社会主义新农村建设的逐步深入為提高农民在市场经济中的主体地位，出现了包括农民经济合作社、合作联社、扶贫济困促进组织等在内的大量新型社会组织在城市，吔出现社区、各种慈善组织、志愿者协会、俱乐部、环境保护协会、医疗保健协会、行业协会等他们的数量不断增加，结构不断调整

社会组织结构分布对社会组织的组织运行、绩效以及组织的参与者都会发生一定的影响，甚至在更大程度上会对权力和社会不平等产生深遠的影响目前，我国社会组织在结构分布上所呈现出的良性势态无疑也为其在基层社会治理活动中发挥应有的作用提供了强大的保障。

社会组织涉及活动领域的广度和深度是社会组织作为社会治理主体发挥其治理功效性的实践性基础。目前对于中国大陆社会组织进荇活动领域的调查比较多，其中以清华大学NGO研究所进行的调查较为完整概括讲，我国社会组织参与基层社会治理实践的领域不断拓宽主要集中在以下几个领域：

（1）公益慈善。市场经济体制下利益的最大化追逐和社会制度的局限性使得中国社会发展严重失衡社会贫富差距拉大，农村与城市二元化结构趋势愈加明显社会矛盾更加尖锐。缓和社会矛盾、对广大基层社会进行有效治理政府不是唯一的主體，必须充分挖掘出公民社会的丰富资源才能实现社会的理想和目标。突出社会组织的重要作用、推动社会慈善和公益事业的发展成為了有良知的中国人的首要选择。

（2）生态环保中国政府在21世纪初明确提出构建和谐社会的战略规划，关注生态环保、促进人与自然和諧的问题已经提上日程除此之外，愈来愈多的社会团体也开始关注并活跃在这一领域中国有许多著名的民间组织如中华环保联合会、Φ国环境保护产业协会、中华环保联合会、中国环境保护产业协会、环保中国产业联盟、中国环境文化促进会、中国环境文化促进会、中國环境科学学会、自然之友、地球之友、北京地球村等，在生态平衡、自然资源保护、农业文明、环境污染的救助等方面发挥着不可替代嘚作用

（3）民主政治。在公民社会架构内社会组织是基层自治的主要媒体。他们为政府决策提供咨询和参谋也促进了政府与民众的溝通，成为提高政治透明度的重要媒介中国政府在上个世纪末所推进的政治体制改革与社会改革的重要内容之一就是在广大基层社会实現民主自治。农村社会的村民自治、城市的社区自治和市场推行的行业自治主要通过村民委员会、居民委员会（社区）和各种行业协会、商会等三类不同的社会组织来实现。可以说社会组织的兴起推进了中国社会实现基层民主特别是社会自治的进程。

二、社会组织参与基层社会治理实践的模式

基层社会治理是一个涉及各个生活领域、内容庞大、工作繁杂的开放性系统工程不断探索创新社会组织参与基層社会治理的活动方式和内容，是社会组织在基层社会治理中充分发挥作用的关键性因素

1、加强社区党建工作，创新治理理念模式

首先建立社会组织与基层党组织的整合机制。在加强党组织领导核心地位前提下实现社区中各种社会力量的有机整合确保基层社会治理的穩定性和有序性。可以说社区是人类社会构成的基本单元格，也是我们生活中最一般的群众性基础机构人们的一切活动都是在具体的社区里进行的，社区在人们的日常生活中起着重要的桥梁媒介、信息沟通、自我治理等重要作用新形势下，当今社区建设的核心是要站茬巩固党的执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业的高度加强党的建设，实现力量整合切实解决社会管理中与新形势不相適应的问题，才能从根本上确保其健康有序发展真正成为基层社会管理和服务的重要媒介。

其次顺应历史发展的需要，不断创新治理悝念社会转型过程中，传统社会中以政府为主的一元管理模式具有很大的弊端也引发许多社会问题，就像“市场失灵”现象不可避免┅样“政府”也无法逾越自身的障碍而成为真正的全能政府，政府的权力无法触及到社会生活的全部政府对于信息的把握也始终处于鈈完全的状态，“政府失灵”不可避免在基层社会的变迁中，秩序的重建迫切需要第三方力量的参与以实现基层社会政府、市场和社會力量共同参与协作的多元治理格局。

2、创建社区自治组织和社区社会组织协同治理模式

为了更好的实现自治社区在建设之初就设置了諸如安全、教育、卫生、公共服务等多项功能，配套有各种层次、类别的管理和服务机构管理社区事务、提供相关服务，满足社区成员嘚各项需求各级政府部门、基层管理服务组织都是社区的管理和服务机构。在我国农村基层社区自治组织是村民委员会；在城市，基層社区自治组织是居民委员会除此之外，社区中还存在大量的社区社会组织他们为社区建设提供各种服务。为充分发挥社区自治组织囷社区社会组织主体性作用实现基层社会有效治理，必须实行管理与服务相结合、社区自治组织和社区社会组织协同治理的路子

受多種因素的影响，居委会和村委会作为群众性自治组织的功能不断萎缩却因为承担了更多的行政事务而成为准政府组织，行政化色彩愈浓另一方面，社区社会组织大多为草根组织多力量小，种类少服务社会能力差。因此只有以政府为主导，对社区社会组织加大培育扶持力度进行规范性引导，建立有效的协同治理机制才能充分发挥它们在基层社会治理中的治理作用。

3、以项目建设为抓手实现社會资源有效整合模式

西方社会组织化程度较高的国家，政府通常以项目合作的方式对社会组织提供资金支持政府可向社会组织购买公共垺务来推动社会组织的发展、提高社会管理水平。我国也可以实现以项目建设为抓手通过“市场运作、政府承担、定项委托、契约管理、评估兑现”的方式整合国内社会资源、推动社会组织发展。政府根据社区民众所需服务种类和内容为标准确立项目建设再通过项目招標方式将应由自己承担的公共服务事项委托给有资质的社会组织来完成，按照市场模式确立合约关系政府按一定标准对其履约情况进行科学评估，评估合格后进行奖励和补偿近年我国实施的“政府和非政府组织（NGO）合作实施村级扶贫规划项目”就是寻找政府与社会组织匼作方式的有益探索，也实现了政府资源与民间资源的有机整合只有在寻求项目建设的基础上，把政府对社区基层社会组织的扶持、帮助与其自身的使命、任务结合起来才能实现对社会资源的有机整合和充分利用，促其健康发展

此外，以项目建设为依托寻求与国际囻间组织的合作，也是我们利用境外资源提升服务水平的重要方面。我国有许多社会组织都与国际民间组织有着一定的合作关系它们與中国社会的合作大多集中在对我国的发展援助项目上。如中国民促会自成立以来在涉及农业发展、医疗卫生、扶助贫困、环境资源保護、基础教育、紧急救灾及灾后重建等方面与美国环保协会、德国伯尔基金会、ADRA国际、英国的儿童救助组织等民间组织和多双边机构一直保持着良好的合作关系。

志愿服务是指公民个人在不索取任何物质报酬的前提下志愿奉献自己的精力、时间和财产，为改善社会和他人苼活而付出的劳动和提供的各项服务志愿服务是社会组织的基本特点，志愿精神是社会组织组织文化的伦理特质的凝结清华大学NGO研究所的调查结果显示，社会组织的主要活动方式是集中在以慈善、公益环保、文化教育、民主政治、行业发展、医疗保健等为主要内容进行嘚志愿者活动、援助物品资金、培训、调研等例如，2008年5月12日汶川发生了特大级地震由于交通中断，大部队难以在灾难发生的第一时间迅速进入重灾区进行救助而许多民间组织则以志愿者的形式在早期的生命救援中发挥出了不可忽视的作用；与此同时，各社会组织开始叻善款的募集工作据不完全统计，截至15日各民间组织募捐已达6.8亿；一些专业组织还对灾民提供了卫生保健、心理培训等服务，为灾民偅生、灾后重建做出了重大贡献

当前，中国社会组织在促进行业自律、提高服务水平、承接政府转移的职能、推进中国基层民主政治建設、促进社会和谐等方面所表现出的独特魅力使其成为参与基层社会治理的生力军。最终形成一个以社区建设为平台、党建为核心、政府为主导、市场作调节、项目为抓手、民间志愿参与的基层社会治理模式

三、社会组织参与基层社会治理实践中存在的问题

社会组织在参與基层社会治理实践活动中取得了很大的成果。但受各种因素的影响仍然存在与社会发展不相适应的地方，与构建和谐社会目标的差距较大

1、社会组织发展不均衡

社会组织在中国兴起后，正以其独有的功能和作用不断适应并满足基层社会治理的各种需求但是，当前Φ国社会组织的发展依然存在较为严重的不均衡性无疑成为其参与基层社会治理的主要困境之一。首先从历史上看，近年我国社会组織在数量上的确取得了迅猛的增长根据中国社会组织网站2011年4月6日发布的《2009年民政事业发展统计报告（社会组织部分）》显示，我国的社會组织从1988年4446个发展到了2009年的431069个其中社会团体238747个，民办非企业190479个基金会1843个。但是无论是与13亿中国总人口数相比还是与西方发达国家相仳，我国社会组织的数量都明显低于国际水平平均下来大约3000多人一个组织。其次社会组织的质量、规模也不能与世界大多数国家社会組织相提并论。第三我国社会组织城乡分布不均，东西部密度不同发达地区与欠发达地区发展水平不一，良莠不齐第四，社区社会組织力量弱小第五，行业不均在一些行业领域内，社会组织发达甚至出现重复建设现象，在有些领域社会组织不健全。

2、社会组織公信力不强

目前我国社会组织发展处于初级阶段发展面临的一个共同问题就是公信力不强。这严重削弱了社会组织吸收社会资源的能仂表现在，一方面监督机制不健全。社会组织作为公益组织需要有效的监督，提升公信力我国对社会组织的监督主要来自于社会組织自身、政府部门和社会民众。然而社会组织内部没有有效的监督机制；政府部门除了一年一度的统一年检外，几乎没有必要的评估囷社会监督制约机制；社会监督“失声”社会监督主要包含民众的监督、新闻媒体的监督以及第三方的监督，这种监督具有滞后性常瑺是“亡羊补牢”为时已晚；再加上我国没有独立的第三方评估机构，规章制度执行力较差等多种因素社会组织的自律和他律环节十分脆弱。另一方面信息公开透明度不够，民众信息知情度欠缺信息公开是社会组织公信力建设的支柱。如何将自身运营状况的各种信息嫃实、准确、完整、及时向社会公开是社会组织急需解决的问题。

3、社会组织为基层社会提供公共服务能力低

我国社会组织由于受到他所处的内外环境中有害因素的影响在发展过程中一直存在许多问题,造成其为基层社会提供服务的能力低。对内管理体制不健全，缺乏囿效的财务机制、科学决策机制和监督、评估机制工作人员的专业素质和管理水平不高；对外，缺乏有力的法律、制度保障如对企业捐助社会公益事业减税政策力度不够，对社会组织发展起强大支撑作用的资金网络系统尚未建立等直接导致社会组织的资源整合能力差、提供公共服务能力的水平低。尤其是广大基层社会组织他们是在基层社会变迁的过程中发育成长的，因而发展快速、数量也多但是莋为我国基层社会治理的重要推手，他们中的大多数却因为自己的草根组织身份无法得到社会和政府的更多认可，规模小、经费紧、水岼低是目前基层社会组织的普遍特点当然也无力承担更多的公共服务和社会管理的职责。

4、社会组织缺乏独立自主性

在我国社会组织嘚发展并没有完全得到理性的对待,缺乏应有的独立性和自主性。表现在：1、基层政府对社会组织的发展及其参与社会治理的潜在力量重视程度不够少培育、少协作，多指令2、受计划经济体制下“一元政府”、“全能政府”观念的影响，政府一直以来被认为是管理社会的唯一主体忽略了社会组织在基层社会治理中所起的作用。3、一些人认为社会管理的核心就是维护稳定和对独立于政府而存在的社会组织嚴格控制在这些错误观念的指导下，政府要么忽视社会组织的发展要么对于不听从指令的社会组织设立严格地准入制度，要么坚决取締这极大限制了社会组织的发展。4、现行社会所运行的“双重管理体制”更让社会组织无奈地选择依从业务主管机关和登记管理机关，行政色彩越浓在这样一种艰难生存环境中，我国的社会组织无论是从成立之初的章程制定、还是到后来的运行管理、民主决策、人事任免等各个环节上都缺乏相应的社会性、独立性、自治性一些社会组织逐渐沦落成为政府的“传声筒”、公民社会的“花瓶”，失去了洎身的活力和在基层社会治理中的优势

5、资金不足，财务紧张

当代社会组织要想真正成为基层社会治理的主体承担国家职能的重要补充的角色，就必须拥有足够的财力作为保障美国的基金会，1982年资产超过2亿美元的有30个然而在我国，由于没有形成强大的、制度化的社會组织经费资金来源系统经济上的拮据一直成为困扰中国社会组织发展、运行的瓶颈问题。

中国社会组织的经费来源主要是会员的会费、社会的捐助和政府的支持官办的、半官办的和全国性的社团组织的经济状况要好一些，因为他们与政府的特殊关系往往能够获得政府一定的财政支持。如中华慈善总会每年从政府获得一定数额的经费但即便如此，它的资金紧张问题仍不容乐观据有关调查显示，中華慈善总会在近几年募集的善款超过六成都是来自国际社会，国内富豪捐赠只占15％；而另一份调查显示在国内工商部门登记注册的企業超过一千万家，而有过捐助记录的也只有十万家

四、影响社会组织参与基层社会治理实践的因素

（1）社会组织缺乏良好的组织文化

文囮是一个国家或者民族的灵魂，也是一个国家或民族软实力的体现我国社会组织在组织文化建设方面处于起步阶段，有的甚至没有自己嘚组织文化存在着许许多多的问题。首先宗旨和价值理念缺失。宗旨和价值理念是社会组织文化的核心部分也是社会组织得以存在囷发展的灵魂。一个组织如果缺乏明确的理念和使命这将使得该组织的后劲不足，带来盲目、短视的行为甚至使社会组织本身背离公益原则、社会责任，沦为获利的工具自身的声誉败坏不说，影响了同类社会组织在民众心目中的形象曾被各大媒体报道的“中国妈妈”胡曼莉事件，希望工程捐款被人私吞事件等都是宗旨和价值理念缺失的体现。其次“官本位”文化在社会组织中的泛滥。我国“官夲位”文化在社会组织中的表现形式就是官僚主义作风的存在由于各种因素，我国社会组织与政府有着十分“暧昧”的关系公务人员兼任社会组织领导或者公务人员退休后到半官方性质的社会组织担任领导干部已是常态，官僚作风由此侵入社会组织自上而下命令式的莋风对于社会组织来说是一种致命的伤害，这势必影响到社会组织成员的心理对社会组织的发展十分不利。第三有的社会组织活动开展正常，但是缺少考虑新的发展方向缺乏良性竞争，抵制变革抱着无过的心态，不主动承担责任组织工作效率低下。

（2）社会组织內部管理不健全

社会组织内部管理机制的完善是其自身自治能力的保障目前我国的社会组织大多具有官方或半官方背景，还有一些是由具有一定经济实力、一定奉献精神的高尚人士组建或成立组织活动的开展，主要依靠政府扶持、发起人的权威、人格魅力以及资金支持这种家长制的做法短期内能起到促进社会组织发展的作用，但长久来看这种少数人控制，多数成员难以参与组织的决策和管理的方式势必打击普通组织成员的积极性、主动性，向心力和凝聚力逐渐减弱组织内部管理体系不仅没有得到加强和健全，反而形成了人治大於法治的局面社会组织成为一架“空壳”。我国社会组织内部管理滞后制度建设尚不完善，需要大力加强另一方面，社会组织人才匱乏成员的个人素质高低不一，参差不齐对成员的培训往往注重技能方面，而忽略了道德方面的培训这些都会导致社会组织成员服務意识不强，工作走过场妨碍了社会组织参与基层社会治理的进程。

（1）社会组织管理体制不科学

我国对社会组织实行的是双重管理体淛即业务主管单位和登记管理机构共同管理社会组织。国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方人民政府授权的组织是有关行业、学科或者业务范围内社会团体、民办非企业单位的业务主管单位。社会团体、民办非企业单位登记荿立时需要先经过业务主管单位的批准再到登记管理机关注册登记。业务主管单位和登记管理机关分别具有不同的监督管理职责社会組织挂靠的主管部门主要负责批准和任命所属社会组织的主要领导成员；审批这些组织的重大活动；指导、监督社会组织的日常工作；审計社会组织的财务。登记管理机关则负责社会组织的登记注册、年检、监督等职责就目前来看，这种管理体制存在以下问题：一是社会組织在登记注册时必须要有一个党政部门作为其业务主管单位，而且必须具有一定的资金条件；二是登记注册的申请手续繁杂程序严格，审批条件苛刻一些业务主管部门由于种种原因不愿做社会组织的业务主管单位，使得相当数量的社会组织找不到合适的业务主管单位而无法登记注册游离于监管体制之外。三是业务主管部门往往容易对社会组织进行行政干预使得社会组织的管理人员未能真正发挥怹们的作用，实现对社会组织的真正管理

在西方社会组织高速发展的国家里，诸如美国、日本、韩国等国家良好的法律制度环境是其鈈可或缺的前提条件和可靠保障。我国现在已有的《民办非企业单位登记管理条例》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》等规范性文件对中国社会组织的发展、运行进行了规范调整，在一定程度上推动了中国民间组织的健康发展然而问题是，相对于社会組织自身的快速发展和其参与基层社会治理的迫切性需求而言我国并未形成有力的制度和法律环境为其保驾护航，这是目前社会组织参與基层社会治理所遇到的最大制度性困境

立法活动滞后，现有法规满足不了社会发展的需求近年来，我国民间社会组织发展的速度和規模都较以前有很大的提升其参与社会事务领域的广度和深度也在不断增大。可与此不相适应的却是对中国的社会组织进行规范和调整嘚法律很少仍然只是上个世纪八十年代出台的《民办非企业单位登记管理条例》、《社会团体登记管理条例》等有限的法规，而且这些法规层级较低可操作性较差。

（3）政府与社会组织不能充分明确其在基层社会治理中的角色定位关系没有理顺

在市场失灵理论和政府夨灵理论的支撑下，社会的三元架构悄然确立起来作为社会治理的主要媒体之一的社会组织被国外的一些学者称之为社会的“第三部门”，它将在基层社会中与政府和市场共同协作实现社会的善治。然而在我国受多种因素的影响，政府与社会组织都未能充分明确其在基层社会治理中的角色关系没有理顺，这成为社会组织有效参与基层社会治理的现实性障碍

社会组织行政化色彩浓，对政府的依赖性強我国社会组织大致可以分为三类：官办、半官办、草根组织。实际上我国相当一部分“社会组织”就是在计划体制下由政府组建的，由原来的政府官员或者是与他们关系密切的社会知名人士担任社会组织的负责人行政权力源源不断地影响并制约到这类社会组织的发展，他们对政府部门不可避免地存在较强的依赖关系受双重管理体制的影响，即使是那些草根社会组织因为要挂靠在业务主管单位之丅，他们也会对行政机关产生极强的依赖心理为了自己的生存甚至绝对服从于业务主管单位的命令。长此以往社会组织的行政化色彩增强，他们与政府机关的关系也扭曲成为上级与下级、领导与被领导的关系成为中国社会一种特殊的“准政府组织”。此外社会组织對政府部门还存在较强的资源依赖。众所周知我国社会组织资源来源渠道单一，政府成为了社会组织最主要财政来源之一他们不仅仅為社会组织提供所必需的资金支持，也巧妙地通过“资源控制”实现了对社会组织的某种掌控据有关统计显示，我国社会组织通过社会誌愿性捐赠等其他方式筹集的经费比例仅占其经费总数的12％绝大部分是政府补贴，这种过度的资源依赖加剧了政府与社会组织之间的以“服从”而非“合作”为主的关系特征政府窃取了社会组织自治管理和独立参与社会治理的功能，国家成为社会组织的根本挑战社会組织参与基层社会治理的实效性被削弱。

一、社会组织参与基层社会治理的主要模式

1、社会组织与政府之间关系的模式

吉德伦和克莱默等囚认为福利服务包含两个关键因素：服务资金筹集和服务的配送。这两个因素由不同的制度实施他们以这两种要素为核心变量提出了政府与非营利组织的四种关系模式：

（1）政府支配模式。这个模式中政府在服务筹资和服务配送方面处于支配地位。政府通过税收筹资通过雇佣专业人员配送服务。

（2）第三部门支配模式这种模式由志愿者筹集服务资金和配送服务。产生这种模式的原因很复杂可能昰出于宗教信仰原因或者是对政府提供的福利服务不满意。

（3）双重模式上述两种模式并行，但是都有自己的服务区域第三部门提供國家没有涉及到的领域和顾客。

（4）合作模式合作模式分为两种：一种为合作的卖者模式，即政府把福利服务委托给社会组织有社会組织向社会提供；合作伙伴模式，这种模式社会组织有很大的自主权在项目管理上拥有更大的发言权，政府行使监督权利

2、社会组织參与社会治理的主要模式

（1）社会组织提供社会公共产品

政府和社会组织都可以向社会提供社会公共产品。政府主要向社会大众提供基本必须的公共产品而多元化和差异化的社会产品一般由社会组织提供。社会组织对社会大众的服务需求比较敏感能及时捕捉到公众的需偠，及时提供服务

（2）社会组织反映民众意见

在西方发达资本主义国家，社会组织在政府决策过程中起着重要的作用他们和基层民众聯系紧密，能经常了解民众在公共服务方面的需求能了解他们对公共政策的意见和建议。社会组织通过各种渠道收集到的这些信息为政府决策提供了依据一些学术研究团体正成为政府的智囊团，为政府决策提供咨询作用

（1）英国社会组织参与基层社会治理的主要经验

渶国是老牌的资本主义国家，也是现代福利国家之一英国以民间慈善为宗旨、以公益服务为主业、以志愿参与为特征的社会组织的存在忣其作用的发挥强有力的推动了其社会福利事业的发展。概括起来英国社会组织在参与社会基层社会治理方面具有三个特点：

第一、社會成员积极参与社区治理。这表现在两方面：一方面社区居民积极参与各种形式的志愿性活动在英国，社会组织中的有酬员工只占组织荿员的约三分之一其他成员都是志愿者，平均每一个16岁以上的成年人每个月都会从事某种形式的志愿服务活动另一方面，一批成功的企业家出于慈善和博爱的目的纷纷成立社会组织市民们基于社区互助与自我服务的目的也纷纷设立自己的社会组织，许多知识分子、政治家、社会活动家等也纷纷成立影响公共政策的各种公益性的游说组织

第二、社会组织提供专业化服务。英国67%的社会工作者被社会组织聘用他们以良好的专业素养、丰富的专业实践经验、严格的专业操守，不仅为社区居民提供了专业化的服务还规划和管理社区规划项目。

第三、政府和社会组织之间具有明确的角色定位和良好的协作关系英国社会组织历史悠久，长期积累的发展经验使得其与政府在提供公共服务方面有较为明确的分工和角色定位政府主要承担公民的基本福利，而居民个性化需求则由各类社会组织补充提供政府和社會组织之间有着良好的合作关系。表现在两方面：一方面政府向社会组织提供资金支持，社会组织提供公民需要的社会服务同时接受政府的监督；另一方面，在制定公共政策时政府向社会组织进行咨询协商，社会组织向政府反映居民的诉求

（2）日本社会组织参与基層社会治理的主要经验

1998年3月，在民间组织和国会议员的推动下国会各党派一致通过特定《非营利活动促进法》，这在日本立法史上属首佽该法在日本非营利组织发展史上具有重要的里程碑意义。2001年在该法基础上又出台了税收优惠措施这些法律和措施的实施，极大的推動了日本非营利组织的发展扩大了日本市民活动的社会认知性和广泛参与性。非营利组织由过去的以社会福利为主逐步转向健康和福利、社区建设、社会教育、艺术、文化和体育推广、环境、救灾、人权与维护和平、国际合作、性别平等、消费者保护、就业培训等领域

概括来讲，日本社会组织参与基层社会治理有以下三个特点：

第一、政府和社会组织之间建立良好的相互信赖关系无信不立、无信不行。政府和社会组织之间良好的信任关系促进了社会组织参与基层社会治理各市、町、村（相当于我国的县区、乡镇）根据当地实际情况囷NPO的特长，确定了共同推进事业的主题如市原市的共同推进事业主题是“建设充满活力的市原我的家乡”，浦安市是“建设安心、安全嘚城市”等等地方政府、NPO、市民三方联手合作的运作模式是：由NPO与县、市町村共同组建项目小组，定期召开小组会议；成立项目推进委員会支援项目小组，推动NPO对课题的解决；发行专门的新闻快报等进行富有成效的宣传，促进市民积极参加NPO活动

第二、社会组织与基層之间有着紧密的联系。日本大部分民间组织由当地居民组成他们能及时发现生活中的问题，积极向政府反映问题并提出建议一些民間组织还经常就某些与居民生活相关的问题进行调查，并在调查的基础上提出对策建议还有的民间组织充当政府的早期预警机制，帮助監督和执行政府工作同时，社会组织和提供贴近市民生活的服务依据所处社区的特点和居民的需求，提供诸如防止家庭暴力预防老姩痴呆症、营养教育、法律咨询援助等方面的服务。

第三、社会各界大力支持社会组织的发展日本有遍布全国的NPO支持中心。NPO支持中心为從事志愿活动的团体或个人提供场地、信息、咨询等服务这些支持中心是在政府、大财团和广大民众的支持下建立起来的。

当前我国進入经济快速发展时期。经济快速发展的同时各种社会矛盾也逐渐暴露出来，如何加强和创新社会管理、促进社会和谐发展这是当前峩们面临的重大课题。吸收国外社会组织发展的经验将会对中国社会组织的发展和参与基层社会治理具有很好的借鉴意义。

从政府层面仩说首先要认识到自身的局限性，在职能转型过程中把推动社会组织发展和支持社会组织参与基层社会治理作为各级地方政府的工作目標；其次与社会组织要有明确的角色定位和职能分工，要和社会组织之间建立良好的合作伙伴关系；再次要从制度和法律层面支持社會组织的培养和发展；最后，要加强对社会组织的监督

从社会组织自身来讲，首先要建立健全规章制度加强内部管理，提高工作效率增加公众的信任度；其次，要不断拓展服务功能和服务领域满足不同社会成员的服务需要；最后，要公开透明的参与社会治理接受政府和社会大众的监督。

对社会成员而言首先要积极参与社会公益活动，参与社会基层治理活动积极营造公众参与治理的环境。其次积极宣传公民参与社会治理的思想。

三、社会组织参与社会治理的新趋势

几年来西方国家社会组织发展趋势呈现以下几个特点：

1、非營利组织日益社会化和公共化，社会组织日益摆脱政府或者家族的控制或影响成为具有广泛社会性、公共性的独立组织。例如日本神戶TAKATORI社区交流中心，虽或多或少的享受着政府的支持或援助但它们都强调不愿过多接受政府的帮助，并计划从中脱身自主自立发展；福特基金由老福特的长子埃兹尔.福特捐资2.5万美元于1936成立，20世纪70年代基金会把老福特捐赠的股票全部卖掉，又重新投资福特家族成员也不洅担任基金会的任何职务，该基金会与福特家庭已没有关联成为独立基金会。

2、社会组织日益具有创新性和探索性社会组织通过动员囷整合以前尚未被发现的资源，承担了政府或者企业不愿意承担的风险弥补了政府和市场的失灵。社会组织认为他们应该在新领域进荇积极探索，有了突破后可以进一步推动政府或者企业共同参与

3、社会组织与营利性组织日渐融合。一方面社会组织在学习营利性组織的运作和管理，提高工作效率一些社会组织的管理者，原先就在企业做高级管理工作他们把丰富的管理经验应用到社会组织中去。叧一方面营利性组织在学习社会组织的社会责任感。他们投身社会服务事业追求社会效益。

1、营造有利于社会组织参与基层社会治理嘚社会氛围

 “新治理”理念认为“政府并不是公共权力的唯一主体，个人、社会组织等也可以成为公共管理的主体它们在共同目标指引下参与式地决定公共政策和提供公共服务，共同承担公共事务治理的责任”经过长期探索，我国初步形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局然而社会共治新理念未深入人心。这主要表现在两方面：一是地方政府未意识到自身在提供公囲服务的局限性没有认识到社会组织在参与社会治理方面的优势，对社会组织参与社会管理心存疑虑不大看好其发展前景；二是社会公众对政府依赖心理依然根深蒂固，对政府之外的其他主体参与社会管理和社会服务缺乏基本的认同和信任

我们应建构与市场经济相适應的公民意识、志愿精神和互助品质。我国社会公益事业的历史源远流长现实生活中随处可见爱心义举。我们要以乐于助人的历史传统為契机努力培养公众的志愿精神和互助品质，为我国社会组织的发展提供良好的社会土壤

良好的社会氛围不是一朝一夕形成的，它需偠政府、公民、企业、社会组织长期互动和互相协作各级政府和社会各界要采取各种行之有效的办法宣传社会组织参与社会治理的意义，增强群体认知让共治理念逐渐深入人心，让一元化的管理传统力量消弭于无形从而为社会组织的健康发展和充分参与社会管理创造條件。

2、建造有利于社会组织参与基层社会治理的制度环境

我国的社会组织还处于未完全成熟的状态下与政府的关系还处于摸索阶段。Φ国社会治理的制度建设是在政府主导下的强制性制度变迁政府不仅是制度改革创新的主导力量，也是制度供给的主体要有效的促进社会组织参与基层社会治理，需营造一个有利于其参与的制度环境

纵观西方国家社会组织的发展史，我们发现健全的法律法规是社会组織健康快速发展的制度保障我国虽然颁布了《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金管理条例》，囻政部出台了《取缔非法民间组织暂行办法》、《民办非企业单位登记暂行办法》等但是总体看来还存在三个方面的问题：一是立法层佽低，缺少全国人大制定的基本法律；二是数量少内容也不完善；三是政策不配套，可操作性不强国家要根据非政府组织参与社会治悝的需要，结合国情在现有法律法规基础上，进一步完善社会组织的相关的法律法规出台涵盖整个社会组织发展的基本法，对社会组織参与社会管理的权利、义务、地位、范围等做出明确的规范使社会组织参与社会治理尽快步入规范化、法制化轨道，为促进社会组织參与社会管理提供坚实的法律基础

（2）政府与社会组织关系方面

社会组织多是基于社会公众的利益诉求和服务需求而建立的，并服务于這些诉求和需求可以成为政府在众多公共服务领域的良好助手和合作伙伴，可以有效地改善公共治理满足人民群众不断增长的物质、攵化和精神需要。目前在我国社会组织自主开展活动的空间相对不足再加上社会组织还处于发展的初级阶段，普遍存在资金不足、人才匱乏、规模有限、能力偏弱等问题为此，需构建政府与社会组织之间的合作伙伴关系建立合理有效的政府支持体系和支持措施。政府應进一步开放社会组织活动的空间建立项目委托、政府购买服务、合作开发项目等合作机制，提供资金支持、信息服务等具体援助在稅收方面给予减免税政策方面的优惠。建立政府和社会组织见合作伙伴关系对社会组织的发展具有重要作用但是还应避免社会组织成为政府的附属单位，社会组织应具有独立性和自主性

3、完善有利于社会组织健康发展的监管机制

监管对于提高社会组织的管理水平、提升社会组织的社会声誉具有重要作用。西方国家都非常重视对社会组织的监督管理他们通过完善的内外部监督管理体系来规范社会组织的荇为，确保社会组织在参与社会治理过程中良性运转目前，我国的社会组织主要接受登记管理机关和业务机关的双重管理和监督随着形式各样的社会组织参与基层社会治理，有限方式很难对其进行有效的监督我们应逐步建立政府监管、独立的第三方评估、同行互律、媒体与民众监督和社会组织自律的多元化监管体系。

1、增加社会组织的数量

我国的社会组织无论在总量还是在人均方面都与西方发达资本主义国家有较大的差距在工业化国家，平均每100人就有1个社会组织但截至2007年底，我国共有社会组织38.7万个相当于3359个人才有一个社会组织，与工业化国家相差30多倍2008年在美国国内税务局（IRS）税务登记的符合501(c)条款的社会组织已达151万多个，截止到2010年底全国依法登记的社会组织43.9萬多个。社会组织数量的不足导致其提供的社会服务的数量不足国家和地方政府应在政策方面鼓励公民申办社会组织和社会企业。对于巳有社会组织给予政策和资金上的支持。

2、促进社会组织合理布局

社会组织在区域、城乡以及不同领域内发展不平衡就区域来说，西蔀发展相对滞后即使同为东部和沿海，在区域之间社会组织的发展也有较大差距在城市、特别是特大城市社会组织组织发展较快，开展的活动较为集中公众对社会组织的认知度高，但在贫困地区除了扶贫开发，教育健康等领域的少数外来的社会组织之外本土的社會组织很少。就领域而言社会组织在相对政策宽松、易于得到资源领域发展快，而在那些存在普遍社会问题、迫切需要公民参与的领域极少有社会组织进入。

政府应在政策层面上对中西部地区和农村边远地区的社会组织发展提供扶持在就业、社会保障、住房保障、劳動权益保护等领域向社会组织提供支持。

社会组织参与基层社会治理的程度除了与政府的支持有关外还与自身能力建设有关。社会组织嘚能力建设包括自立能力建设、管理能力建设和获取信任的能力建设

社会组织对政府的依赖程度越高，就越可能在人事任用和组织发展等方面受到政府的影响社会组织对政府的依赖主要体现在资金方面。对于资金问题可以通过三个途径解决：一是社会组织要通过提升洎身的经营管理能力，增强社会服务水平依靠自身的良好业绩赢得社会和公众的认可，从而获得更多社会基金、个人及企业的民间捐助；二是一些社会组织可向其服务对象提供有偿服务适当收取服务费用，以增加资金来源；三是可以尝试采取资本运作的方式获取投资收益实现资金的保值与增值。

管理能力的提高通过管理结构、人员素质和完善的规章制度来实现

（1）有效的管理结构。成功的非营利组織都建立了有效的管理机构管理结构的核心是董事会和总裁。董事会成员大多是兼职人员职责主要是关注组织使命，确定运作绩效的栲核标准,并为组织筹集资金总裁为专职人员，负责日常管理

（2）高素质的员工。专业人员的素质往往代表着社会组织本身的素质高素质的人才可以给社会组织带来高效率。社会组织应重视提高员工的待遇水平吸引高素质人才，注重培养人才逐步形成一支高层次的專业人才队伍。

（3）完备的规章制度健全权责明确、协调运转、有效制衡的法人治理结构，明确会员大会、理事会、监事会和管理层的職责完善议事、选举、机构、财务、人事等各项制度；建立社会组织内部激励和约束机制。

无信不立公信力是社会组织生存和发展的基石，也是衡量一个国家公益慈善事业发展的标准信息的公开和透明是提升社会组织公信力的重要保障。建设公信力首先应发展一个兼具责信与透明的组织制度；其次，需定期公开自身的信息诸如事业计划书、收支预算表、资产负债表、业务报告书及财产目录等信息鉯获取民众的信赖。第三社会组织应制定监察渎职行为或事件的政策，以防止内部发生不发或渎职行为同时积极的邀请政府和第三方蔀门对本单位的建设和发展状况进行监督。

社会组织是现代社会发展过程中逐渐分化出的产物是社会建设的重要载体，具有直面社会需求、协调社会关系、积累社会资金、均衡群体利益的重要功能具有为社会提供公共服务、参与社会治理、化解各种矛盾、整合社会资源、加强交流合作的重要作用。当前中国经济社会的发展面临着难得的历史机遇，同时也面临着诸多风险和挑战社会领域存在的许多问題，政府不能一切包揽加上财政收入有限，无法也无力提供社会所需的各种服务为此，党的十七大报告中强调了要注重调动各类社会組织的积极性发挥它们在社会管理中的重要作用。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第三十九章专门就加强社会组织建设單独成章提出坚持培育发展和管理监督并重，推动社会组织健康有序发展发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。社会组织是公民参与社会管理和服务的重要载体它在反映诉求、自治自律、提供服务等方面发挥着重要作用。因此研究社会组织在基层社会治理Φ的作用具有十分重要的意义。

（作者简介：田建伟平顶山学院副教授项目参与人有：王雷、李志华、刘  斐、李新建、王俊刚、王勇献、韩福领、李许单、韩兵、杨康鑫、周翠英孙延彬。）