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对如何防范税务执法人员玩忽职守罪的探索
　　六盘水市地税局 征科科 崔永贵　　内容提要：2014年10月，党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中提出了“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职”的新要求，2015年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化国税、地税征管体制改革方案》，国家税务总局及时下发了相关实施方案，各级税务机关深入细化和部署具体措施，要求在2020年实现税收现代化，在这一历史性变革进程中，大量税收法律法规及规范性文件将更新，新的征管制度和模式将重构，加强对税收渎职犯罪特别是玩忽职守罪的研究，具有较强的现实意义。　　关键词：玩忽职守 征管 执法 规定 案例 分析 建立　　税务机关作为政府的行政机关之一，负有承担组织实施税费征收管理、力争税款应收尽收，规划和组织实施纳税服务体系建设等12项主要责任，在这些职责中，组织收入这一征收管理职责最容易导致玩忽职守，本文从“玩忽职守罪”规定及对全国各地判决本罪的案例收集分析出发，结合当前本地税务征管实际，对具体执法过程中本罪适用存在的问题，并对如何防范本罪发生进行初步探索，希望对各级政策制定和税收管理有所裨益。　　一、玩忽职守罪相关规定及构成概述　　税务职务犯罪，狭义上专指《刑法》规定的只能由税务人员构成的职务犯罪，具体包括徇私舞弊不征、少征税款罪和徇私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税罪两个，与这两个专属犯罪相比，玩忽职守罪因其规定的模糊和犯罪构成上的难以判定，致使在实践中更易成为被追究的兜底罪名。　　（一）定义　　本罪属于渎职罪范畴，《中华人民共和国刑法》第九章、第三百九十七条对本罪进行总体规定：“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”　　《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》(高检发释字〔2006〕2号)对本罪进行了解释和立案标准规定：“玩忽职守罪是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。涉嫌下列情形之一的，应予以立案:造成公共财产或者法人、其他组织财产直接经济损失30万元以上，或者直接经济损失不满30万元，但间接经济损失150万元以上的”；　　《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释(一)》（法释〔2012〕18号)对本罪的认定进一步进行量化规定：“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的‘致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失’:造成经济损失30万元以上的……具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的‘情节特别严重’:造成经济损失150万元以上的……国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，因不具备徇私舞弊等情形，不符合刑法分则第九章第三百九十八条至第四百一十九条的规定，但依法构成第三百九十七条规定的犯罪的，以滥用职权罪或者玩忽职守罪定罪处罚。”　　（二）要件构成分析　　从上述规定看，本罪是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为，具体到税务人员犯罪，可以从犯罪主体、主观方面及客体、客观方面分析其构成：　　本罪的犯罪主体，是指税务机关从事税务征管的国家公务人员。这里，是否包含税务机关内部事业编制、工勤人员乃至外聘人员？据《全国人民代表大会常务委员会关于&中华人民共和国刑法&第九章渎职罪主体适用问题的解释》（２００２年１２月２８日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过）规定“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任”，以及高检发释字〔2006〕2号附则中关于“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，视为国家机关工作人员”的规定，那么，包括临时外聘、劳务派遣及事业编制从事税务机关公务活动的人员，便属于本罪的起诉范围。而在征管过程中，虽然大部分可能触犯本罪的是执法人员，但是，不排除前台征收人员的不作为、不正确执行法律规定而被起诉的可能，如不按照规定加收纳税人滞纳金等，因此，本文虽然重点论述执法人员及其岗位，但不排除征收服务类岗位在本罪上的适用和可能存在的风险。并且，日发布的《最高人民检察院关于正确认定和处理玩忽职守罪的若干意见（试行）》之“五、玩忽职守罪责任人员的划分”，对直接责任人员和间接责任人员，主要直接责任人员和次要直接责任人员，具体实施人员的直接责任与领导人员的直接责任，职责范围与直接责任及集体研究决定的责任者进行了界定，法释〔2012〕18号对国家机关负责人员及以“集体研究”形式实施的渎职犯罪等也进一步进行了规定，那么，在牵涉到多名责任人，即危害后果往往是由数人的行为综合作用——“一果多因”而造成时，不只是直接责任人员即具体执法者，其他如分管、主管领导等均可能被追责。　　本罪的主观方面为过失[1]，即行为人作为国家机关工作人员理应恪尽职守，尽心尽力，履行公职中时刻保持必要的注意，但行为人却持一种疏忽大意或过于自信的心态，对自己玩忽职守的行为可能导致的公共财产、国家和人民利益的重大损失应当预见而没有预见，或者已经预见而轻信能够避免。　　本罪的犯罪客体是指侵犯了国家税收征管的正常秩序。　　本罪的客观方面，表现为不作为，即不履行、不正确履行或者放弃履行职责，形式有擅离职守，即行为人在行使职责过程中，违反职责要求，擅自离开职责所要求的岗位，以致没有履行其职务；未履行职责，即行为人虽然在工作岗位，但没有履行法定的职责；不认真履行职责，即行为人应该且能够履行职责，但未认真严肃地对待其职务，以致履行职责错误，或履行职责不尽心尽力、马虎大意、草率敷衍等。从而致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，从涉税金额上超过30万元，即可认为客观上达到。　　（三）内部责任追究规定　　在构成本罪标准以下，应受内部责任追究。相关规定有日起施行的由监察部、人力资源社会保障部、国家税务总局联合发布的《税收违法违纪行为处分规定》，其中，第六条规定“税务机关及税务人员有下列行为之一的，对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：……徇私舞弊或者玩忽职守，不征或者少征应征税款，致使国家税收遭受损失的。”　　二、各地判决案例小结及延伸分析　　笔者收集整理了涉嫌本罪的16个全国性不同审判依据案例[2]，深入分析后发现具有如下特点：　　（一）涉案人员及发案时间　　1.被起诉人员大部分是税收管理员、管理（稽查）分局局长、副局长及税政、征管等内部管理层人员，可以总结为两类人员，一是直接从事一线执法的人员，即稽查、评估、管理等分局人员，二是与纳税人资格认定、涉税事务审核、审批相关的机关工作人员，即征管、税政、计财等部门人员。随着征管改革的深入推进，省、市机关参与税源管理的深度和广度增强，该风险具有扩大的趋势。　　2.发案时间大多是在纳税人注销、非正常处理、企业重组等导致税款难以追缴，并被公安机关立案侦查等涉嫌刑事犯罪过程中连带引出。发案时间都是过去被动式，不排除在建设法治国家、法治政府的背景下，国家治理能力的提升，司法机关主动对执法部门玩忽职守的追究，发案时间提前将成为可能和常态。　　（二）认定事实及法律依据　　1.涉案事实主要表现在漏征漏管，未将纳税人纳入税务登记；对纳税人实施管理过程中，应当下户调查巡查、检查评估的，没有实际下户、做假资料，或敷衍了事、蜻蜓点水，未认真深入调查、评估；对资料的审核把关、资格认定不严，或在形式审查中对资料不全、逻辑错误、资料明显作假的，未提交实质审查，或在实质审查中走过场、未深入调查核实的；对征收方式没有严格按照规定办理，在发现企业成本核算混乱情况下，未按照要求督促纳税人改善经营管理，引导其向自行申报、税务机关查账征收方式过渡，或对核定征收纳税人在满足查账征收条件的，未及时调整企业所得税征收方式；欠税追缴不力，没有按照《中华人民共和国税收征收管理法》相关规定积极认真履行监管及领导工作职责，未履行法律赋予的税收保全及强制执行等措施；在注销税务登记时，没有认真清缴税款，轻信纳税人提供的账目证明，税务登记证得以注销等。　　2.检察院起诉和法院据以判决的法律依据有《中华人民共和国税收征收管理法》及其他相关法律、法规，有《国家税务总局关于进一步加强税收征管工作的若干意见》《税收管理员制度（试行）》等总局下发的规范性文件，有省级、市级税务机关下发的规范性文件，甚至有税务局内部规章制度汇编等。　　3.损失计算依据有司法会计鉴定报告，通过稽查、公安经侦部门追回欠税等。　　从损失计算的涉案金额来看，司法会计鉴定报告、稽查、公安经侦部门追回欠税是否能作为计算依据暂且不论，涉案税费金额具有算总账的趋势，在现实征管环境中，要达到单户纳税人逃税30万元以上甚至150万元以上并不困难，如果考虑案例中对多家福利企业退税减免涉税金额进行累加等情况，则涉嫌犯罪几率会更高。　　（三）涉案人表现及判决结果　　1.涉案税务人员在被追责时，有的自行筹钱弥补了所造成的损失，要求法庭免予刑事处罚；有的自动投案且如实供述自己的犯罪事实，有的庭审后主动写出悔罪书，表示认罪服法，法院或定性为自首，或定性为悔罪态度较好，且系初犯，依法予以从轻处罚；有的选择上诉，多叙述管户多、工作忙，还有很多日常工作，所以平时下企业的次数不是很多等。　　2.在收集的16个案例中，初审判处犯玩忽职守罪100%，虽部分选择上诉，最终有15个终审判处犯玩忽职守罪，而撤销原判、宣告上诉人（原审被告人）无罪的那1个，原因也是该“市政府市长办公会议明确市政府欠付XX公司拆迁补偿款3.7亿元，而XX公司明确承诺待政府拆迁补偿款到位后保证如数缴纳欠税款，故XX公司的欠税并未灭失或流失，并非法律意义上的经济损失”，其翻案理由不具有可复制性。　　三、当前管理现状、存在问题及建议　　（一）本地系统构架及业务分布　　自2009年以来，在贵州省地方税务局的领导下，六盘水市地税局先后试点了税源专业化管理、进一步深化税收征管改革等项目，并主持开发使用税源专业化管理平台为核心的一系列税收风险管理软件，2004年，在得到总局和省局的认可情况下，试点经验向全省地税全面推广，全省地税正式步入风险管理时代；2015年9月，贵州地税金税三期正式上线运行，基本征收活动得到进一步规范，为了满足金税三期运行下风险管理的高度需要，省局组织在原税源专业化管理平台的基础上，按照“两提高、两降低”的目标要求，参考《征管规范2.0版（征求意见稿）》相关构架，升级改造、重新开发并投入使用“风险监控平台”。因而，当前，从系统对业务的支撑上看，贵州地税形成了“金三+风控”的新格局，即主要依托以核心征管为主体的系列征收、管理软件支撑申报、征收、入库、核算及税源的基础管理工作，依托风控平台为主体的系列软件促进纳税遵从、降低执法风险的事中、事后管理，并且，省局高屋建瓴、从顶层设计配套出台了《贵州省地方税务局关于进一步深化税收征管改革的实施意见》等系列文件，从降低执法风险、防范玩忽职守的角度上，具有较强的“防火墙”作用，从征管方式改变上，主要体现为以下几个方面。　　一是传统管户方式正在逐步消亡，新的管事方式正在建立。建立以属地管理为主的分局级基础管理，相关事务按照岗位进行平均随机分配，改变纳税人分片包保管理、一人说了算、出事一人负责的局面，降低单个管理员管户风险。　　二是传统单兵作战方式正在逐步消亡，新的团队合力方式正在建立。建立新型“主、辅办”团队应对管理方式，并提供了审计、评估等复杂事务多人团队、多层级团队应对管理，防范了单一责任制的风险。　　三是传统全面管理方式正在逐步消亡，新的“行业+规模”分级分类风险管理正在建立。从风险监控业务和系统架构上，按照纳税人“行业+规模”的分类，以总局和省局为主定期运行不同风险扫描方案，分级分类推送不同风险级别纳税人到税务稽查、大企业风险管理、一般风险管理及纳税服务等部门，实施税务稽查、税务审计、纳税评估及低风险提醒等全方位的应对，改变不分纳税人、不分应对方式及人员、不分风险大小的传统做法，着重防范和化解重大风险。　　四是传统以票控税方式正在逐步消亡，新的大数据信息管税方式正在建立。充分运用了“纳税人自报信息+第三方传递信息+税务主动获取信息”构建大数据风险分析平台，为重点风险的查找提供快捷的指向，对直观的涉税风险能够得出可靠的涉税数额，从而提升和拓宽了管控手段。　　五是传统人盯人监控方式正在消亡，新的指标绩效考核监控方式正在建立。执法监控指标化、常态化、明晰化，岗位职责信息系统化，系统操作管理痕迹化，提高了执法过程的透明度，提高了上级监管部门对执法风险的监控能力；对可量化执法风险及时在系统中预警提示，督促基层执法人员在规定时间内改正，减轻其执法风险压力，降低执法风险。　　（二）存在问题及解决建议　　虽然各级税务机关进行了不懈努力，但是，因为税务工作本身较强的专业性和复杂性，加上现在正处于国家变革、税收改革的深水期，在税务人员玩忽职守犯罪认定及防范管理上，仍存在如下问题：　　一是对本罪的界定问题。诚如部分学者指出，对于税务干部玩忽职守罪的客观方面如何认识上，所谓税务人员的“职责”应指刑法意义上的“职责”[3]，而不能笼统地将国家税务总局、各省、市、县局相关规定里的所有的“职责”都作为追究税务干部构成玩忽职守罪的依据，因为，《中华人民共和国立法法》规定：只有法律才能设定犯罪，并对有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项的立法做了极其严格的限制。因此，从法理上，刑法意义上的“职责”应当以《立法法》所列举的法律、法规、规章为准[4]，而不是任意的以某些规范性文件甚至普通不规范文件为准。文中收集的案例中，大部分都引用了税务部门的内部规定来追究税务人员的玩忽职守行为，这在法理上是值得商榷的。而从税务总局的应对上看，及时清理废止如《国家税务总局关于加强废旧物资回收经营单位和使用废旧物资生产企业增值税征收管理的通知》等文件，虽然一定意义上有亡羊补牢的效果，但是，在为了规范新的征管活动不得不发大量新文件的情况下，要从清理文件来杜绝因本罪名而被起诉似乎暂时还难以彻底，而实际情况是，除国家层面的规范性文件外，省、市、县各级都会细化相关职责，如果按照职责越细、被追究可能越大来推理，则不制定规范性职责、制定粗放型职责较为安全，如此则难以实现税务机关的法定管理职权，这显然陷入了一个悖论。　　二是当前税收管理手段上的不能问题。正如应收尽收是税务机关的组织收入原则一样，因为应收的不可精准计量性，要真正实现尽收是一种理想状态，现实中的征收管理活动要达到正确履行、完全履行职责，避免发生立案以上金额标准的发生，有时是难以避免的，比如，在纳税评估等税源管控手段中，虽然采取了税务约谈、实地核查，甚至查阅纳税人财务会计账簿，也只能就账查账，纳税人实际经营成果有时并不能被真实、准确掌握，虽然利用了大量的第三方信息，但是，由于制度和信息化等因素，要么获取第三方信息较难、要么获取的第三方信息数据质量不高、可利用价值不大，导致纳税人应缴和实缴的差距难以客观、准确计算，这个风险直接造成损失的计量不可控，特别是在煤矿企业兼并重组等特定事项中，风险尤其严重；在纳税人征收方式认定中，大量存在帐制不健全的情况，特别是很多小微企业、甚至是一些上规模纳税人，比如私营煤矿企业，有的纳税人不愿意高薪聘请专职会计，有的纳税人甚至故意授意会计人员不按规定核算，导致核定征收的大量现实存在，这种情况不是税务机关通过单方引导，甚至处罚能够让其改变成为查账征收的，因此类原因而导致纳税人逃税，从而判定税务机关失职则显失公平；欠税追缴，税务机关有实施强制措施和强制执行的权力，但是，现实中，大量欠税或因为纳税人经营乏力，客观上难以缴纳，或因为主观有意拖延不愿缴纳，税务机关采取了相关强制手段，但是，结果有的冻结账户长期无资金往来、难以划缴，有的拍卖、变卖没有买主，如对当前的煤炭、房产、土地等拍变卖难以变现税费入库，更有可能来自政府部门和企业职工、社会施加的各种压力，致使欠税追缴措施乏力，基层履职风险增加。　　三是税务机关内部管理和执行问题。不可否认，在实际管理过程中，税务机关内部部分人员存在责任心不强、履职抱有侥幸心理，对税收执法、管理本身具有的风险认识和重视程度不够，有调查资料作假、评估认定敷衍、片面听从领导非法指示等情况，也存在部分人员业务素质不高、业务能力不强，不主动加强学习、不积极提升能力，难以适应税收管理需要的情况，还存在上级监管不到位、监管空泛，下级应付、执行不力的情况，并存在带队伍缺乏凝聚力、缺乏激励机制，干工作只求无过、不求有功得过且过等情况，都是导致税务机关履职风险增大的因素。　　针对上述问题，为了更大程度上避免和防止玩忽职守犯罪在现实执法管理中发生，提出如下建议措施：　　一是从国家层面进行顶层制度设计。好的制度能够转变坏风气，坏的制度会造成劣币驱逐良币。刑法设定本罪的目的是更好地监督行政机关依法履职，现实中未必能起得理想的效果，比如职责的认定，如果不以执法机关的具体内部职责作为认定标准，便会没有可参照的细化内容，导致失之过宽、失去了本罪的具体适用性，如果按照案例中对执法机关的具体内部职责作为认定标准，在现阶段谁也不能保证不“失职”，使本罪成了名副其实的“口袋罪”，又失去了本罪本来的监督职能，正反两方面的结局是税务机关无所适从。从这个角度上看，国家在修改相关法律时，应征求行政主管部门的意见，行政主管部门也应当主动积极参与，以严格区分纳税人责任和税务机关责任为基础，向立法机关提出科学、合理、界定严密的责任标准体系，并可以由法律授权国务院制定具体的行政法规对其进行实时更新，满足税收改革的需要。　　二是从内部着手提升管理水平。知己知彼，知己是为先。针对当前法治及改革状况，税务机关应从制度设计、信息化运用出发，在征管思路上，根本消除管户制基础上的个人不可能完成责任；在征管职能划分上，建立以法治为前提的“服务+执法=遵从”的现代征管范式；在风控重点上，突出风险高发业务、改革关键环节，特别是对取消事前审批的事项，应加强事中、事后指标梳理，综合运用多层级、多方式实施风险应对；在涉税金额管理上，加强对风险较大的上规模纳税人、主体税种纳税人和复杂事项纳税人管理；在职责制定上，制定符合征管实际、可操作性强、能够完成度高的职责；在资源配置使用上，强化省、市优质资源“一线化”转变，即更多释放上级监管职能、补充风险管理职责，建立与风险承担相匹配的、除职务外的多种晋升渠道并存的人才培养、使用机制，扭转执法岗位向往后勤行政管理部门流动的不正常价值取向；在执法监督和绩效管理上，强化日常监管，强化事中预警提醒，强化个别处分教育，避免“秋后总账”式风险叠加。　　三是各级加强专项研究并与第三方相关部门及中介机构积极沟通、协调和配合。知己知彼，知彼乃能治。应加强对《关于印发&关于加强检察机关税务机关在开展集中查办破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪专项工作中协作配合的联席会议纪要&的通知》（高检会[2005]5号）等文件的研究，用好、用足这类文件，在操作性层面上，可以建立与公、检、法、司等部门的沟通，尤其是建立领导和具体负责人相结合的联系制度，定期通报本地当期相关执法风险、听取对方建议及时改正，了解对方领域新动向、完善本部门管理思路，可以就可能被起诉领域、被起诉期间的罪与非罪、此罪与彼罪问题进行提前沟通、探讨，可以借助第三方如律师力量，健全执法风险管理团队，做好被诉模型模拟和实战研究，提升对玩忽职守罪的管理应对水平。　　参考文献：　　[1]郭勇平.对认定税务工作人员玩忽职守罪的几点思考.《税务研究》，2008年11期.　　[2]《李银良玩忽职守一案》等.,110首页 && 税务人员玩忽职守罪 && 判裁案例.　　[3]袁森庚.关于涉税玩忽职守罪案件的几点思考——兼评王某玩忽职守案.《税收经济研究》，2011年第1期.　　[4]冯凡英.徐**玩忽职守案辩护词.律师文集, .
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来源：中国税务报
作者：王双喜 杨盼盼 人气： 发布时间：
摘要：裁判要旨 身为国家机关工作人员，严重不负责任，没有正确履行自己的工作职责，致使国家利益遭受重大损失，其行为均已构成玩忽职守罪。本案中造成国家税款流失这一损害后果的原因有多种，二被告人的玩忽职守行为只是其中之一。本案二被告人犯罪情节轻微，依法...
&&&&身为国家机关工作人员，严重不负责任，没有正确履行自己的工作职责，致使国家利益遭受重大损失，其行为均已构成玩忽职守罪。本案中造成国家税款流失这一损害后果的原因有多种，二被告人的玩忽职守行为只是其中之一。本案二被告人犯罪情节轻微，依法可免于刑事处罚。
&&&&法院经审理查明，偃师市福利工业制品厂于2007年被河南省民政厅认定为福利企业，至案发时一直享受增值税即征即退的税收优惠政策。根据及《》，福利企业要享受增值税即征即退的税收优惠政策，必须符合以下条件：月平均实际安置的残疾人占单位在职职工总数的比例高于25%（含25%）且人数多于10人（含10人），并且安置的每位残疾人在单位实际上岗工作。但偃师市福利工业制品厂从2007年以来并未按照上述文件要求的比例和数量实际安置残疾人上岗工作，不符合增值税即征即退条件。该企业利用13名残疾人的残疾证编造了虚假的有关资料，用于退税。
&&&&被告人甄某某从2010年1月至案发时任偃师市国家税务局某某分局税源管理员，负责辖区内企业和福利企业的税源管理工作。甄某某在工作中没有认真履行自己的职责，在本辖区偃师市福利工业制品厂增值税退税申请审批过程中，没有严格审查该企业退税资料的真实性，在每月对该企业进行的日常检查中，已经发现了有残疾职工未实际上岗工作、实际情况与书面材料不符的情况，在未采取有效措施调查核实该企业是否实际符合增值税即征即退条件的情况下，仍然每月都在该企业的退税资料上签字通过。
&&&&被告人韩某某从2009年12月至案发时在偃师市国家税务局税政科工作，负责福利企业的退税审核。韩某某在工作中没有认真履行自己的职责，在没有调查核实偃师市福利工业制品厂退税资料的真实性、是否实际符合增值税即征即退条件的情况下，即在该企业的退税资料上签字通过。在税政科工作人员组织到偃师市福利工业制品厂检查时，韩某某还曾擅自提前与该厂老板段某某联系，告知段某某检查时间，使得偃师市福利工业制品厂有时间进行虚假应对，从而逃避检查。
&&&&从2010年1月至2014年8月，偃师市福利工业制品厂在未按前述文件要求的比例和数量实际安置残疾人上岗工作、不符合增值税即征即退条件的情况下，通过退税套取国家增值税款共计元。案发后，偃师市福利工业制品厂老板段某某向偃师市人民检察院上缴150000元。
&&&&偃师市人民法院于日作出（2015）偃刑一初字第22号刑事判决：
&&&&一、被告人甄某某犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
&&&&二、被告人韩某某犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
&&&&法院生效裁判认为：1、甄某某、韩某某作为偃师市国家税务局具体负责福利企业退税工作的经办人员，应当对福利企业退税资料的真实性、是否实际符合退税条件进行调查核实，以防止国家税款流失。甄某某在日常巡查中已经发现了有残疾职工未实际上岗工作、实际情况与书面材料不符的情况，但却没有采取进一步的措施去查处问题，韩某某在检查前擅自电话通知企业老板，使企业有机会弄虚作假、应付检查，二被告人没有切实、认真的履行好自己的职责，客观上导致了元国家税款的流失，其行为均符合玩忽职守罪的构成要件。2、没有对偃师市福利工业制品厂及有关人员进行处理，没有对退税金额进行审计鉴定，并不影响追究二被告人玩忽职守的刑事责任。因为，根据企业老板段某某，企业管理人员牛某某，挂名残疾职工张甲某等人的证言，已经能够认定偃师市福利工业制品厂实际上并不具备增值税即征即退资格，根据退税资料、银行账目等客观证据，也能够计算出已经实际发生的退税金额。3、二被告人应承担责任的损失数额问题。经查，在偃师市福利工业制品厂退税申请审批表上，甄某某的签字前后有所不同，从2010年1月至2014年3月，甄某某签署的意见是&情况属实，同意退税&，从2014年4月至2014年8月，甄某某签署的意见是&资料齐全，同意受理&。韩某某的签字前后也有不同，从2010年1月至2014年3月，韩某某签署的意见是&符合税收政策，同意退税&，期间，从2013年7月至2014年2月，韩某某签署的意见是&同意退税&， 2012年7月的退税申请审批表因韩某某外出学习，由他人审核签字。从2014年4月至2014年8月，韩某某不再签字。从签字内容上看，二被告人的职责前后是有所不同的。对于甄某某，其签署&情况属实，同意退税&，说明她已经对企业退税资料的真实性进行了调查核实，这一部分的退税金额她应当承担相应责任。其签署&资料齐全，同意受理&，说明她仅需对退税资料本身进行书面审查，这一部分的退税金额不应让其承担责任。扣除2014年4月至2014年8月的退税金额后，甄某某应对元的退税金额承担责任。对于韩某某，其对没有经自己签字审核的退税金额不应承担责任。扣除2014年4月至2014年8月，以及2012年7月的退税金额后，韩某某应对元的退税金额承担责任。对于辩护人提出的偃师市福利工业制品厂于案发后上缴检察机关的15万元税款及几年来为挂名残疾职工缴纳的社会保险费用，根据相关法律规定，不应扣除，但可作为量刑情节予以酌情考虑。
&&&&被告人甄某某、韩某某身为国家机关工作人员，严重不负责任，没有正确履行自己的工作职责，致使国家利益遭受重大损失，其行为均已构成玩忽职守罪。公诉机关指控罪名成立，适用法律正确，本院予以确认。因本案中造成国家税款流失这一损害后果的原因有多种，二被告人的玩忽职守行为只是其中之一。二被告人犯罪情节轻微，依法可免于刑事处罚。&
&&&&本案的争议焦点主要是三个问题：1、二被告人的职责问题。即偃师市福利工业制品厂退税材料真实性的调查核实是否属于二被告人的职责，偃师市福利工业制品厂在不具备福利企业退税条件的情况下从国税部门退回元增值税的后果，是否为二被告人渎职所造成。2、目前为止，偃师市福利工业制品厂及其负责人没有受到任何处理，指控的损失数额元也未经有关单位审计认定，在此情况下，先追究二被告人的刑事责任是否合适，本案是否属于前置条件缺乏、基本事实不清。3、数额扣除问题。即指控的数额元中，能否扣除、扣除多少，二被告人如果构罪，各自应承担多少。
&&&&对这三个问题，合议庭在合议过程中产生两种意见：
&&&&第一种意见认为：根据现有证据，指控二被告人构成玩忽职守罪事实不清、证据不足，不能成立，二被告人无罪。
&&&&理由如下：1、根据卷宗材料，虽偃师市国家税务局出具的二被告人的职责证明显示，甄某某负责某某辖区内企业和福利企业的税源管理工作，韩某某负责福利企业的退税审核工作。《国家税务总局、民政部、中国残疾人联合会关于促进残疾人就业税收优惠政策征管办法的通知》规定，主管税务机关应当加强日常监督管理，并会同民政部门、残疾人联合会建立年审制度，对不符合退、减税条件的纳税人，取消其退、减税资格，追缴其不符合退、减税条件期间已退或减征的税款，并依照税收征管法的有关规定予以处罚。但就作为某某分局税源管理员的甄某某、税政科工作人员的韩某某个人来讲，其职责并不明确、具体，工作方式、工作纪律等方面的要求也无明文规定。从实际情况看，甄某某对福利企业退税事务主要进行两项工作，一是审查书面材料，二是日常巡查。从书面材料来讲，偃师市福利工业制品厂的退税资料完善、齐全，没有问题。从日常巡查来讲，该厂与挂名残疾职工签订的是不定时工时制劳动合同， 13名挂名残疾职工不同时在岗的情况也属正常。因此，对于2007年被河南省民政厅重新认定为福利企业，从2007年开始每年都通过了民政、税务等多个部门的年审，且一直正常退税的偃师市福利工业制品厂，2010年1月份才到某某分局工作的甄某某在主观上没有意识到该企业有作假嫌疑，客观上没有发现该企业不符合福利企业退税条件，具有一定的合理性。对韩某某来说，其主要是审核某某分局上报到税政科的书面材料，如前所属，偃师市福利工业制品厂的退税资料并无问题，且已经甄某某及某某分局局长签字确认，韩某某没有发现问题也属合理。对于指控其在检查前给企业老板打电话、通风报信一事，韩某某承认从2010年以来只于月份跟领导去检查过一次，检查前电话通知了企业老板段某某，但自己并不知道偃师市福利工业制品厂有造假行为，虽段某某称每次检查前韩某某都会电话通知他，但没有其它证据予以印证，也没有证据证明韩某某明知偃师市福利工业制品厂实际上不具备福利企业退税资格，因此，根据现有证据，不能得出韩某某打电话是通风报信、帮助企业造假以应付检查的结论。综上，根据现有证据，二被告人职责不明，没有严重不负责任，不履行或者不正确履行自己职责的行为，主观上也没有过错，不符合玩忽职守罪的构成要件。2、从逻辑上讲，先有企业的骗税行为，才有税务机关工作人员的渎职行为，如果骗税行为没有认定，就不能认定渎职行为。从本案实际情况来看，具了解，偃师市福利工业制品厂及其负责人迄今并未受到任何处理，该厂的福利企业资格是否被取消也未可知，在此情况下，追究税务机关工作人员渎职刑事责任的前提条件并不存在。同时，对于造成的国家税收损失数额，仅是检察机关工作人员根据企业几年来退税资料上的退税数字计算得出，并未经过第三方审计鉴定，以此数额追究二被告人的责任也不合适。根据《刑事诉讼法》第一百九十五条第（三）项之规定，被告人甄某某、韩某某无罪。&&&
&&&&第二种意见认为：二被告人构成玩忽职守罪，虽本案直接经济损失达到100万元以上，但结合本案实际情况，综合考虑各种因素，二被告人犯罪情节轻微，可以免于刑事处罚。
&&&&理由如下：1、甄某某、韩某某作为税务机关负责福利企业退税工作的经办人员，理应对工作认真负责，对企业退税材料的真实性进行调查核实，防止国家税收流失。甄某某在日常检查中已经发现了有残疾职工不在岗的情况，但却没有采取进一步的措施去查处问题，没有意识到企业有造假嫌疑，客观上也没有切实、认真的履行好自己的职责，在一定程度上导致了元国家税款的流失。其行为已经构成玩忽职守罪。韩某某在检查前擅自电话通知企业老板，客观上为企业弄虚作假、应付检查提供了帮助，主观上也存在过错，其行为亦构成玩忽职守罪。对于辩护人认为二被告人没有调查核实退税资料真实性的职责的意见，本院认为，这属于对有关法规的单方理解、片面理解，根据《国家税务总局、民政部、中国残疾人联合会关于促进残疾人就业税收优惠政策征管办法的通知》，主管税务机关应当加强日常监督管理，但机关本身并不会管理，只能由税务机关中负责该项工作的人员去进行日常监督管理，具体到本案中，就是甄某某、韩某某。同时，该二人受单位委派，也实际从事着福利企业的退税审批工作，也对企业进行了日常检查，应当认为其具有相应的职责。2、没有处理造假企业及其负责人，没有对退税金额进行第三方审计，并不影响追究二被告人渎职的刑事责任。因为，根据企业老板段某某，企业管理人员牛某某，挂名残疾职工张甲某等人的证人证言，已经能够认定偃师市福利工业制品厂实际上并不具备福利企业退税资格，根据退税资料、银行账目等客观证据，也能够计算出退税金额。3、二被告人应承担责任的损失数额问题。在退税申请审批表上，甄某某的签字有所变化，从2010年1月至2014年3月，甄某某签署的意见是&情况属实，同意退税&，从2014年4月至2014年8月，甄某某签署的意见是&资料齐全，同意受理&。韩某某的签字也有变化，从2010年1月至2014年3月，韩某某签署的意见是&符合税收政策，同意退税&，期间，从2013年7月至2014年2月，韩某某签署的意见是&同意退税&， 2012年7月的退税申请审批表因韩某某外出学习，由他人审核签字。从2014年4月至2014年8月，韩某某不再签字。从签字上看，二被告人的职责前后是有所不同的。对于甄某某，其签署&情况属实，同意退税&，说明她已经对企业退税材料的真实性进行了调查核实，这一部分的退税金额她应当承担相应责任。其签署&资料齐全，同意受理&，说明她仅需对退税材料本身进行书面审查，这一部分的退税金额不应让其承担责任。扣除2014年4月至2014年8月的退税金额后，甄某某应承担责任的退税金额为元。对于韩某某，其对没有经自己签字审核的退税金额不应承担责任。扣除2014年4月至2014年8月，以及2012年7月的退税金额后，韩某某应承担责任的退税金额为元。对于辩护人提出的偃师市福利工业制品厂于案发后上缴检察机关的15万元税款及几年来为挂名残疾职工缴纳的社会保险费用，根据相关法律规定，不应扣除。但可作为量刑情节予以酌情考虑。
&&&&根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》，造成经济损失（包含间接损失）150万元以上的，属于玩忽职守罪中的情节特别严重。根据《河南省高级人民法院、河南省人民检察院、河南省公安厅关于刑法有关条款中犯罪数额情节规定的座谈纪要》，造成直接经济损失100万元以上的，属于玩忽职守罪中的情节特别严重。本案中，国家税款的流失应属直接经济损失，二被告人的行为根据法律规定，属于情节特别严重（座谈纪要的数额标准与司法解释有矛盾之处），应当处三年以上七年以下有期徒刑。但根据罪责刑相适应的刑法原则，认为二被告人可以免于刑事处罚的理由主要有几点：
&&&&1、造成本案中国家税款流失这一损害后果的原因有多种，二被告人的渎职行为只是其中之一，不宜对损失数额承担全部责任。（1）、从税务部门内部来看，在退税审批手续上，不仅有甄某某、韩某某二人签字，且二人仅是作为经办人签字，同时还有某某分局局长周某某（前任）、刘某某（现任），税政科科长李甲某（前任）、张乙某（现任），主管局长李乙某签字或者盖章，没有这些领导人员的签章，不可能退税。（2）从外部因素来看，该厂的福利企业资格是民政部门认定的，且每年都通过了民政、税务等多个部门联合进行的年审，作为税务部门最基层的工作人员，没有资格和能力去怀疑其真实性。（3）从企业方面讲，为了骗取退税，其制作了一套完善、齐全的虚假材料，从退税资料本身并不容易发现问题。2、从时间段上讲，偃师市福利工业制品厂从建厂（1988年左右）时就是福利企业，2007年又经民政部门重新认定，一直享受税收优惠政策，甄某某2010年到某某分局工作后，按照惯例办理该企业的退税工作并无不妥。同时，如果认定2010年以后的退税属虚假骗税，那2010年以前的也应属虚假骗税，现在检察机关只追究2010年以后经办人员的责任，为何不追究2010年以前经办人员的责任？3、根据前述文件规定，如果认定偃师市福利工业制品厂造假骗税，民政、税务等部门应当取消其退税资格，追缴其不符合退税条件期间已退的税款，并依照税收征管法的有关规定予以处罚。构成犯罪的，还应追究有关人员的刑事责任。但具向检察院办案人员了解，民政、税务等部门迄今为止并未对该厂采取任何措施，没有取消其福利企业资格，也没有向其追缴税款，企业负责人、民政部门及其责任人员、税务机关内部其他有责人员等也未受到任何追究，现在只处理本案二被告人，显示公平。4、案发后，企业上缴了15万元税款，挽回了一定损失。综上，被告人甄某某、韩某某均构成玩忽职守罪，但可免于刑事处罚。
&&&&合议庭在处理中采纳了第二种意见。}