（）：美国在信息化中从“优势”转为“劣势”的六个内生性因素

　　斯坦福胡佛研究所近日发表文章《优势变劣势：数字世界如何让美国在国际关系中失利》，介绍了互联网技术自身的特点以及给美国带来的利弊，分析了美国在信息化中从“优势”转为“劣势”的六个内生性因素，最后呼吁美国决策者提高警觉，进行意识上的转变。

　　四通八达的路网是罗马帝事、经济和文化力量绵亘数百年的基础和象征，但最后也正是通过这些路网，哥特人进攻并摧毁了这个帝国。与此类似，美国投入大量努力而创造的互联网和相关数字系统成为数十年来美事、经济和文化力量的基础和象征。而本文提出的问题是，这些数字系统是否会像罗马帝国的路网一样，成为加速美国衰落的平台？

　　我们还不至于给出肯定的答案，但本文确实意在阐明数字系统给美国带来的多重结构性挑战，特别是在美国和其他敌国的关系中的挑战，目前这些挑战总体来说是被低估的。这些问题在美国近年来遭受的软性网络行动中尤为突出：网络间谍活动，包括盗窃和个人隐私；与选举相关的信息战和宣传活动；人肉搜索，即窃取并公开私密信息的行为；还有相对较低级的网络侵扰，比如拒绝服务攻击和勒索软件攻击。

　　我们的核心观点是，美国在面对柔性网络行动时处于劣势，而这样的劣势是美国社会最基本并广受认可的一些特点造成的，包括国家对言论自由、隐私保障和对法律的墨守；美国的创新技术公司；相对不受监管的市场；以及复杂深入的数字网络。美国社会的这些优势在数字时代产生了非对称的弱点，越来越广泛地被外国对手，特别是国家利用。这些非对称的弱点也许解释了为什么美国在最近的网络行动中总是失利，以及为什么美国试图研究和完善政策来提升网络领域防御、复原、回应和威慑能力却总是不见效。我们并不是说数字化给美国带来的不利之处多于它在国际关系领域所带来的益处，但美国在面对敌对网络行动时屡屡陷入困境，我们确实有理由感到悲观。

　　全文分为八个部分。第一部分简单介绍了互联网技术自身的特点以及给美国带来的利弊。第二至第七部分介绍了美国在信息化中从“优势”转为“劣势”的六个内生性因素：部门驱动的全球经济主导地位、数字连接、自由开放的社会、政府透明度、遵守法律和监管怀疑。第三部分进行了简单总结，呼吁美国决策者提高警觉，进行意识上的转变。

　　生活数字化，以及互联网带来的愈发紧密的数字联系，为美国政府、民众和公司在国际舞台上带来了极大的益处。

　　美国推动了互联网的产生，引领了20世纪90年始的全球互联网商业化潮流，并控制互联网命名和编号系统长达二十多年。自1990年以来，美国公司几乎主导了互联网和相关通讯技术的一切：“规模最大的25家科技公司中15家是美国的，其中8家位列前十。”所谓的五大巨头——谷歌、苹果、微软、亚马逊和脸书——主导了它们所在的行业，成为世界上五个最具价值的公司和品牌。这些跨国公司对美国经济和财富贡献巨大。此外，它们在世界互联网领域的主导地位、以它们为载体而传播的美国文化和价值观，以及这些公司的科研和相关投资，都是美国软实力的重要构成。世界各国都在尝试各种方式抗拒这些影响，但就目前而言，美国依旧是主导。

　　美方和情报部门也在全球数字化潮流中收获颇丰。“我们比其他任何国家都有更强的进攻和防御能力。”巴拉克·奥巴马在2016年9月谈及美国的网络作战实力时如是说。美国在网络作战方面的军事和情报预算远超其他国家。近年来很多报告描述了美国渗入他国计算机网络的能力，以及利用其网络技术公司的主导地位大量收集情报的项目，比如美国公众对外国情报监察法（FISA）的702条款。

　　全球数字网络为美国处理国际关系带来了巨大的益处，而以上提到的只是一小部分。但同时，全球数字网络也有缺点。美国数字和网络形式的经济、情报、军事、文化资产成为敌手进攻的潜在目标。这些网络铺开，易受攻击面广，难以防御。道理很浅显：

　　网络武器——尤其是本文关注的用于软行动的武器和工具——的研发和部署成本并不高，因此可以广泛实现。

　　互联网的构造便利了匿名操作和电子欺诈（看起来真实的虚假邮件或者伪造网页），因而使未经许可的入侵行为更易实现。

　　总而言之，数字给美国带来了巨大的益处，但也给了更多敌对主体远程攻击美国的机会，无论它来自弱国还是强国。尽管近年来美国已经投入了很大努力，也在网络安全方面，特别是权限设置上有了重大提升，但还是很难防御或威慑这些敌对主体。

　　第一个转化为非对称弱点的优势是美国在全球经济中的主导地位。目前，美国（总体上西方国家）的企业拥有大部分知识产权、商业机密和其他专有的商业信息（包括谈判立场、即将达成交易的消息还有其他类似信息），这些极具有价值的信息可能会在领域泄露。

　　过去二十年间，越来越多重要的商业机密被数字化。互联网的兴起和越来越强大的数字储存和复制能力，网络窃贼呈数量级增长（来自美国国内和世界各地的都有），他们有可能获取并经常偷取这些机密。据称，过去十年间，美国有价值上万亿美元的商业机密失窃，局前任局长Keith Alexander将此称为“历史上最大规模的财富转移”。

　　在这场财富大转移中，与中国政府有密切关联的、位于中国境内的黑客最为臭名昭著，但他们显然不是唯一的窃贼。（比如，有大量报道称，法国就通过经济领域大范围的间谍活动窃取机密以发展本国企业。）过去十年间，相比于美国的商业优势，中国公司拥有相对较少值得窃取的商业机密。但目前形势正在改变。中国公司在很多方面都变得更具科技创新性，在某些领域，比如移动支付系统，中国公司在技术上已经超过了美国公司。因此，中国拥有越来越多对他国竞争者有价值的商业机密。但就目前和可预见的未来而言，美国经济力量的一个非对称后果在于，美国公司拥有更多可以通过网络手段被窃取并且将会被窃取的商业机密。这不代表美国的商业实力本身是一个弱点，而只是说明了数字化的一大后果，即美国公司商业机密失窃的非对称弱点。

　　美国商业实力导致的非对称性远不止体现在重要商业机密的分布上。长期以来美国都有一项政策，禁止 “美国公司[或将所获信息提供给美国公司的机构]为提升国际竞争力或提高最终盈利”而窃取“外国公司的商业机密”。尽管过去十年美国损失巨大，但它依旧坚持这项政策。出口管制、美国外国投资委员会(CFIUS)的外资审查、美国国防部和军事承包商的紧密联系以及其他一系列政府行为都表明，美国政府很清楚国内经济对的影响并且对此非常敏感。这项政策不是美国将考虑和经济考虑分开的产物，而是两者综合考虑的结果。

　　首先，中国和其他相对落后的国家相对没有多少值得美国政府去偷的商业机密。如上文所提及，这一现实确实在改变，但目前来说仍是事实。其次，也是短期内不可能改变的一点，美国没有多少国有企业，也就没有政府将窃取的信息传递给公司（几乎都是）的体制基础。举个例子，阿里巴巴和腾讯可能在移动支付技术上拥有对美国公司有价值的商业机密，但如果美国政府窃取了那些机密，它会给哪家公司呢？苹果？谷歌？亚马逊？这样隐秘的财富转移，对于美国这样一个没什么国有企业的、的、市场自由的国家来说，是完全不合规矩的。相比之下，对很多其他国家来说，做出窃取并分配商业机密的决定要容易得多，甚至可以说是很自然的。比如中国，拥有大量国有企业或关联企业，国家也有意扶植；甚至一些国家，比如法国，国家在空客、法国航空-荷兰皇家航空集团、法国国家人寿保险公司、雷诺汽车等很多具有国际竞争力的公司中掌握很例的所有权股，都方便了商业机密的窃取和传递。

　　这就解释了为什么大多数形式的网络商业盗窃与国家间的间谍活动不同，具有非对称性。中国从美国公司窃取信息以扶植本地产业，但美国不这样做，因为目前美国没办法把网络盗窃作为一个合理选项。也就是说，至少同渠道报复这项针对网络盗窃的反击方式失效了，只剩下很多人都认为不足以达到相应效果的方式（比如经济制裁或起诉），或是不能用的手段（比如军事打击）。

　　这个例子解释了科技范式的变化能产生怎样的非对称分布的影响。当然，相比于中国，美国从也数字化中获得了多方面的补偿利益，比如针对政府机关的间谍活动以及美国网络技术公司在中国市场获得的据地经济收益。美国公司进入中国市场还导致了中国公司的模仿型发展模式，中国政府目前正试图扭转这种情况。 我们既不否认这些具有补偿性的收获，也不去探究综合考量收益和弊端之后它们最终能兑现多少。单从网络盗窃导致的商业进步这个角度来看，数字时代使中国收益而美国相对削弱。

　　鉴于种种原因，数年来美国一直采用没什么威慑力的威胁手段来劝诱中国，让其停止网络商业盗窃。2015年9月，中美同意，“两国政府都不会进行或有意支持通过网络盗窃知识产权的活动，包括偷窃商业机密或者其他机密商业信息，以保护公司或商业部门的竞争优势”。但这项协定只提及了政府支持的偷窃行为或者对此类行为的“有意支持”，而不涵盖无政府支持的商业领域的偷窃行为。

　　基于目前公开的信息，这项协定的影响还无法估测。很多报告称，与中国政府相关的从美国偷窃商业机密的行为尽管还未消失，但确实减少了，一些人将此归功于这项协定和美国相关的外交接触。也有人给出了不那么宽慰人心的理由。第一，现在中国政府的黑客在窃取商业机密时隐藏得更好了。第二，习的“反腐斗争”可能“打击了非法使用国家资源的行为”。第三，中国放缓商业盗窃的脚步可能是因为它自身的经济发展使得这样的偷窃行为不那么重要了。

　　尽管目前具体情况无法确知，中国显然还未停止通过数字网络从美国偷窃商业机密，并且我们有理由相信，在对中国政府大有助益的情况下，这样的偷窃行为将不会停止。正如2018年3月美国贸易代表办公室的一项研究总结的，“中国政府针对美国公司的网络间谍活动长期持续并且手段不断变化”，并且“有证据表明与中国商业政策目标相符的对美国商业的网络入侵将会继续”。

　　与美国经济和科技实力相关的一个因素是数字网络在日常生活中的普及。美国是世界上数字网络最发达的国家之一。这样紧密的数字连接，或者说数字依赖性，和其面对攻击性网络行动的脆弱性是大致相关的。这就意味着，美国相对拥有更多的网络攻击目标，并且与大多数对手相比，面对这些攻击，美国极其脆弱。柔性网络行动相对简单易行、国外存在大量潜在进攻者、国内目标众多，这三点使美国陷入劣势，相比于那些数字网络不发达的国家来说，美国的不利地位尤为突出。

　　要再看明白些，不妨想想美国和朝鲜这两个处在截然相对立场上的国家。美国拥有不容轻视的网络进攻能力，而朝鲜的数字网络并不发达。这就意味着，尽管美国拥有复杂的行动手段和技术力量，但是对付朝鲜能用上的网络进攻手段相对受限。朝鲜并没有完全隔绝电脑和网络，但利用网络手段对付朝鲜效果并不好，因为能够被窃取的数字信息和能够被改变或削弱的数字基础设施都相对较少。

　　相比之下，朝鲜尽管数字网络发展落后，却不需要用到太多技术或资源就能对拥有独立数字网络的美国造成严重的危害。被认为是朝鲜指使的索尼黑客事件致使索尼影业损失达3500万美元，还起到了一定威慑作用（比如一些涉及对金正恩不利内容的电影受到影响）。去年《纽约时报》报道称，朝鲜黑客在过去数年间通过勒索软件（在世界范围内）窃取了数亿美元。有报道称，2016年朝鲜差点从美联储窃取十亿美元，只因为黑客的一个拼写错误（将“foundation”拼成了“fandation”）才未能成功。一篇更近的报道总结，朝鲜的网络军队“正在悄悄地变为世界上最复杂、最危险的黑客机器之一”，自2017年起这支队伍“就在越来越多的网络攻击中留下了痕迹，而且黑客技术迅速提升，进攻目标也越来越令人不安”。

　　“网络是[为朝鲜]量身定制的武器。它进入成本低，具有非对称性，使用起来有一定的匿名性和隐秘性。网络给的国有和基础设施带来了风险。它就是一种收入来源。你可以说朝鲜拥有地球上最成功的网络项目之一，不是因为它涉及复杂的技术，而是因为它用很低的成本完成了所有的目标。”

　　这段话给我们的提示不只限于网络关系方面，因为朝鲜可以把它的网络力量用在别的领域。《泰晤士报》报道称：“金正恩先生担心它的核计划目标太大太明显，所以转而研究如何能不需要发射导弹就弄垮美国。”后来这段话也被奥巴马政府下美国国土安全部的网络政策助理秘书Robert P. Silvers引用：“所有人都关注核爆蘑菇云的威力，但另外一种极具发展潜力的手段可能会造成逐步升级的灾难性影响。”

　　Silvers提及的这种手段对美国来说有着更为广泛而严重的影响。确实，由于非对称的数字依赖性，美国担心自己会在网络行动中失利，因为近年来面对危险性日渐增加的外国网络行动，美国政府仍犹豫不决，未采取有效的反击手段。美国担心，对网络行动的任何反击都会导致对手进一步回击，由于美国的数字依赖性相对更高、对网络手段更为脆弱，这样的回击可能会使美国处于更加不利的地位。据称，这就是2016年大选之前奥巴马总统没有对俄罗斯的信息战作出反应的主要原因。

　　这也是2012年伊朗对美国银行进行拒绝服务攻击，而美国却没有强力回应的主要原因。前美国国家情报总监詹姆斯·克拉珀这样解释，美国担心自己会在不断升级的网络攻击中失利。“我们都很快聚起来想对策，[想着]‘天哪，我们可不能让伊朗人就这样害了我们！我们得做点什么！’” 克拉珀描述了一下2012年委员会会议上的初步结论，“我们准备了一堆备选方案，来通过网络攻击报复那些参与了拒绝服务攻击的主体。”他补充说，“大家的第一反应就是反击”，但时任财政部长蒂姆·盖特纳认为，美国银行无法再承受反击后的再次回击了，于是委员会终止了这项反击计划。当然，其他因素，比如不想影响当时悬而未决的伊朗核协定，可能也影响了这项决定。但美国高级们强调，非对称的数字依赖性以及对在升级网络战中失利的恐惧是妨碍美国对有害网络行动做出回应的首要障碍。

　　你可能会奇怪，为什么美国看起来（或被认为）在其他领域（比如空军和核武器）冲突升级时拥有主导权，但在网络领域却没有。特别令人困惑的是，美国的军事原则并不禁止使用动力学军事武器或者强大的经济力量来反击对手的网络行动，但美国却没有这么做。这些问题的答案很复杂，也超出了本文讨论的范围，但它们可能都包含四个因素。

　　第一，这一点下面也会再细讲，我们所说的柔性网络行动并不违反国际法，更不可能允许美国用武力进行反击。对手可以在初次攻击和后续的升级冲突中对美国造成很大的伤害，但依旧低于美国可以动用军事武器反击的门槛。只有冲突升级超过了这个门槛，美国才能在反击中取得主导地位。第二，相比于昂贵的军事武器，柔性网络行动所需的武器相对便宜且容易部署，相对弱小的对手也能对数字依赖性较高的美国进行多轮网络攻击，并且获得成功。

　　第三，因为（如上文所说）美国对升级报复的网络行动的脆弱性不仅限于网络行动这一个领域，美国在军事武器方面可能并没有大家以为的那么强的主导地位，只是这一点还有待测试。第四，各种形式的经济纠缠或经济依赖性也使打击报复变得不那么容易。相比于担心在对中国商业盗窃行为采取经济制裁后，中国采取经济手段对美国在华公司进行报复，奥巴马政府曾更担心中国采取网络手段进行报复。

　　生活在一个自由、开放、的国家益处良多，无需列举。二十年前人们普遍认为互联网会是推动强有力的工具，将会敲开国家的大门，让它们获得自由。这样的传统观点现在遭到了当头一击，因为美国和主义对手之间已然显现出另一种非对称性：俄罗斯那样封闭的国家不会像开放自由的美国一样，面临数字信息战带来的如此大的威胁。

　　俄罗斯收紧并管制新闻信息来源，其竞选体制也并非真正的，不会因公众信息被操纵而受到干扰。相比之下，美国拥有的选举制度、相当大的言论自由和以自由不受管制而闻名世界的新闻媒体。正因如此，敌人很容易就能通过社交媒体影响公众言论、进行人肉搜索、传播虚假新闻，或者通过多家不受政府控制的媒体和资讯平台进行网上宣传。面对2016年俄罗斯的网络行动，奥巴马承认，“我们确实面临着特殊的挑战”，因为“美国社会更开放，对于网络世界没有太多的监管和审查，这也是我们与众不同的地方。”开放社会中的数字网络不仅更容易传播虚假或具有破坏性的消息，也让我们更难用合乎逻辑的真实信息去揭开虚假信息的面纱。

　　我并不是说信息战或控制在国家不奏效。冷战已经证明过其有效性。弗拉基米尔·普京曾称，2011年俄罗斯议会选举时的反普京就是希拉里·克林顿任国务卿时国务院组织起来的，或许还借助了数字工具。各个集权国家防备信息战的能力也不尽相同。中国国内互联网发展蓬勃，在某些方面不受太多管制；而俄罗斯人并不积极参与网络活动，更少使用移动设备上网。相比之下，中国就比俄罗斯更容易受到外来信息和宣传的影响。

　　但美国尤其易受各种信息战影响。不像俄罗斯和中国，美国公民通过自主投票选举，这种方式不受政府的合法控制。所以公民的信念和偏好改变会对美国领导层造成极大的影响。此外，美国公民的信念和偏好还极其容易受到外来影响。美国（和中国一样，但和俄罗斯不同）有着繁荣的网络文化，网络，尤其是社交媒体，主导着新闻传播。最关键的是，美国政府几乎完全不管数字世界的传播内容，并且受宪法限制，不得管制与性言论相关的数字内容，这一点和中国、俄罗斯大不相同。

　　就以人肉搜索为例，是指把真实但具有破坏性的个人或机构信息（往往是偷来的）公开发布。2016年俄罗斯信息战主要采取的网络钓鱼式攻击，就是从美国党全国委员会窃取信息然后公之于众。其中同样重要手段的是，每天公布一部分窃得的信息，保证了美国媒体持续、扩大、甚至放大的报道。就像9·11事件中袭击者采用具有商业价值的飞机作为武器一样，俄罗斯把美国媒体当作武器。而美国媒体把俄罗斯公布的这些信息弄得人尽皆知，对希拉里·克林顿的不利言论四处飞散，但政府根本没办法管控。等到人们得知俄罗斯在幕后操纵这些信息时，立场不一的美国媒体又翻来覆去地对这事儿进行报道，政府同样没法管。针对俄罗斯此项行动的有关调查正在进行，并且已经证实这导致了分歧，这又使人们对美国选举的真实性、合法性产生了质疑，并且使美国社会更加，这又是政府无法管控的。

　　现在再想想俄罗斯那边，普京控诉，披露普京和其他俄罗斯寡头家受贿事件的巴拿马文件背后有美国的指使。报道中普京的非法行为远比美国党全国委员会泄露的信息严重得多，那么巴拿马文件的这篇报道肯定在一定程度上影响了普京在国内外的声誉，至少会对一些读者产生影响。但普京把这篇报道的国内影响控制得很好，并且管控好这篇报道的余波对竞选产生的影响。在俄罗斯，两院的情报委员会和特别顾问对于俄罗斯信息战的调查是其他机构无法比拟的。普京再次当选也证明，巴拿马文件的报道在俄罗斯产生的影响并不大。

　　美国政府在其网络行动方面比其他任何一个国家政府都更透明，无论是进攻还是防御、成功或是失败，信息都透明公开。美国在这方面其他任何大国都透明，自然比主义的敌对国家要透明得多。在这种情况下，透明度可以带来益处，包括（有些时候）责任，但也有劣势。我们现在讨论的是在网络损失上的透明度。

　　我们假设其他国家也蒙受了类似人事管理办公室的黑客入侵事件、F-35联合攻击作战计划泄露事件、党全国委员会信息泄露事件的网络损失。但美国是第一个将这些损失公之于众的。美国这么做可能有以下几个原因。美国有极其开放的媒体环境和极其强劲而开放的监管（同样，相比于敌对国家），很多损失情况最终都会通过各种渠道被公布，所以美国政府有时先自己公布了。中国政府和俄罗斯政府就不会面临这样的压力。影响个人隐私或者美国公民人身安全的信息泄露之后（比如人事管理办公室信息泄露事件），对此负有责任的美国政府必须承认信息泄露以保护公民，但政府不需要这么做。

　　除了主动公开网络损失之外，美国政府也是第一个非自愿公开网络损失（信息泄露和内部人员偷窃）的国家。世界上没有哪个国家和美国一样，存在那么大数量和规模的公众泄露网络行动机密信息的情况。在数字时代，内部人员泄密造成的后果更加严重，因为信息比以前更容易被复制、窃取和传播。一个泄密者现在可以把一台主机装在裤子后口袋里，轻轻松松地走出美国政府机关的大楼。（对比一下当年丹尼尔·艾斯伯格花费数月时间才得以窃取并影印五角大楼的文件，而切尔西·曼宁和爱德华·登都用小存储设备迅速泄露了大量信息。）

　　美国在网络领域出现更多公众泄露行为的部分原因在于，美国的情报官僚机构太多庞大，因而更难完全保密。此外还有两个原因。第一，美国第一宪法修正案和美国的宪政文化保护了泄密者，他们泄露机密信息的行为只会受到相对较少（如果有的话）的惩罚。第二，相比于其他国家（特别是国家），美国对泄密者（还有间谍）更宽容。奥巴马政府比前任政府追查了更多的信息泄露案件，但没有抓到多少人，大多数被报道过的泄密事件最后都没有调查或是起诉。美国当然也不会毒害间谍，但据称俄罗斯在谢尔盖·斯克里帕尔被捕、定罪、最后被送回英国以交换间谍之后，依旧给他下了毒。以上两点也就意味着，比起国家，在美国个人泄露敏感信息的成本相对较低。

　　美国政府在网络损失方面的透明度导致的非对称性通过两种大相径庭的方式造成了危害。第一，很明显地，美国对泄密和相关的内部人员威胁有非对称的脆弱性，因此蒙受了非对称的情报损失。第二，美国在网络损失方面非对称的公开信息——无论自愿还是——都助长了对手的气焰，削弱了自身威慑力。下面我来详细地解释一下第二点。

　　报纸头条报道出各种网络损失后，敌人就通过可靠的渠道了解到美国在网络安全方面具体有哪些弱点。公民们期待政府做些什么挽回损失，而政府感到压力，试图锁定罪犯，进行打击。如此，在某件网络行动公开之后，美国政府就必须进行追查，公开指控，比如，将索尼黑客事件归罪朝鲜，2015年人事管理办公室泄密事件归罪中国，2016年的党全国委员会泄密事件和2017年NotPetya病毒袭击事件归罪俄罗斯，还有数次网络入侵归罪伊朗。

　　但把网络入侵和追查这事儿放到台面上来说，美国政府就不得不做出公开回应。因为各种原因，美国民众对这些危害巨大的网络行动的回应却不甚热烈，主要有提起诉讼和相对温和的制裁这两种形式。公众回应的热烈程度与美国实际蒙受的损失完全不成正比。公布大量损失情况，却又始终引不起公众的回应，这确实证明了美国防御能力较差。面对大规模的网络损失，政府既没有能力也不愿意进行反击。这一系列事件和反应助长了对手的气焰，削弱了自身威慑力。即使美国真的积极进行秘密反击，那这些报复行动也无法威慑到正在观望的第三方。

　　我们可以这样概括这部分的要点。如果一个国家没有能力有效应对网络入侵，公开相关信息对自身就是有害的，因为公开这些损失以及未能反击的事实只会招致更多的袭击。美国正处在劣势地位，它无法控制信息公开，也无法有效应对网络损失。每一个由数字网络连接的国家都需要对网络入侵做出防御和反击，但美国是第一个公开宣扬自身防御和反击弱势的国家，也因此蒙受了巨大的损失。

　　美国的情报和军事机构是世界上最墨守法规的，而这种法条主义也延伸到了网络领域。遵守法律是一个社会中情报和军事行动合法性的象征。在这个意义上，它是力量的来源。但同时这也导致了相对弱势。美国的对手国家，比如中国、俄罗斯、伊朗、朝鲜，都不像美国这么法条主义，无论在国内还是在国际上，它们都更少受法律约束。因此在网络领域，美国在国内外都受到相对更多的阻碍，也就使对手获益。

　　第一，美国政府在国内处理信息威胁的能力受限。美国第一和第四宪法修正案和相关法令中有关个人隐私的规定导致政府只能获取一部分网络信息，美国国内的网络大多掌握在企业手中，而外国的网络攻击就是通过这些网络实现的。从法律上说，美国政府无法采取措施提高（一般意义上的）网络安全性，防御国内外的威胁。举个例子，中国政府有能力获取所有的国内通讯、加密通讯和源代码，并且制定了正式法规反对匿名，也能够经常屏蔽一些内容。这些美国政府都不能做。

　　第二，出于遵守国内和国际法律的考虑，美国政府利用外国对手的弱点、回击外国威胁的能力受限。美国不仅有政策政府规定不能为了美国公司的利益而偷窃外国商业机密，美国公司如果从外国竞争者的计算机系统中窃取机密，也会被判罪。此外，美国法律禁止美国中央情报局秘密参与“意在影响美国进程、公众观点、政策和媒体”的境外行动。引号里这段话的意思并不明确，但这项禁令显然一定程度限制了美国在境外的信息战部署，而国家就没有这样的限制。

　　美国也比的敌对国家更遵守网络行动相关的国际法。首先，国际法禁止美国用军事力量报复同样具有破坏性的软行动（也是本文讨论的对象），因为根据联合国宪章，这样的软行动还未升级到“动用武力”或者“武装袭击”的程度。其次，律师们担心美国网络行动会侵犯“中立”国家的主权。克拉珀称，在商议该用什么网络手段回击朝鲜主导的索尼黑客事件时，原本的计划需要“通过其他国家的基础设施”——也许是中国的。“律师们坚决反对，所以最后我们在网络这方面什么都没做，”克拉珀说，“我们最后制裁了一批朝鲜将领。”为了遵守国际法的相称原则、避免伤害平民，美国网络战士没办法大展身手。美国政府有“一种倾向，总要非常精确，像外科手术那样精确，同时又强调自我约束，墨守法律”，克拉珀说，“但是你不能保证对手也会这样精确、守法。”

　　一定程度上克拉珀是对的，他确实知道，美国在使用网络手段时比对手国家受到更多的限制。狭义来说，这种非对称性削弱了公开使用网络手段的积极作用，也让美国更加犹豫是否要对敌对网络行动做出反击，因而减少了美国的威慑力。

　　最后一种非对称性是美国政府对数字网络相对较少的介入。相比于其他西方国家（比如欧盟成员国）和国家，美国对数字网络的管制较少。二十年来，监管的相对缺乏已经成为美国互联网政策的特点，这也被认为是美国公司能够大量创新并从中获得巨大的经济效益和其他效益的重要原因（但当然不是唯一原因）。

　　对于数字公司和互联网的放松监管和限制政府参与国内网络的宪法阻碍类似，但这里的限制是文化或意识形态上的，不是法律上的。文化上的阻碍也不容易被改变。文化上人们厌恶管制，除此之外，美国网络技术公司和它们的支持者声称，如果政府在多管制任何一点，他们就会失去创新优势和大量财富。

　　迄今为止，这些公司反对管制的态度以及它们背后的游说和言辞力量成功地限制了政府监管。一定程度上这可能正在改变，因为政府最近开始关注一些大公司在社交媒体上和数据收集过程中的过分行为，并采取措施。但依旧很多人怀疑，这样的关注能否变成对美国公司的有效监管。无论如何，这样的关注不太可能延伸到本文讨论的监管领域，也就是网络安全。

　　美国政府非对称的放松监管的态度是导致美国网络安全问题的因素之一，因为这意味着美国政府基本不可能解决美国公司引起的网络安全隐患。监管缺位有多重外衣：比如软件支持或监管缺位造成网络损失，对发生大量数据泄露事件的公司问责不力，未能规定或推动更好的信息共享条件，缺乏法律强制规定的（或者至少给予补贴或激励的）安全措施，比如加密网络连接或物理安全认证。

　　在这里我们并不想就具体的监管措施提出建议，也很难概括地说美国的对手们在网络安全领域干涉到了什么程度。我们想阐明的只有一点：在政府干预和监管方面，美国的对手们不会面临意识形态或者文化上的阻碍，这就给他们带来了网络安全防御上的重要优势。

　　美国经济的全球主导地位、数字化的深入程度、对言论和新闻自由的承诺、对法律的遵守、相对透明的政府以及人们对监管的怀疑态度，这六点长期以来都是美国实力的代表和让人引以为傲的特色。本文认为，在数字时代，这些重要的优势反而导致了结构性的缺陷，使美国与其对手国，尤其是国家比起来，失去了优势地位。其中一些优势当然可能会在非数字领域被对手利用。但正如我们上文中试图证明的，数字化放大了这些美国力量的基本构成要素造成的非对称性弱势，给外国对手创造了特殊的机会。

　　我们无法衡量这些负面影响的规模，也无法光凭数字化在国际关系领域带给美国的好处就将其抵消。如果想估测我们提出的这几点非对称弱点的影响，研究者需要理清美国各种力量形式之间的关系，以及美国和其他国家复杂的依存关系。因为这样一些复杂的因素，对于以上几点非对称性和缺陷对美国国际关系的综合影响，我们没有做出任何预测。

　　但我们确实有理由悲观。第一，很明显，由于我们提出的以上几点非对称性，美国相比于对手国，在很多方面受到了巨大的伤害。在数字化前，美国不会遭受这样的一些损失，或者即使有，也不会达到现在这个程度。第二，美国看起来并没有应对这些非对称性弱点的措施，甚至连理论上的方法都没有。数字偷窃的问题可能时间长了就能解决。在很多双边关系中，数字依赖性可能是对称的，那也不会给美国造成太大的困扰。但即使我们乐观地看待这些，还有其他因素——对言论和新闻自由的承诺、对法律的遵守、相对透明的政府以及人们对监管的怀疑态度——给美国带来了很大的问题，这些问题目前一点儿解决办法也没有。

　　此外，如果我们退后一步，从针对美国的网络战的日常公共报告中抽出目光，转而看看问题的全貌——至少现有公开信息和美国官员近乎绝望的评论所体现出来的情况——问题似乎越来越严重。针对美国网络行动越来越多，各方面的损失也越来越大。

　　就美国为什么在回应或处理柔性网络行动时处于劣势这个问题，本文尝试总结了几个结构上的原因。人们可能认为我们很快能够到达一个均衡点，由于抵消作用网络损失不会继续扩大。但考虑到这些损失背后深层的非对称结构性基础，以及越来越多的对手能够相对容易地对美国造成伤害，这个平衡点目前还很难预见，甚至根本无法想象。

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　　新华社北京9月21日电 近日，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。

　　《生态文明体制改革总体方案》主要内容如下。

　　为加快建立系统完整的生态文明制度体系，加快推进生态文明建设，增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性，制定本方案。

　　一、生态文明体制改革的总体要求

　　（一）生态文明体制改革的指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，按照党中央、国务院决策部署，坚持节约资源和保护环境基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主方针，立足我国社会主义初级阶段的基本国情和新的阶段性特征，以建设美丽中国为目标，以正确处理人与自然关系为核心，以解决生态环境领域突出问题为导向，保障国家生态安全，改善环境质量，提高资源利用效率，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。

　　（二）生态文明体制改革的理念。树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，生态文明建设不仅影响经济持续健康发展，也关系政治和社会建设，必须放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。

　　树立发展和保护相统一的理念，坚持发展是硬道理的战略思想，发展必须是绿色发展、循环发展、低碳发展，平衡好发展和保护的关系，按照主体功能定位控制开发强度，调整空间结构，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园，实现发展与保护的内在统一、相互促进。

　　树立绿水青山就是金山银山的理念，清新空气、清洁水源、美丽山川、肥沃土地、生物多样性是人类生存必需的生态环境，坚持发展是第一要务，必须保护森林、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等自然生态。

　　树立自然价值和自然资本的理念，自然生态是有价值的，保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程，就是保护和发展生产力，就应得到合理回报和经济补偿。

　　树立空间均衡的理念，把握人口、经济、资源环境的平衡点推动发展，人口规模、产业结构、增长速度不能超出当地水土资源承载能力和环境容量。

　　树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理，增强生态系统循环能力，维护生态平衡。

　　（三）生态文明体制改革的原则。坚持正确改革方向，健全市场机制，更好发挥政府的主导和监管作用，发挥企业的积极性和自我约束作用，发挥社会组织和公众的参与和监督作用。

　　坚持自然资源资产的公有性质，创新产权制度，落实所有权，区分自然资源资产所有者权利和管理者权力，合理划分中央地方事权和监管职责，保障全体人民分享全民所有自然资源资产收益。

　　坚持城乡环境治理体系统一，继续加强城市环境保护和工业污染防治，加大生态环境保护工作对农村地区的覆盖，建立健全农村环境治理体制机制，加大对农村污染防治设施建设和资金投入力度。

　　坚持激励和约束并举，既要形成支持绿色发展、循环发展、低碳发展的利益导向机制，又要坚持源头严防、过程严管、损害严惩、责任追究，形成对各类市场主体的有效约束，逐步实现市场化、法治化、制度化。

　　坚持主动作为和国际合作相结合，加强生态环境保护是我们的自觉行为，同时要深化国际交流和务实合作，充分借鉴国际上的先进技术和体制机制建设有益经验，积极参与全球环境治理，承担并履行好同发展中大国相适应的国际责任。

　　坚持鼓励试点先行和整体协调推进相结合，在党中央、国务院统一部署下，先易后难、分步推进，成熟一项推出一项。支持各地区根据本方案确定的基本方向，因地制宜，大胆探索、大胆试验。

　　（四）生态文明体制改革的目标。到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代。

　　构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题。

　　构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。

　　构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。

　　构建覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度，着力解决资源使用浪费严重、利用效率不高等问题。

　　构建反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度，着力解决自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低于社会成本、保护生态得不到合理回报等问题。

　　构建以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系，着力解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低等问题。

　　构建更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系，着力解决市场主体和市场体系发育滞后、社会参与度不高等问题。

　　构建充分反映资源消耗、环境损害和生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度，着力解决发展绩效评价不全面、责任落实不到位、损害责任追究缺失等问题。

　　二、健全自然资源资产产权制度

　　（五）建立统一的确权登记系统。坚持资源公有、物权法定，清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记，逐步划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界。推进确权登记法治化。

　　（六）建立权责明确的自然资源产权体系。制定权利清单，明确各类自然资源产权主体权利。处理好所有权与使用权的关系，创新自然资源全民所有权和集体所有权的实现形式，除生态功能重要的外，可推动所有权和使用权相分离，明确占有、使用、收益、处分等权利归属关系和权责，适度扩大使用权的出让、转让、出租、抵押、担保、入股等权能。明确国有农场、林场和牧场土地所有者与使用者权能。全面建立覆盖各类全民所有自然资源资产的有偿出让制度，严禁无偿或低价出让。统筹规划，加强自然资源资产交易平台建设。

　　（七）健全国家自然资源资产管理体制。按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构，负责全民所有自然资源的出让等。

　　（八）探索建立分级行使所有权的体制。对全民所有的自然资源资产，按照不同资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度，研究实行中央和地方政府分级代理行使所有权职责的体制，实现效率和公平相统一。分清全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围。中央政府主要对石油天然气、贵重稀有矿产资源、重点国有林区、大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野生动植物种和部分国家公园等直接行使所有权。

　　（九）开展水流和湿地产权确权试点。探索建立水权制度，开展水域、岸线等水生态空间确权试点，遵循水生态系统性、整体性原则，分清水资源所有权、使用权及使用量。在甘肃、宁夏等地开展湿地产权确权试点。

　　三、建立国土空间开发保护制度

　　（十）完善主体功能区制度。统筹国家和省级主体功能区规划，健全基于主体功能区的区域政策，根据城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区的不同定位，加快调整完善财政、产业、投资、人口流动、建设用地、资源开发、环境保护等政策。

　　（十一）健全国土空间用途管制制度。简化自上而下的用地指标控制体系，调整按行政区和用地基数分配指标的做法。将开发强度指标分解到各县级行政区，作为约束性指标，控制建设用地总量。将用途管制扩大到所有自然生态空间，划定并严守生态红线，严禁任意改变用途，防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏。完善覆盖全部国土空间的监测系统，动态监测国土空间变化。

　　（十二）建立国家公园体制。加强对重要生态系统的保护和永续利用，改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，对上述保护地进行功能重组，合理界定国家公园范围。国家公园实行更严格保护，除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光科研教育旅游外，禁止其他开发建设，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。加强对国家公园试点的指导，在试点基础上研究制定建立国家公园体制总体方案。构建保护珍稀野生动植物的长效机制。

　　（十三）完善自然资源监管体制。将分散在各部门的有关用途管制职责，逐步统一到一个部门，统一行使所有国土空间的用途管制职责。

　　四、建立空间规划体系

　　（十四）编制空间规划。整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级。研究建立统一规范的空间规划编制机制。鼓励开展省级空间规划试点。编制京津冀空间规划。

　　（十五）推进市县“多规合一”。支持市县推进“多规合一”，统一编制市县空间规划，逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图。市县空间规划要统一土地分类标准，根据主体功能定位和省级空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界，加强对城市地下空间的统筹规划。加强对市县“多规合一”试点的指导，研究制定市县空间规划编制指引和技术规范，形成可复制、能推广的经验。

　　（十六）创新市县空间规划编制方法。探索规范化的市县空间规划编制程序，扩大社会参与，增强规划的科学性和透明度。鼓励试点地区进行规划编制部门整合，由一个部门负责市县空间规划的编制，可成立由专业人员和有关方面代表组成的规划评议委员会。规划编制前应当进行资源环境承载能力评价，以评价结果作为规划的基本依据。规划编制过程中应当广泛征求各方面意见，全文公布规划草案，充分听取当地居民意见。规划经评议委员会论证通过后，由当地人民代表大会审议通过，并报上级政府部门备案。规划成果应当包括规划文本和较高精度的规划图，并在网络和其他本地媒体公布。鼓励当地居民对规划执行进行监督，对违反规划的开发建设行为进行举报。当地人民代表大会及其常务委员会定期听取空间规划执行情况报告，对当地政府违反规划行为进行问责。

　　五、完善资源总量管理和全面节约制度

　　（十七）完善最严格的耕地保护制度和土地节约集约利用制度。完善基本农田保护制度，划定永久基本农田红线，按照面积不减少、质量不下降、用途不改变的要求，将基本农田落地到户、上图入库，实行严格保护，除法律规定的国家重点建设项目选址确实无法避让外，其他任何建设不得占用。加强耕地质量等级评定与监测，强化耕地质量保护与提升建设。完善耕地占补平衡制度，对新增建设用地占用耕地规模实行总量控制，严格实行耕地占一补一、先补后占、占优补优。实施建设用地总量控制和减量化管理，建立节约集约用地激励和约束机制，调整结构，盘活存量，合理安排土地利用年度计划。

　　（十八）完善最严格的水资源管理制度。按照节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力的方针，健全用水总量控制制度，保障水安全。加快制定主要江河流域水量分配方案，加强省级统筹，完善省市县三级取用水总量控制指标体系。建立健全节约集约用水机制，促进水资源使用结构调整和优化配置。完善规划和建设项目水资源论证制度。主要运用价格和税收手段，逐步建立农业灌溉用水量控制和定额管理、高耗水工业企业计划用水和定额管理制度。在严重缺水地区建立用水定额准入门槛，严格控制高耗水项目建设。加强水产品产地保护和环境修复，控制水产养殖，构建水生动植物保护机制。完善水功能区监督管理，建立促进非常规水源利用制度。

　　（十九）建立能源消费总量管理和节约制度。坚持节约优先，强化能耗强度控制，健全节能目标责任制和奖励制。进一步完善能源统计制度。健全重点用能单位节能管理制度，探索实行节能自愿承诺机制。完善节能标准体系，及时更新用能产品能效、高耗能行业能耗限额、建筑物能效等标准。合理确定全国能源消费总量目标，并分解落实到省级行政区和重点用能单位。健全节能低碳产品和技术装备推广机制，定期发布技术目录。强化节能评估审查和节能监察。加强对可再生能源发展的扶持，逐步取消对化石能源的普遍性补贴。逐步建立全国碳排放总量控制制度和分解落实机制，建立增加森林、草原、湿地、海洋碳汇的有效机制，加强应对气候变化国际合作。

　　（二十）建立天然林保护制度。将所有天然林纳入保护范围。建立国家用材林储备制度。逐步推进国有林区政企分开，完善以购买服务为主的国有林场公益林管护机制。完善集体林权制度，稳定承包权，拓展经营权能，健全林权抵押贷款和流转制度。

　　（二十一）建立草原保护制度。稳定和完善草原承包经营制度，实现草原承包地块、面积、合同、证书“四到户”，规范草原经营权流转。实行基本草原保护制度，确保基本草原面积不减少、质量不下降、用途不改变。健全草原生态保护补奖机制，实施禁牧休牧、划区轮牧和草畜平衡等制度。加强对草原征用使用审核审批的监管，严格控制草原非牧使用。

　　（二十二）建立湿地保护制度。将所有湿地纳入保护范围，禁止擅自征用占用国际重要湿地、国家重要湿地和湿地自然保护区。确定各类湿地功能，规范保护利用行为，建立湿地生态修复机制。

　　（二十三）建立沙化土地封禁保护制度。将暂不具备治理条件的连片沙化土地划为沙化土地封禁保护区。建立严格保护制度，加强封禁和管护基础设施建设，加强沙化土地治理，增加植被，合理发展沙产业，完善以购买服务为主的管护机制，探索开发与治理结合新机制。

　　（二十四）健全海洋资源开发保护制度。实施海洋主体功能区制度，确定近海海域海岛主体功能，引导、控制和规范各类用海用岛行为。实行围填海总量控制制度，对围填海面积实行约束性指标管理。建立自然岸线保有率控制制度。完善海洋渔业资源总量管理制度，严格执行休渔禁渔制度，推行近海捕捞限额管理，控制近海和滩涂养殖规模。健全海洋督察制度。

　　（二十五）健全矿产资源开发利用管理制度。建立矿产资源开发利用水平调查评估制度，加强矿产资源查明登记和有偿计时占用登记管理。建立矿产资源集约开发机制，提高矿区企业集中度，鼓励规模化开发。完善重要矿产资源开采回采率、选矿回收率、综合利用率等国家标准。健全鼓励提高矿产资源利用水平的经济政策。建立矿山企业高效和综合利用信息公示制度，建立矿业权人“黑名单”制度。完善重要矿产资源回收利用的产业化扶持机制。完善矿山地质环境保护和土地复垦制度。

　　（二十六）完善资源循环利用制度。建立健全资源产出率统计体系。实行生产者责任延伸制度，推动生产者落实废弃产品回收处理等责任。建立种养业废弃物资源化利用制度，实现种养业有机结合、循环发展。加快建立垃圾强制分类制度。制定再生资源回收目录，对复合包装物、电池、农膜等低值废弃物实行强制回收。加快制定资源分类回收利用标准。建立资源再生产品和原料推广使用制度，相关原材料消耗企业要使用一定比例的资源再生产品。完善限制一次性用品使用制度。落实并完善资源综合利用和促进循环经济发展的税收政策。制定循环经济技术目录，实行政府优先采购、贷款贴息等政策。

　　六、健全资源有偿使用和生态补偿制度

　　（二十七）加快自然资源及其产品价格改革。按照成本、收益相统一的原则，充分考虑社会可承受能力，建立自然资源开发使用成本评估机制，将资源所有者权益和生态环境损害等纳入自然资源及其产品价格形成机制。加强对自然垄断环节的价格监管，建立定价成本监审制度和价格调整机制，完善价格决策程序和信息公开制度。推进农业水价综合改革，全面实行非居民用水超计划、超定额累进加价制度，全面推行城镇居民用水阶梯价格制度。

　　（二十八）完善土地有偿使用制度。扩大国有土地有偿使用范围，扩大招拍挂出让比例，减少非公益性用地划拨，国有土地出让收支纳入预算管理。改革完善工业用地供应方式，探索实行弹性出让年限以及长期租赁、先租后让、租让结合供应。完善地价形成机制和评估制度，健全土地等级价体系，理顺与土地相关的出让金、租金和税费关系。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地出让地价水平，降低工业用地比例。探索通过土地承包经营、出租等方式，健全国有农用地有偿使用制度。

　　（二十九）完善矿产资源有偿使用制度。完善矿业权出让制度，建立符合市场经济要求和矿业规律的探矿权采矿权出让方式，原则上实行市场化出让，国有矿产资源出让收支纳入预算管理。理清有偿取得、占用和开采中所有者、投资者、使用者的产权关系，研究建立矿产资源国家权益金制度。调整探矿权采矿权使用费标准、矿产资源最低勘查投入标准。推进实现全国统一的矿业权交易平台建设，加大矿业权出让转让信息公开力度。

　　（三十）完善海域海岛有偿使用制度。建立海域、无居民海岛使用金征收标准调整机制。建立健全海域、无居民海岛使用权招拍挂出让制度。

　　（三十一）加快资源环境税费改革。理顺自然资源及其产品税费关系，明确各自功能，合理确定税收调控范围。加快推进资源税从价计征改革，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间，在华北部分地区开展地下水征收资源税改革试点。加快推进环境保护税立法。

　　（三十二）完善生态补偿机制。探索建立多元化补偿机制，逐步增加对重点生态功能区转移支付，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。制定横向生态补偿机制办法，以地方补偿为主，中央财政给予支持。鼓励各地区开展生态补偿试点，继续推进新安江水环境补偿试点，推动在京津冀水源涵养区、广西广东九洲江、福建广东汀江－韩江等开展跨地区生态补偿试点，在长江流域水环境敏感地区探索开展流域生态补偿试点。

　　（三十三）完善生态保护修复资金使用机制。按照山水林田湖系统治理的要求，完善相关资金使用管理办法，整合现有政策和渠道，在深入推进国土江河综合整治的同时，更多用于青藏高原生态屏障、黄土高原－川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带等国家生态安全屏障的保护修复。

　　（三十四）建立耕地草原河湖休养生息制度。编制耕地、草原、河湖休养生息规划，调整严重污染和地下水严重超采地区的耕地用途，逐步将25度以上不适宜耕种且有损生态的陡坡地退出基本农田。建立巩固退耕还林还草、退牧还草成果长效机制。开展退田还湖还湿试点，推进长株潭地区土壤重金属污染修复试点、华北地区地下水超采综合治理试点。

　　七、建立健全环境治理体系

　　（三十五）完善污染物排放许可制。尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，依法核发排污许可证，排污者必须持证排污，禁止无证排污或不按许可证规定排污。

　　（三十六）建立污染防治区域联动机制。完善京津冀、长三角、珠三角等重点区域大气污染防治联防联控协作机制，其他地方要结合地理特征、污染程度、城市空间分布以及污染物输送规律，建立区域协作机制。在部分地区开展环境保护管理体制创新试点，统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法。开展按流域设置环境监管和行政执法机构试点，构建各流域内相关省级涉水部门参加、多形式的流域水环境保护协作机制和风险预警防控体系。建立陆海统筹的污染防治机制和重点海域污染物排海总量控制制度。完善突发环境事件应急机制，提高与环境风险程度、污染物种类等相匹配的突发环境事件应急处置能力。

　　（三十七）建立农村环境治理体制机制。建立以绿色生态为导向的农业补贴制度，加快制定和完善相关技术标准和规范，加快推进化肥、农药、农膜减量化以及畜禽养殖废弃物资源化和无害化，鼓励生产使用可降解农膜。完善农作物秸秆综合利用制度。健全化肥农药包装物、农膜回收贮运加工网络。采取财政和村集体补贴、住户付费、社会资本参与的投入运营机制，加强农村污水和垃圾处理等环保设施建设。采取政府购买服务等多种扶持措施，培育发展各种形式的农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体。强化县乡两级政府的环境保护职责，加强环境监管能力建设。财政支农资金的使用要统筹考虑增强农业综合生产能力和防治农村污染。

　　（三十八）健全环境信息公开制度。全面推进大气和水等环境信息公开、排污单位环境信息公开、监管部门环境信息公开，健全建设项目环境影响评价信息公开机制。健全环境新闻发言人制度。引导人民群众树立环保意识，完善公众参与制度，保障人民群众依法有序行使环境监督权。建立环境保护网络举报平台和举报制度，健全举报、听证、舆论监督等制度。

　　（三十九）严格实行生态环境损害赔偿制度。强化生产者环境保护法律责任，大幅度提高违法成本。健全环境损害赔偿方面的法律制度、评估方法和实施机制，对违反环保法律法规的，依法严惩重罚；对造成生态环境损害的，以损害程度等因素依法确定赔偿额度；对造成严重后果的，依法追究刑事责任。

　　（四十）完善环境保护管理制度。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，将分散在各部门的环境保护职责调整到一个部门，逐步实行城乡环境保护工作由一个部门进行统一监管和行政执法的体制。有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，建立权威统一的环境执法体制，充实执法队伍，赋予环境执法强制执行的必要条件和手段。完善行政执法和环境司法的衔接机制。

　　八、健全环境治理和生态保护市场体系

　　（四十一）培育环境治理和生态保护市场主体。采取鼓励发展节能环保产业的体制机制和政策措施。废止妨碍形成全国统一市场和公平竞争的规定和做法，鼓励各类投资进入环保市场。能由政府和社会资本合作开展的环境治理和生态保护事务，都可以吸引社会资本参与建设和运营。通过政府购买服务等方式，加大对环境污染第三方治理的支持力度。加快推进污水垃圾处理设施运营管理单位向独立核算、自主经营的企业转变。组建或改组设立国有资本投资运营公司，推动国有资本加大对环境治理和生态保护等方面的投入。支持生态环境保护领域国有企业实行混合所有制改革。

　　（四十二）推行用能权和碳排放权交易制度。结合重点用能单位节能行动和新建项目能评审查，开展项目节能量交易，并逐步改为基于能源消费总量管理下的用能权交易。建立用能权交易系统、测量与核准体系。推广合同能源管理。深化碳排放权交易试点，逐步建立全国碳排放权交易市场，研究制定全国碳排放权交易总量设定与配额分配方案。完善碳交易注册登记系统，建立碳排放权交易市场监管体系。

　　（四十三）推行排污权交易制度。在企业排污总量控制制度基础上，尽快完善初始排污权核定，扩大涵盖的污染物覆盖面。在现行以行政区为单元层层分解机制基础上，根据行业先进排污水平，逐步强化以企业为单元进行总量控制、通过排污权交易获得减排收益的机制。在重点流域和大气污染重点区域，合理推进跨行政区排污权交易。扩大排污权有偿使用和交易试点，将更多条件成熟地区纳入试点。加强排污权交易平台建设。制定排污权核定、使用费收取使用和交易价格等规定。

　　（四十四）推行水权交易制度。结合水生态补偿机制的建立健全，合理界定和分配水权，探索地区间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间等水权交易方式。研究制定水权交易管理办法，明确可交易水权的范围和类型、交易主体和期限、交易价格形成机制、交易平台运作规则等。开展水权交易平台建设。

　　（四十五）建立绿色金融体系。推广绿色信贷，研究采取财政贴息等方式加大扶持力度，鼓励各类金融机构加大绿色信贷的发放力度，明确贷款人的尽职免责要求和环境保护法律责任。加强资本市场相关制度建设，研究设立绿色股票指数和发展相关投资产品，研究银行和企业发行绿色债券，鼓励对绿色信贷资产实行证券化。支持设立各类绿色发展基金，实行市场化运作。建立上市公司环保信息强制性披露机制。完善对节能低碳、生态环保项目的各类担保机制，加大风险补偿力度。在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度。建立绿色评级体系以及公益性的环境成本核算和影响评估体系。积极推动绿色金融领域各类国际合作。

　　（四十六）建立统一的绿色产品体系。将目前分头设立的环保、节能、节水、循环、低碳、再生、有机等产品统一整合为绿色产品，建立统一的绿色产品标准、认证、标识等体系。完善对绿色产品研发生产、运输配送、购买使用的财税金融支持和政府采购等政策。

　　九、完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度

　　（四十七）建立生态文明目标体系。研究制定可操作、可视化的绿色发展指标体系。制定生态文明建设目标评价考核办法，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系。根据不同区域主体功能定位，实行差异化绩效评价考核。

　　（四十八）建立资源环境承载能力监测预警机制。研究制定资源环境承载能力监测预警指标体系和技术方法，建立资源环境监测预警数据库和信息技术平台，定期编制资源环境承载能力监测预警报告，对资源消耗和环境容量超过或接近承载能力的地区，实行预警提醒和限制性措施。

　　（四十九）探索编制自然资源资产负债表。制定自然资源资产负债表编制指南，构建水资源、土地资源、森林资源等的资产和负债核算方法，建立实物量核算账户，明确分类标准和统计规范，定期评估自然资源资产变化状况。在市县层面开展自然资源资产负债表编制试点，核算主要自然资源实物量账户并公布核算结果。

　　（五十）对领导干部实行自然资源资产离任审计。在编制自然资源资产负债表和合理考虑客观自然因素基础上，积极探索领导干部自然资源资产离任审计的目标、内容、方法和评价指标体系。以领导干部任期内辖区自然资源资产变化状况为基础，通过审计，客观评价领导干部履行自然资源资产管理责任情况，依法界定领导干部应当承担的责任，加强审计结果运用。在内蒙古呼伦贝尔市、浙江湖州市、湖南娄底市、贵州赤水市、陕西延安市开展自然资源资产负债表编制试点和领导干部自然资源资产离任审计试点。

　　（五十一）建立生态环境损害责任终身追究制。实行地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制。以自然资源资产离任审计结果和生态环境损害情况为依据，明确对地方党委和政府领导班子主要负责人、有关领导人员、部门负责人的追责情形和认定程序。区分情节轻重，对造成生态环境损害的，予以诫勉、责令公开道歉、组织处理或党纪政纪处分，对构成犯罪的依法追究刑事责任。对领导干部离任后出现重大生态环境损害并认定其需要承担责任的，实行终身追责。建立国家环境保护督察制度。

　　十、生态文明体制改革的实施保障

　　（五十二）加强对生态文明体制改革的领导。各地区各部门要认真学习领会中央关于生态文明建设和体制改革的精神，深刻认识生态文明体制改革的重大意义，增强责任感、使命感、紧迫感，认真贯彻党中央、国务院决策部署，确保本方案确定的各项改革任务加快落实。各有关部门要按照本方案要求抓紧制定单项改革方案，明确责任主体和时间进度，密切协调配合，形成改革合力。

　　（五十三）积极开展试点试验。充分发挥中央和地方两个积极性，鼓励各地区按照本方案的改革方向，从本地实际出发，以解决突出生态环境问题为重点，发挥主动性，积极探索和推动生态文明体制改革，其中需要法律授权的按法定程序办理。将各部门自行开展的综合性生态文明试点统一为国家试点试验，各部门要根据各自职责予以指导和推动。

　　（五十四）完善法律法规。制定完善自然资源资产产权、国土空间开发保护、国家公园、空间规划、海洋、应对气候变化、耕地质量保护、节水和地下水管理、草原保护、湿地保护、排污许可、生态环境损害赔偿等方面的法律法规，为生态文明体制改革提供法治保障。

　　（五十五）加强舆论引导。面向国内外，加大生态文明建设和体制改革宣传力度，统筹安排、正确解读生态文明各项制度的内涵和改革方向，培育普及生态文化，提高生态文明意识，倡导绿色生活方式，形成崇尚生态文明、推进生态文明建设和体制改革的良好氛围。

　　（五十六）加强督促落实。中央全面深化改革领导小组办公室、经济体制和生态文明体制改革专项小组要加强统筹协调，对本方案落实情况进行跟踪分析和督促检查，正确解读和及时解决实施中遇到的问题，重大问题要及时向党中央、国务院请示报告。