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改革是中国最大的红利(1)
本文来源于　日 18:08
一旦行政部门有了微观职能之后，就会涉及利益分配问题。而行政部门一涉及利益分配，就会出现权力寻租的问题，就可能会出现不公平现象
　　改革红利
　　2013年，在新一届政府上任之后，有很多的名言脍炙人口，比如说“空谈误国，实干兴邦”，比如说“喊破嗓子不如甩开膀子”，再比如说在经济领域中无人不知的“改革红利”。说到中国经济长达30多年的快速增长，我们就会提到中国经济发展的几个红利，包括人口红利、土地红利、外贸红利以及改革红利——制度变化所带来的红利到现在依然在延续，就像李克强总理提到的，“改革是中国最大的红利”。
　　在2013年中国发展高层论坛上，国务院副总理张高丽曾经表示：“当前中国的改革已经进入了攻坚期、深水区，触及到深层次矛盾和重大利益调整，是对我们的严峻考验。”如果我们真的把中国的社会问题以经济视角来解读，排在第一位的是什么呢？那就是关于社会收入和财富分配不均衡这样一个问题。所以，收入分配体制改革是我们非常关注的一个话题。有关于此，张高丽提到，改革收入的分配制度，规范收入分配的秩序，缩小收入分配的差距，这个问题对中国来说是很尖锐的，但通过我们的努力，是可以逐步做到的。
　　用“尖锐”两个字来形容，那就意味着这个问题已经让我们的调控部门感到压力很大。“尖锐”对应的状态应是“如坐针毡”，正因为“尖”，所以坐上去会比较难受。当然，张副总理还提到“通过我们的努力，是可以逐步做到的”，这一点也非常重要，当问题尖锐而改革也进入深水区的时候，面对种种问题，必须去努力地解决。而且，调控部门和我们的行政官员相信，通过努力是可以将问题逐步解决掉的。
　　2013年2月初，国家发改委、财政部、人力资源和社会保障部联合出台了《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，为各地制定和落实收入分配改革方案提出了指导性意见。而在2013年全国“”上，全国政协委员、著名经济学家厉以宁表示，收入分配制度改革重点应该放在初次分配改革上，应该将效益和公平并重，应该保护弱势的一方。所谓初次分配，就是指在付出劳动之后由市场机制形成的原始收入；而所谓二次分配，就是在初次分配的基础上，政府通过税收的办法来进行调节，对于中低收入群体，政府会给予相应的保障，而高收入群体则可能要缴纳高额的税金。厉以宁之所以会强调初次分配，恰恰是因为中国在改革开放30年间造就了一大批先富阶层，而在创富的过程当中，逐渐形成了各阶层收入的巨大差距。官方的数据显示，中国的基尼系数在1980年时只有0.32，随后逐渐升高，2012年达到0.474，这表明收入差距的问题已经比较突出，但是仍然在可容忍的范围之内。而西南财经大学曾经做过一个课题，他们所测算的“民间版基尼系数”达到了0.61，这个数据意味着整个中国的收入状况出现了非常明显的不合理状况。
　　中国的财富就像滚雪球一样，早上下了一场大雪，有的人睡了一个懒觉，起步就晚了；而有的人一大早起床就开始滚一个雪球，在院子里越滚越大，迅速地把财富膨胀起来，当他们已经把这个雪球滚得很大的时候，起床晚的人可能才刚刚开始滚雪球。因此，此后即便是同样努力地做着同样的工作，但先富起来的人的财富增值能力会越来越强。所以，收入分配改革的核心就是：“限高”，把高收入阶层压下来；“扩中”，把中等收入阶层整体的数量和规模进一步扩大，让我们中国社会真正形成橄榄形的收入模式；而对于低收入阶层，应该进行相关的政策补贴，让他们能够维持基本的生活。
　　再拿中国财税体制改革来说，新任财政部部长楼继伟在上任之后的第一次公开演讲中就表示，当前中国的财政面临着两大压力，一个是外部冲击下过去几年的财政赤字；另一个是未来不断增加的财政开支以及不断放缓的财政收入速度这两者之间的矛盾，后者是实质性的压力，还找不到什么好的解决办法。这个矛盾在中国是现实存在的。一方面，中国的财政实力很强大；另一方面，每个人都希望这些财政资金能够用到自己身上，所以都在争取财政支持，有的地方还在争夺“贫困县”的帽子。
　　楼部长说了这样一句话：“我们的财政应该是帮助穷人，而不是帮助懒人。”这其中的含义或许就是，未来的财政还是会解决社会发展的一些矛盾和问题，但是它的核心是强调这样一个概念：好钢一定要用在刀刃上。不要去期望财政资金能够全面覆盖，来解决所有的社会问题。政府的财政不能承诺过多，因为承诺落空之后人民对政府的信任度就会下降，这是对政府更大的一种伤害。
　　将来财政政策真正的看点在于，新一轮的财政体制改革将会有所突破，而财政分权问题则需要旧题新解。楼继伟曾在财政部任副部长长达九年，众多的信息显示，他曾参与了1994年非常重要的中国财税分权体制改革。这次改革强化了中央财政的掌控力，对中国经济之后的持续发展是有很大帮助的，但是这么长时间过去了，这个政策却没有进一步的改革和推进，其导致的问题越来越明显了，比如说由于财政分权的制度设计导致地方财政收入赶不上支出。下一套财政分权体制改革应尽快出台，这个问题将直接关乎中国财政体制的全面优化，甚至关乎房地产市场和土地市场的变革。
　　对于我们解决中国长期经济发展的问题来说，必须要有一个支柱，这个支柱的核心在于改革红利，而改革现在的要害就在于需要把上文提到的财税体制改革、收入分配改革，包括医疗、住房这些改革进一步深化下去。所以，改革的支柱在于制度的变化。
　　金融动力
　　学金融的人常常会说，金融学就像是经济学皇冠上的一颗耀眼明珠，因为金融可以解决市场运行中的很多瓶颈问题。拉动经济增长常常需要找一个抓手，即使市场是完备的、资金是完善的，但还是需要有一种力量，使得什么地方缺钱，资金就会流到那里，什么地方需要资金来完成基础的配给工作，钱就会流到那里。那么，这件事要靠谁来做呢？恰恰就是金融市场在做。
　　从过去的金融市场改革中，我们看到两个非常典型的案例。第一个是温州的改革，第二个是深圳的改革。对这两座城市的改革应该重新作一个区分和判断。
　　温州的改革其实是一种典型的倒逼格局。2011年，温州大量民营企业的老板出现了“跑路”问题。为什么会“跑路”呢？因为当地乡土信用的语境。什么是乡土信用呢？据江浙一带的民间资金参与者介绍，比如说村里的老乡向他借100万元，他明知老乡是穷光蛋，一分钱也拿不出来，但依然会把钱借给老乡。我追问道：“仅仅因为是老乡，就可以在明知对方无力偿还的情况下借钱给他吗？”他回答：“其实还有另外一个原因。我知道，他如果要在1个月后把这100万元还给我，就会继续去跟别人借钱；换句话说，他能够借到下家的钱来还我这个上家的钱，所以我愿意把钱借给他。”
　　从中我们就可以清楚地了解温州所谓的民间信贷，其核心就是所有人的信用关系能够循环起来。但问题在于，一旦这种循环关系里的某一根链条发生断裂，整个市场的金融结构都有崩塌的可能。所以，在温州改革的要点就是让民间的金融机构官方化，使村镇银行成为更加规范的金融机构。
　　而深圳的改革更正规一些，它建立了前海经济区的概念。深圳作为改革开放的桥头堡，在最近几年的发展中已经遇到了许多瓶颈。比如说，深圳统计局的数据表明，2012年前两个月，深圳市的规模工业增加了730.65亿元，同比减少了3%，规模以上工业的销售产值是2754亿元，比去年减少了5.4%；工业销售率为100.2%，也比2011年同期减少了0.1%。
　　深圳一直走在改革开放的前沿，但也毋须讳言，整个珠三角的产业结构正面临现实的压力和挑战。珠三角的产业结构历史非常清晰，即“三来一补”，比如来料加工、来样定制等等，主要是负责基础加工业务，但这种业务的发展如今在深圳或者说是在整个珠三角都遇到了瓶颈。深圳原本的定位是金融区、市场改革的前沿，但这种金融区格局和目前的制造业发展形成了一种矛盾。
　　提到深圳，有一个独特的案例。与深圳相比，上海社会阶层分布是一个稳固的金字塔形，低收入阶层人数最多，从中等收入阶层到高收入阶层人数稳步减少；而深圳则不同，它是一个全新的移民城市，没有大量历史上遗留下来的居民，因此会出现一种断裂格局：最底层是制造业的劳动用工群体，最高层是“玩”现代服务业、金融、先进制造业的群体，中间没有历史积累下来的核心阶层。所以，深圳的市场格局从来都是不太稳定的。观察深圳必须看它的房价，一旦突破了下跌的抵抗，就会暴跌；一旦冲破了向上的瓶颈，就会暴涨。
　　恰恰因为如此，我们认为深圳和温州的金融市场改革是一种倒逼式的改革，这样的城市需要一种嬗变。一方面是民间金融的嬗变，另一方面是整个政府调控、改革前沿先试先行的嬗变。这种嬗变对于市场的想象空间会很大。想想看，如果这种金融改革能够进一步扩大化，天津能不能搞？西部能不能搞？作为金融开放的前沿，上海浦东能不能搞呢？
　　所以，金融市场是皇冠上的一颗明珠，如果这颗明珠能发出耀眼的光芒，那对市场会有很强大的拉动作用。如果民间的金融体系能够活跃起来，官方的金融体系也活跃起来，就能对市场形成极大的推动力。
　　新城镇化
　　事实上，城镇化提速的号角早在党的十八大时就已经吹响，党的十八大报告全篇提及城镇化多达七次。在2013年全国“两会”期间，温家宝总理在做政府工作报告的时候也表示，中国城镇化率超过了50%，这也是中国社会结构的一个历史性变化。我国一直在积极稳妥地推进城镇化，使得五年来转移农村人口数量达到了8463万人，城镇化率由45.9%提升到了52.6%，城乡区域的协调性明显增强。
　　但是这个数据是值得研究的。事实上，温家宝总理公布的是城市常住人口的数据，如果按照户籍的城镇化率来讲，目前中国的城镇化率大概只有35%——大量的农民工长期生活在北京、上海、广州，但是他们的户籍可能仍然留在河北、四川或者安徽等地——这个数字温家宝总理其实也曾多次提及，后来李克强总理也曾提及。当我们分析城镇化的发展时可以发现，二元经济结构或者户籍对于城镇化有着巨大的影响，按户籍所在地来计算，城镇化率数据一下子就少了15个百分点，可见这是一个很重要的问题。
　　从某种意义上来讲，城镇化是中国经济发展的一个瓶颈，反映了多年来一直存在的二元经济结构问题——城市和农村之间的二元经济结构、户籍障碍、社会保障的巨大差距。资源要素如果不能够流通，就会产生巨大的问题。中国是一个大国经济模型，这种模型与小国经济模型是不一样的，其特征就是内在制度变化会导致外在的变化。这是什么意思呢？简单来说，就是当我们发现问题的时候，千万不要害怕，问题也是机遇。对于中国经济发展来说，只要能找到问题并解决问题，就能带动经济的新一轮的快速发展。所以，城镇化就成为下一轮中国经济最值得期待的一个飞跃。
　　城镇化对于我国的发展有什么意义，以往的城镇化实践又有什么经验可供借鉴，我国城镇化应该选择什么样的道路？在2013年中国发展高层论坛上，经济学家们对于这些问题也展开了热烈的讨论。与会专家认为，城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是当前扩大内需的最大潜力所在，城镇化最核心的内容就是保证“人”的城镇化，改革要纳入一个战略性的框架当中，要有明确的目标，要追求有质量的城镇化进程，不能为了改革而改革。
　　所有人都认为城镇化改革是一个非常好的经济发展方向。虽然政策执行还需要一个过程，但是最乐观的判断认为，如果城镇化政策落实得好、执行得好，那么中国经济再延续20年到30年的增长是没有问题的。
　　但是，围绕城镇化发展的细节，还是有一些令人担忧的因素，特别是一些外国的专家和学者，他们提出的一些老生常谈的问题也应该引起我们的关注，比如他们说要避免将城镇化、城市化变成房地产化，避免将其变成盖房子。其实，从2012年三季度我们开始观察并不断地探讨城镇化的时候，这种观点就已经有人提出来了，即城镇化不等于房地产化。
　　围绕这类话题，虽然目前对于城镇化概念还没有一个非常明确的理论体系阐述，但焦点已经越来越清晰了。各界对于新型城镇化模式应该进行充分的讨论，以此促使政策效果逐步显现。
　　城镇化是让更多的农村居民到城市定居，第一个基本概念是“城市”，是指中小城市和小城镇；第二个基本概念，就是伴随着城镇化的过程，会有一系列户籍改革、土地制度改革的跟进；第三个概念是，城镇化的发展将会有更多的政策倾斜，而倾斜的核心就是“人”的城镇化，而不是“物”的城镇化。这三点其实已经概括了城镇化发展的核心。
　　所以，现在需要讨论的是未来在具体政策的落实当中的一些细节问题。
　　首先，要落实到中小城市和城镇，但究竟什么样的中小城市和城镇才是城镇化发展的重要区域？这个范围还没有划分清楚。
　　其次，伴随着城镇化改革的推进，刚才提到的户籍改革、土地流转权的改革，这些改革是不是能够同步跟进？这两项改革的难度其实比城镇化政策推进的难度要大得多。
　　最后，城镇化是“人”的城镇化，而不是“物”的城镇化，而所谓的“人”的城镇化就意味着，会有许多农民开始进入城市，他们如何才能真正在城市定居？他们在城市生活的初始创业基金从哪里来？他们进城之后，相应的就业、住房、医疗等这些保障资金从哪里来？
　　以上三个问题我们还需要进一步观察和探讨。
　　关于城镇化，还没有一个明确的时间表，但相关的讨论应该尽早明晰。有经济学家测算，城镇化建设每年会带动10万亿元的投资。其实，这种测算都是经济学家的主观臆断。而我们大家可以静下心来，对于制度建设有自己的见解。希望这个制度能够改良我们的生活，同时也能够带来更多的经济发展和市场投资的相关机会。
　　税改扩容
　　国务院总理李克强在日主持召开了国务院常务会议，会议决定进一步扩大营改增试点，并逐步在全国推行。这将有利于解决因为部分地区试点而导致的政策差异，以及税收风险问题。
　　从2012年1月启动营改增试点以来，改革成效逐步显现，产业结构得到了优化、服务业加快转型、中小规模纳税人税收负担明显减轻。但是同时也出现了一些新矛盾，比如说部分企业的税赋不减反增，这些问题又该如何去解决呢？
　　“营改增”这个税收政策试点的方向其实很明显，就是为了减轻企业负担。
　　先谈谈其征税的原理。以前，营业税是根据营业收入来征税，只要有交易，卖出去了东西，就得按这个税基来征税。而改成增值税以后，则按增值的部分来征税，实际上就是按照盈利部分来征税，利润多，交的税就多一点；利润少，税就相对会少一点。所以，对于薄利多销的行业来说，他们是这项改革很大的受益群体。
　　首先，这个政策方向是非常值得肯定的。营改增政策执行以后，从微观上来讲，上市公司国航披露的2012年年报显示，2011年年末，公司的应交税款是4.45亿元，比前一年的税收——27.56亿元而言，大幅下降了84%，这是一个非常明显的案例。
　　另外，从国务院常务会议提到营改增的发展方向看，已经开始逐步向全国、全行业推行，这是一个必然的举措。因为试点对于营改增这样的税收政策改革来说，切忌实行太慢。如果只在一个地方、针对某一试点地区个别行业来做试点征收的话，就会产生很多现实问题。比如说，某企业是在试点地区当中，但要采购的产品不在试点区域当中，对该企业而言开增值税发票是可以减轻整体税款的，但是收款方不同意开增值税发票，因为它们不在试点范围当中，只能开营业税发票，这该怎么办呢？
　　这其中，税收试点与当初的特区开放是不一样的。特区开放可以圈一个圈，然后给予特殊的政策，主要实行的是所得税的政策。但营改增改革涉及全国交易流转税范畴，所以一旦被圈到一个小范围的话，将不利于税收的推广。所以，对于营改增的税收政策正在加快在全国范围内和全行业推进。必须尽快全面铺开此项政策，但执行细节仍需要不断完善和改进。
　　在中国进行税制改革的时候，有很多人在探讨，比如税率该分几档，增值税新增11%和6%两档低税率到底合适不合适，等等，可能税率百分点的争论对企业的影响比较大，但是对于整体改革来说，这只是一些比较细枝末节的技术讨论。我们观察税制改革，一直认为各地方政府和中央政府之间的利益分配是一个很重要的话题。营业税以前的税款是确定的，并且归地方政府所有，而增值税理论上是应该归国税系统的。我国的国税与地税是分开的，中国在形式上的财政分权已经做到了。所以营业税变增值税以后，中央与地方财政方面的关系怎么去理顺，这是一个非常现实的问题。
　　我们很担心以下问题：从1994年的税改到现在，中国税收体制当中最大的问题就是收入大头越来越集中到中央政府，以至于从某种意义上来讲，地方政府陷入到了土地财政、房地产财政的困境之中。假如地方财政收入仍然没有办法得到保障的话，就会使得经济循环的怪圈进一步加强。所以透过营改增试点扩容工作，可以发现中国财税体制改革现在还有很大的发展和革新空间。
　　国地合并
　　对于分税制的争论由来已久，在2013年2月又传出了“地税和国税人员的分流合并工作即将在全国“两会”之后启动”等消息。然而，对于这样一个传言，国税和地税两个部门的看法并不相同，地税的工作人员都认为地税部门绝对有存在的必要，而国税部门则认为国地两税的合并可能性是非常大的。
　　党的十八大报告当中曾提到稳步推进大部制改革，这使得社会各界对此都十分关注。随着对大部制改革关注度的升温，各种传闻也不断地涌现出来，那么大刀阔斧的改革是否很快就能拉开帷幕呢？
　　现行的税务部门分两个体系，一个叫国税——国税征收的税是直接交给中央政府的；另一个叫地税——就是地方的税务部门，它征收的税主要是交给地方政府的。
　　对于不懂税务的人来说，就会觉得：税务部门要我们交税，我们作为纳税人当然非常光荣，但是我们交钱为什么要那么麻烦呢？能不能把税务部门并在一起，把国税和地税并在一起，然后我们交税岂不是更方便吗？外行往往都持有这样一个简单的逻辑。
　　但国税和地税能不能合并呢？在实际操作当中确实是存在问题的。
　　中国财政分权体制改革是从1994年开始的，当时改革的方向就是中央财政要和地方财政分开，各自完成各自的财权和事权分配。大家伙儿各干各的，当时有这样一句话叫“分灶吃饭”，就是在一块儿吃大锅饭了。而国税与地税之间的财务功能是有明确区分的，现在要把分家的两兄弟凑到一块，会不会引发一些问题呢？
　　大部制改革是党的十八大定下的基调，所以肯定是会推进的。但是，当我们提到大部制改革的一些细节的时候，一定要注意到：它在操作当中会出现许多问题，究竟合适不合适，需要有衡量的标准。
　　此外，最近大家在微博或微信上，经常会有人传播中国大部门制改革的方案，然而这些方案并不能当真。
　　为什么呢？所谓“二十几个部门缩到十几个部门”的方案几乎每过一两个月就会传出来。实际上这些传言基本上都是老百姓自己瞎猜的，或者有好事者有意为之，仅此而已。对于大部制改革，我们认为：行政部门着手改革必须要适应社会的变化，其中的核心原则就是提高效率和公平利益。
　　提高效率和公平利益是最为重要的。什么叫提高效率？就是能够减缓老百姓行政诉求的功能必须要加强。经常有人抱怨，成立一家民营公司、私营企业甚至是一小个体户，都需要到各个部门盖十几个章。据说连符合政策生二胎也需要盖十几、二十几个章，许多人都是因为手续太麻烦而放弃了。这样一种明显遏制了社会发展效率的问题，必须得到解决。
　　另外，更重要的一点就是利益问题，从某种意义上来讲，既有的部门设置倾向于强调行政部门的直接操作权，比如说发改委被称为所谓的“小国务院”，其各种微观职能应不应该改革？因为一旦行政部门有了微观职能之后，就会涉及利益分配问题。而行政部门一涉及利益分配，就会出现权力寻租的问题，就可能会出现不公平现象。
　　所以，效率和公平是最重要的，我们应该按照这两个原则去观察，哪些部门应该合并，哪些部门应该删减，哪些部门应该放大。我们期待看到一个更完善的部门架构。
　　本文摘自
第三章改革是中国最大的红利
　　由蓝狮子图书供稿
　　（未完待续）
【作者：马红漫
(编辑：寇茽)
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