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如何正确处理文物保护与旅游发展之间的关系规划引领是做好区域性文物有效保护与合理利用的基础
第04版：要
　社长： 郝小奇　总编辑：李颖科　执行总编：宋若虹　　国内统一刊号 CN61-0002　邮发代号
规划引领是做好区域性文物有效保护与合理利用的基础
　　以区域性生态文明理念　　指导文物保护利用的规划编制　　以环境综合整治　　文物是人类社会发展的历史见证，是一个国家和民族文明历史的记录者和传播者。作为承载中华文明兴衰演变与发展的临潼，文化灿烂，遗产荟萃。经过全国第三次文物普查，全区共有文物点1830处。这些文化遗产，不仅是城市文化品位的核心要素，更是临潼可持续发展的动力。但是，随着经济社会的发展和城市化进程的不断加快，文物保护与基本建设的矛盾日益突出。如何适应市场经济发展的要求，科学编制文物保护规划，建设积极有效的文物保护管理机制，调动全社会支持和参与保护文化遗产的积极性，实现文物保护与群众生产生活、生态环境的协调发展是我们必须承担的历史责任。&&&　　以区域性生态文明理念　　指导文物保护利用的规划编制　　科学编制考古、保护、展示、建设等各项规划，使文物本体及相关环境得到保护，并充分发挥作用，促进区域经济、文化和环境协调发展，是文物保护工作走上科学化、法制化的必要措施。保护规划编制应当遵循文物工作方针，立足于文物保护单位的特点和现状，充分考虑文化遗产保护、开发、利用的实际情况，立足于当代经济、社会对文物工作的发展需求，将文物保护纳入城乡建设，统筹规划部署，根据功能布局，落实建设与保护措施，实现文物保护与群众生产生活和生态环境的和谐共生。　　一是要体现文物保护环境与周边区域生产力布局选择的关系。编制文物保护规划首先应确定城乡布局的发展模式，体现文物保护环境与周边区域生产力布局选择的协调一致。只有明确保护对象和保护单位周边环境，才能把城乡规划以及生产力布局规划有机地结合起来，为城乡发展创造条件。城乡土地、人口、水资源等都与文物有着紧密的联系，城市建设用地与农村耕地，城市用水与农业用水，城市人口与农村劳动力等都存在矛盾，解决这些矛盾是城乡建设与文物资源和谐发展的关键所在。围绕文物保护单位环境制定生产力发展布局规划，对于推动经济结构调整和环境的协调发展具有重要的意义。　　保护规划应保持文物古迹所在地的自身环境、整体格局和空间形态。文物保护环境应以人为本，相对集中，传承历史，彰显特色。周边区域生产力布局应注意与文物保护区的历史环境和未来利用开发规划相衔接，合理分配生产力布局功能分区，使人文资源与生态资源和产业资源相互依托。临潼依靠温泉资源打造御温泉之都，利用兵马俑、骊山、华清池、鸿门宴建设秦汉唐文化旅游区，不仅提高了资源利用效率，也促进了城乡协调发展。　　二是要体现文物保护现状与周边区域城乡功能设置的关系。城市发展有其历史的延续性、地域的独特性、文化的传承性，这就需要在城乡规划和建设中，处理好历史复原与现代化建设的关系，做到现代化建筑与周边传统风貌相协调。一方面重视对历史文化遗存的充分利用和保护。另一方面又要建设适应时代特点的新城乡。要坚持文物保护的真实性和完整性，就必须合理确定城市发展战略。既要充分考虑历史文化特色布局城乡功能设置，又要着眼未来，做到保护与建设相协调，继承与发展相促进。在规划中，尽可能保存历史环境或使文物形象不受干扰，把对重要历史遗迹周边环境保护与对具体文物保护对象融为一体，对不同类型和不同等级的古迹采取不同的措施。在不影响城市改造的情况下，统一规划，合理设置城乡群众生产生活医疗服务、文化教育、居民住宅、休闲运动及工商业发展的区域功能布局，妥善解决基础设施建设与群众生产生活实际问题。　　三是要体现文物保护实际与周边群众生产生活改善和适宜性的关系。文化遗产植根于特定的人文和自然环境，与当地群众有着天然的历史、文化和情感联系。因此，把文物保护与当地群众生产改善、生活水平提高相结合，努力改善周边生产环境和居民生活条件就成为必须解决的问题。对于农户建筑的保护维修给予关注，尽可能减轻文物保护范围面临的发展压力和人口压力，引导古迹范围内农村人口的转化和遗址内的农民从事不危害文物保护的种植业、家庭加工业，保障群众在周边环境改善提高、文物保护利用开发建设中的参与权和受益权。　　四是要体现文物保护价值与可开发利用实际效果的关系。要根据本地区经济、城市建设、新区开发、旧城整治的特点，在调查研究的基础上，通过明确指导思想、管理主体、研究和宣传措施以及所产生的社会、经济和环境效益，对规划进行科学论证，避免建设性破坏和只顾眼前利益，牺牲整体和长远利益的现象发生。对具有很高历史文化艺术和科学价值的古遗址、古建筑、古墓葬，通过有效保护展示其历史风貌，并结合城市功能，精心规划设计，形成具有历史文化内涵的公园或景区。　　以环境综合整治　　推进文物保护与利用的基本建设　　文物保护不仅要保护文化遗产本体，还要保护周边自然和人文环境。因为，没有背景环境，文物将失去原有的风貌。可以说，搞好文物本体周边环境综合整治是事关文物保护长远发展的一项基础性工程。只有坚持把文物保护与生态环境保护、人居环境改善相结合，实现良性互动，才能推进文物保护与利用。　　一是建设交通道路水利绿化网络。按照保护规划要求，加大对文物景区交通道路、水利设施、公共服务设施和绿化网络建设的投入力度，不断改善旅游环境。对尚未开发利用的文物保护区域根据规划要求和轻重缓急的原则，逐步建设交通道路和绿化以及供排水和其它公共服务设施。　　二是建设人文环境重要承载设施。按照文物保护区域的管理标准，查找存在问题，明确责任主体，分解细化任务，不断加强文物景区的硬件和软件设施建设。对尚未开发利用的文物遗址要按照规划要求通过移民搬迁、征地复耕、道路规划和绿化排水设施建设，提高保护水平。　　三是加大内容内涵载体包装宣传力度。利用各种媒体大力开展宣传工作，拓展社会大众积极参与文物保护建设，充分发挥项目包装策划的作用，为文物保护和利用营造环境氛围。　　四是逐步推进区域生态环境保护功能配套设施。文物保护区域的保护开发利用是一个长期的工作，要按照规划要求，在处理好其文化价值与开发利用价值以及旅游路线设计关系的同时，认真做好生态环境的设计与配置，积极完善相关功能配套服务设施，积极努力使考古价值转化为旅游生产力。　　以体制机制创新　　优化文物保护与利用的人文基础　　建立健全坚持政府主导的运行机制，深入挖掘文物资源的文化内涵，突出人文古迹特色，进行资源整合，把历史文物和考古成果转化为展示性、操作性强的文化旅游项目，使文物保护与利用步入良性循环的轨道。　　（一）建立多元投入机制。文物保护和利用工程耗资巨大。必须按照政府主导、社会参与的原则，建立以公共财政保障为主，多元融资并行的投入模式，努力完善人防、物防、技防综合防范设施。不断加大对文物保护的前期投入，建立文物保护与开发利用专项资金，推进文物保护工作的规划编制、考古调查与勘探、道路交通、绿化美化、水利设施的逐步建设。　　（二）鼓励单位创新。根据自身业务活动和运行状况，建立规范灵活的机制，采取切实有效的措施，开展学术交流，完善服务与管理办法，探索和运用文物保护、项目管理、文物征集、文物修复的新理念、新方法、新技术，创新发展模式和对外交流与合作方式，实现文物保护和利用的双赢。&&&　　（三）营造发展环境氛围。文化遗产除其本体外，还包括周边所包含的一切经济的和文化的活动。文物本体保护是文化遗产保护的核心，环境风貌保护是文化遗产保护的重要内容。因此，在文物保护中，既要做到保护区的原真性和建设控制地带的建筑设施尽最大努力保持与本体环境的和谐，还要特别关注其所依存的生态、人文环境的保护与改善。通过开展宣传教育活动，使保护与利用文化遗产的理念深入人心。通过加强文物与公安、工商、土地等部门的协调配合，充分发挥多部门联合打击文物犯罪机制的作用。在国家重点文物集中区域设立公安派出所，在省级以上重点文物保护单位设立文管所，提高巡查力度，防范和打击文物犯罪分子，努力营造人人保护文物的良好社会环境。　　（四）推动项目实施。深入挖掘古遗址、古墓葬、古建筑等文化遗产的文化、经济价值，以项目带动经济发展，并在经济发展中保护文化遗产。积极策划包装项目，根据文物保护实际与可能，逐步加大项目实施力度，使文化遗产迅速转化为生产力，实现在发展中保护，在保护中发展的目标。&　　（五）建立考核体系。通过明确岗位职责、工作程序和激励机制，建立科学考核评估体系。通过各类培训和推行聘用制度和岗位管理制度，建立适应市场配置人力资源的机制。努力完善各类群众组织，使群众的文物保护意识有较大增强。不断完善行政执法制度和责任追究制度，进一步改善文物保护的生存环境。建立健全文物保护网络，层层签订、落实文物保护安全责任制。严格文博单位安全防范设施使用、管理、维护制度，确保技防系统运行安全。通过制度实施，使科学考核评估体系真正落到实处。　　（六）激励人才成长。文物保护专业人员缺乏，迫切需要有计划、有步骤、有层次地加强培训，以保证文物保护事业顺利、高效、持续发展。通过事业单位招聘和参加培训，培养专业人才。通过建立群众性业余文物保护组织，作为文物部门保护管理工作的延伸。积极加强与文保员信息交流，按照实际情况及时调整和充实，并在力所能及的范围内提高他们的生活待遇。通过举行定期培训、考核和激励机制，稳定文物保护人才队伍。&&&&&&&&　　以解决民生问题　　提升文物保护与利用的社会条件&&&&&&坚持注重人文环境、自然环境、景观环境的一致，以解决民生问题提升文物保护与利用效果，从而实现统一和谐的目标。　　（一）按照功能设置与布局体现和谐目标。文物保护事业的发展有其自身的特点。文物点因其不同历史和空间上的原因而具有不同的特色，在保护方式上不能雷同。因此，必须按照规划目标与当地群众生产生活的实际，结合城乡环境布局和生产力布局的要求，围绕方便、实用、协调一致，利于保护和体现价值的原则，推动文物保护事业和群众生产生活的改善提高。　　（二）按照利民惠民原则体现人文关怀。文物保护要坚持因地制宜。对周边农民或居民采取不同的政策措施的原则，确保群众生产生活条件不因文物保护受到影响。对于在保护核心区居住的群众，按照尊重意愿、方便实用和有利改善生产生活条件的原则，为其在周边提供相应的住房条件和生产设施，以减轻对文物本体保护的压力。引导周边群众积极参与文物保护利用，通过发展文化休闲产业、旅游服务业等实现再就业。对于风貌协调区的居民，结合新农村建设，努力改善生产、生活条件。　　（三）按照利长远重眼前原则解决历史遗留问题。文化遗产是不可再生的，必须按照利长远重眼前的原则，充分发挥文化遗产在区域经济发展中的作用，把解决历史遗留问题和发展结合起来，稳步实施保护工作，使文化遗产特有的内涵不断丰富。古遗址、古建筑、古墓葬要立足于文物本体的性质，服从于文物保护的需求，规划环境，策划项目，建设基础设施与配套服务设施和生态保障体系。通过规划项目实施，既解决眼前的实际困难和历史遗留问题，又为以后长远发展留下空间和打下基础。　　弥足珍贵的历史文化遗产是沧桑岁月馈赠给我们的财富。如何保护好、利用好这些文化资源，是时代赋予我们的光荣使命。我们一定要按照“保护为主，抢救第一，加强管理、合理利用”的文物工作方针，科学编制规划，更新保护理念，探索保护方式，包装策划载体，推动项目实施，努力实现文物保护与城乡居民生产生活和区域生态环境的协调发展。　　姚华山
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努力做好文物保护开发利用工作——谈正确处理保护文物与发展旅游的关系
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中国文物报：协调农民建房与文物保护的关系
来源：中国文物报&&作者：寻春林 林洪建&&
&&& 新房是农民的大事，也是喜事。然而，如果选址涉及文物保护单位的保护范围或者建设控制地，建房则面临诸多困境。该问题如何妥善解决？浏阳市文物局近年来进行了认真研究和分析，在维护法律和维护民生之间进行了尝试，在转变观念和优化服务上下功夫，得到了政府、社会以及农民朋友的拥护和支持。
　　维护法律与服务民生之间的困惑
　　近年来，农民建房热情高涨，文物保护范围和建控地带内建房事件渐增。但按照现行文物法规定，在文物保护单位保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。因特殊情况需要在文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，必须保证文物保护单位的安全，并经核定该文物保护单位的人民政府批准，在批准前应当征得上一级人民政府文物行政部门同意。如果农民住房位于文保单位保护范围内，他们要想在原地新建房屋，依据《文物法》相关规定，很难被允许。同时，依据宅基地管理的相关规定，农村一户住户原则上只有一处宅基地，如果保护范围内的宅基地难以建房的话，在别处获得宅基地手续难批。随着农民朋友生活水平的提高，拆掉老房，修建宽敞、舒适、明亮的混泥土砖房，这是正常的需求。然而，却由于自己的房屋位于文保单位的保护范围内，建房请求难以得到批准，他们不得不继续生活在老房甚至危房里，文物反倒成了他们提高生活质量的绊脚石。有的农民甚至不听文物部门的劝阻，决意要建房，导致文物管理部门与群众关系紧张。
　　近年来，浏阳市发生了四起涉及文物安全的农民建房事件。
　　例一。永和镇李某住的土砖房，位于省级文物保护单位红一方面军成立旧址的保护范围内。李某近40岁的儿子要结婚，想拆掉老屋建新房，建房申请不被文物行政部门批准（以下简称红一方面军成立旧址案）。
　　例二。大围山镇吴某的住房位于县级文物保护单位猷公祠的保护范围内，该房建于上世纪七八十年代，现多处漏雨，已成危房。吴某想原地新建房屋，建房申请不被文物行政部门批准（以下简称猷公祠案）。
　　例三。北盛镇高某的住房位于县级文物保护单位田波扬故居的保护范围内，已成危房。高某拆掉了危房准备新建房屋，在打地基过程中被文物部门制止。（以下简称田波扬故居案）。
　　例四。文家市镇蔺某的住房位于省级文物保护单位杨勇故居的建设控制地带，蔺某在原地建新房打地基过程中被文物部门制止。（以下简称杨勇故居案）。
　　积极探索文物执法与服务民生的新途径
　　面对文保与民生的矛盾，浏阳市文物管理局采取多种做法缓解协调这一矛盾。
　　（一）加强宣传，提高农民文物保护意识
　　一是在重大节日进行宣传。每年的国际博物馆日和中国文化遗产日是文博系统自己的重大节日。浏阳市文物局开展了多种多样的针对农民的文物宣传活动，如举办浏阳民间传世文物鉴定大会，为农民免费鉴定文物；制作浏阳文物图片展，在各乡镇巡回展览，让农民朋友了解文物工作，等等。二是及时制作文保单位标志说明。文物保护单位如果没有标志说明，周边农民或许并不知道其为文物，由此无意中对文物及周边环境造成破坏。目前浏阳市共有各类文物保护单位115处，浏阳市文物局按标准及时制作和安置了文物保护说明牌，让周边农民知晓该文物及其保护范围和建控地带，这样有利于他们在施工建设时能够兼顾文物安全。三是不定期举办文物守护员业务培训班。目前，浏阳市317处不可移动文物均安排了文物点附近的农民进行守护。文物局制定计划，每年分批对守护员进行业务培训，增强他们的文物保护意识。
　　（二）立足民生，寻求解决农民建房与文物保护新方式
　　一是引导当地政府参与。文物管理遵循属地管理的原则，尤其像文物保护范围和建设控制地带内的拆房建房问题的合理解决，更需要当地乡镇政府、村委会的支持和配合。根据《关于加强农村宅基地管理的意见》规定：农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布，公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批，经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。因此，在处理文物安全事件过程中，应尽可能让当地政府参与其中，通力协作，确保文物安全事件的顺利圆满解决。在上述案例中，浏阳市文物局多次与当地政府进行协商，依法深入宣传在保护范围内建房的危害，并提出通过土地置换的方式，在保护范围和建控范围外提供土地供申请者建房。土地资源是宝贵的，但是通过文物部门晓以利害的说明，当地政府均表示尽力圆满解决事件。如红一方面军成立旧址案中，永和镇政府在认识到红一方面军成立旧址对其社会、经济发展的重要意义后，慷慨出资，帮助李某在镇开发区购得一套商品房，李某终于可以安心操办其儿子的婚事了。同时，李某经济困难，浏阳市文物局和永和镇政府均积极争取为其免除相关购房手续费用，帮他奔走于各审批单位。在田波扬故居案中，北盛镇政府也同意为高某在附近换得一块土地作为宅基地。
　　二是协调当地村民共同处理。建房是农民的大事，要调动相关各方因素，通盘考虑，寻求事件解决的最佳方案。猷公祠案一开始就引起了《浏阳日报》的关注，并对该事件进行了追踪报道，引起社会各界对该事件的重视。浏阳市文物局组织相关人员先后三次到现场，与大围山镇政府、当事人进行沟通。通过实地调查了解到，吴某的宅基地原为猷公祠的建筑基址，而猷公祠所有者李氏家族一直有按原貌恢复家族宗祠的想法。抓住这一点，经过多方协商，最后李氏家族和吴某达成协议：李氏家族集资在公路附近购买一处宅基地，然后将这块宅基地所有权与吴某原有宅基地互换。这样，吴某可以在更好的地段新建自己的房子，而李氏家族恢复猷公祠原有建筑的愿望也进一步得到实现。该事件的圆满解决，得到了大围山镇政府的高度评价，赞扬文物执法队伍务实、为民，作风优良。吴某更是邀请文物部门以后多来他家做客。在杨勇故居案中，经过文物部门多次做工作，蔺某也同意了将其房屋外立面做仿古处理。
　　可见，通过各种途径，解决农民建房与文物保护法有关规定的矛盾，既保护文物，又满足农民的基本需求，应该是目前解决此类问题的好方法。这需要文物部门发挥智慧，督促和引导当地政府和农民做出合乎法律和情理的选择。
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