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欧洲三国农业补贴政策考察
2013年第7期目录
&&&&&&本期共收录文章20篇
　　去年夏天，农业部财务司、人事司会同财政部农业司赴芬兰、冰岛和荷兰就农业补贴政策进行了考察。考察中，我们分别与三个国家的农业部及相关政策研究专家、冰岛农协和食品与兽医局、荷兰瓦赫宁根农业大学等进行了6场10个专题交流，实地参观了2个农场，详细了解了三个国家农业补贴政策的框架体系、具体内容和组织实施情况，掌握了很多很有价值的一手资料。我们认为，三个国家长期以来坚持农业补贴支持，形成了比较完整的补贴政策体系，达到了比较高的补贴水平，成为稳定农业生产和农民收入的重要保障。当前，我国正处于建设现代农业的关键时期，这些国家的补贴政策虽不能直接复制，但对完善我国农业补贴政策有很好的借鉴意义。 中国论文网 /8/view-4095623.htm　　三个国家的农业补贴政策 　　基本概况 　　芬兰农业补贴政策 　　芬兰农业比较发达，但在GDP中所占份额不大，目前仅占1.9%。农业生产以畜牧业为主，种植业为辅，大部分农业用地用于饲料作物种植或放牧。总得看，芬兰所需的谷物、肉类、奶制品基本能够自给，蔬菜和水果需进口一部分。芬兰农业生产经营主体是私人农场，在市场竞争压力和政府鼓励下，通过联合合并，农场数量已从20年前的10万多个减少到目前6.12万个（面积在1公顷以上），平均每个农场耕地面积37.25公顷，以中小型家庭农场为主，面积100公顷以上的只占6%。在家庭农场中，28%的农场从事畜牧业，主要是奶牛养殖，67%的农场主要从事作物种植，作物包括大麦、燕麦、黑麦等。 　　芬兰农业补贴政策主要根据欧盟共同农业政策（CAP）规定的支持计划制定，包括直接补贴、环境欠佳地区补贴、农业环境补贴和芬兰本国的补助四个部分。2012年，芬兰农业补贴支持总额为18.68亿欧元，与近年来的补贴水平基本持平，占本国财政支出的比重约3.6%。其中，欧盟共同农业政策补贴13.24亿欧元，包括直接补贴5.39亿欧元、环境欠佳地区补贴4.22亿欧元、农业环境补贴3.63亿欧元；芬兰本国用于农业和园艺方面的补助总计约5.44亿欧元。 　　直接补贴主要按照2003年通过的单一农场补贴计划实施，预算全部由欧盟负担。补贴包括两个部分：脱钩的单一补贴和继续与生产挂钩的补贴。目前，芬兰大约90%的直接补贴与生产脱钩，以2006年基期耕地面积为补贴依据；同时对某些作物的挂钩补贴仍保留580万欧元，约占10%。对哺乳母牛、公牛、母羊和淀粉土豆继续实行挂钩补贴。 　　环境欠佳地区补贴（LFA）和农业环境补贴由欧盟和芬兰共同承担。欧盟某些农村地区被划定为环境欠佳地区，这些地区的补贴主要是确保该类地区的农业能持续下去、农村能有人居住。农业环境补贴则是对农场主采取措施减少因农业引起的环境负荷而造成的产量下降和成本增加给予补偿，补偿计划包括基本措施、额外措施以及特殊措施合同，主要目标是减少对水的污染，此外还限制有害气体排放、缓解农药使用的风险、保护农村景观和生物多样性。在环境欠佳地区补贴和农业环境补贴中，欧盟资金占25-30%，其余由芬兰国家资金支付。芬兰的环境欠佳地区补贴覆盖全部耕作地区，2012年的欠佳地区补贴4.22亿欧元，三类不同区域每公顷补贴150-210欧元。 　　芬兰的国家补助包括北部补助、南部补助、环境欠佳地区额外补助和其他补助。目的是为芬兰不同地区发展农业生产提供条件。补贴水平及补贴地区间分配原则是在加入欧盟谈判时确定的，但补贴不能提高产量，也不能超过加入欧盟前的总补贴水平。为分配补贴资金，芬兰将全国自南向北分为A、B、C三类区域。北部补助仅在C区域实施，南部补助仅在A、B区域实施。2011年，芬兰政府安排北方补助3.35亿欧元，南部补助8400万欧元，环境欠佳地区额外补助1.19亿欧元，以及其他补助2300万欧元。所谓北部补助是指芬兰加入欧盟时约定允许芬兰对纬度62°及其周边地域给予补助，面积约为140多万公顷，占芬兰可耕地面积55.5%，具体内容包括牛奶补助以及按动物饲养头数和耕种面积给予的补助，以及温室生产补助，园艺产品、野浆果和蘑菇的储存补助。南部补助是允许对加入欧盟引起极度困难的地区给予的补贴，但对极度困难没有概念定义，也没有措施的期限。芬兰认为是长期的，欧盟则认为是临时的。根据2007年11月谈判达成的结果，直到2013年芬兰既可以在南部实施国家直接补助，也可以对畜牧生产和园艺给予投资补助。环境欠佳地区额外补助是根据2003年芬兰和欧盟谈判达成的临时协议，从2005年在芬兰全国实施的对可耕作区域的额外补助，每公顷基本补助标准按不同区域为20-25欧元，牧场的可耕作面积每公顷补贴不超过80欧元。欧盟和芬兰共同承担的环境欠佳地区补贴加上芬兰的额外补助，每亩最高补助不得超过250欧元。 　　在北部拉普兰省的一个驯鹿农场，我们了解到，农场按照耕地面积获得的各项补贴约为每公顷500欧元，该农场主30公顷耕地每年获得补贴为1.5万欧元，同时，每头驯鹿获得的头数补贴为28.5欧元。据芬兰农业部统计，芬兰农场收入中，政府补贴支持约占27%。 　　冰岛农业补贴政策 　　冰岛农业在冰岛经济社会中占重要地位，目前冰岛GDP中农业占6.7%，其中，农林牧业占1.4%，渔业占5.3%。渔业是主要农业产业，约占农业产值比重的80%，渔业出口约占冰岛出口额的40%；全国大约3400个农场，主要从事羊、牛和马等畜牧养殖，产值占农林牧总产值的87%。冰岛肉、奶、蛋自给有余；受地理气候条件限制，冰岛仅可种植土豆，利用温室虽可生产部分蔬菜，但50%以上依靠进口，谷物、水果基本依靠进口。 　　冰岛农业补贴政策主要关注食物安全、食品卫生安全、食品质量，维持和加强农村活动、环境可持续性以及维持农民收入。农业支持措施主要包括价格支持和直接补贴两个方面。价格支持主要是考虑到国内农产品（不包括渔业）缺乏竞争力，实行较高的关税保护和严格的进口限制；直接补贴主要针对养牛和养羊，以及少量的温室生产等。冰岛的直接补贴依据农产品生产、定价和销售法案以及政府与农场主协会之间的协议而设立。目前有三个协议：一是2004年的奶业生产协议，2014年到期；二是2007年的绵羊生产协议，2015年到期；三是2002年的园艺生产协议，2013年到期。这些协议对政府具有约束力，每年通过政府预算安排资金。冰岛养牛补贴与生产配额直接挂钩，配额可以自由转让，补贴约占奶牛收入的40%；养羊补贴从1995年取消生产配额后，基于羊肉产量过剩，补贴由两部分组成，三分之一是由历史产量折合为补贴权益的脱钩补贴，三分之二是要在满足环境保护等要求基础上的补贴，总体上补贴占养羊收入的30-35%。目前，冰岛每年的农业补贴约120亿冰岛克朗（约7600万欧元），支持水平相对较高，生产者支持总量占农业总产值的47%，比欧盟支持水平高1倍，但占财政支出的比重不到3%。 　　冰岛农业补贴政策由渔业和农业部全面负责，具体由食品和兽医局、农场主协会组织实施。所属食品和兽医局负责与生产者负责牛奶生产记录、绵羊生产记录等的统计、核实，所有补贴都以这些记录为依据。农场主协会依据有关法律以及与渔业和农业部的协议、与食品和兽医局的协议，负责并维护许多数据库记录，兑付补贴，政府按照补贴额的0.17%安排其工作经费。为有效管理农业生产和补贴，冰岛建立了完整的农业生产信息网络数据库。 　　冰岛对农业的补助主要是对农场主的直接补贴。此外，还有几个小的补贴，包括某些产品的营销支持、推广服务和家畜改良支持、温室的电费补贴，羊毛的使用、储存和营销，以及教育和科研等。为促进农村发展，对有机农业、谷物种植、放牧管理和土地利用、环境措施、排水、土地施钙等方面也有一些支持。 　　荷兰农业补贴政策 　　荷兰是世界上重要的农业强国，农业生产总值约占其国内生产总值的9.5%。农业以畜牧业和园艺业为主，其产品在世界农产品市场上占有十分重要的地位。荷兰是世界第二大农产品出口国，其中蔬菜出口量约占整个欧洲出口量的四分之一。在农业产值构成中，畜牧业占50%，园艺业占38%，农田作物占12%。全国约有1/3土地是牧场，主要饲养奶牛、猪、羊及家禽等。荷兰生产的肉、蛋、奶、黄油、马铃薯、蔬菜、糖等除满足国内需求外，大量出口国外。 　　荷兰农业补贴政策主要执行欧盟共同农业政策。2011年，荷兰得到欧盟共同农业政策支持9.8亿欧元，分为两大部分，第一部分主要是直接补贴和少量的市场政策，约占支持额的91%，其中直接补贴8.17亿欧元；第二部分是农村发展政策，约占支持额的9%。在欧盟共同农业政策外，荷兰政府安排农业部农业预算5亿欧元，主要是欧盟共同农业政策第二部分农村发展政策荷兰承担部分约1.8亿欧元，农业知识创新1.7亿欧元，以及温室投资补贴、年轻农场主投资补贴、渔业投资补贴等。此外，荷兰农业部还直接负责农业教育预算约7.8亿欧元，主要用于瓦赫宁根农业大学以及其他农业教育支出，以及培养农业人才。 　　为促进农场发展，荷兰早在1951年就建立了农业贷款担保基金，支持农场，特别是中等规模农场的建立、兼并和提升等。目前，每年担保基金规模达1亿欧元，担保贷款额达5亿欧元，占到每年农业投资的10%，每笔贷款担保一般在5万—250万欧元之间。由于管理得当和投资有效，过去15年担保的损失率仅为0.6%。从2009年开始，担保基金由农业部负责管理，政府每年补助200万欧元。 　　三个国家农业补贴政策的共同特征及趋势 　　我们此次考察的三个国家，芬兰和荷兰加入了欧盟，主要执行欧盟共同农业政策，冰岛虽没有加入欧盟，但补贴水平更高。从三个国家对补贴政策来看，具有以下四个特点： 　　（一）长期坚持农业补贴，并在农业发展过程中不断调整完善农业补贴政策内容。从上个世纪60年代，欧盟通过特定产品市场的共同组织启动实施了共同农业政策，从此一直坚持巩固和完善农业补贴，并在欧盟经济政策占据十分重要的地位。2011年，欧盟共同农业政策安排预算586亿元，占欧盟总预算的41.3%。同时，根据农业发展的需要，政策经历了以市场价格干预为主的生产激励政策、通过挂钩直接补贴并减少价格政策进行生产限制、以脱钩直接补贴和生产环境和农村发展为重点的更宽泛农业补贴等三个阶段。现行政策是2003年改革后的第三阶段政策框架，主要包括所谓第一、第二两个支柱，大量资金用于第一支柱，2011年预算为429亿欧元，占共同农业政策预算的73%，单一农场补贴为398亿欧元，已经成为主要的农业支持手段，市场支持仅有30亿欧元，份额下降到了1%以下；第二支柱资金用于农村发展措施，预算为157亿欧元，占27%。冰岛虽未加入欧盟，但农业政策也随农业发展及时调整，比如2002年取消了园艺作物的关税政策实行直接补贴。 　　（二）当前农业补贴的主要目标是保持农民收入稳定，生态环境和农村发展日益受到关注。目前，无论欧盟成员国的芬兰、荷兰，还是未加入欧盟的冰岛，农业补贴的对象主要是农场主，目标主要是在保持国内生产稳定的基础上，保障农民收入稳定。芬兰农民收入的27%来自于各项政府补贴，冰岛奶农收入的40%、养羊收入的30-35%来源于政府补贴，这些补贴大多与农民的当年生产不挂钩，成为农民每年稳定的收入来源，奠定了农民收入稳定的基础。近年来，欧盟共同农业政策将农业生产中的水资源保护、肥料用量、食物安全、以及动物福利等指标与获得直接补贴挂钩，并逐步加大农村发展的支持，目标是确保农业可持续发展，确保生态环境不被破坏，这也是下一轮欧盟共同农业政策改革中重点强化的方向。在冰岛，养羊补贴中三分之二的直接补贴与生产环境保护进行挂钩。 　　（三）农业补贴均以相关法案为基础，补贴预算具有强制性和稳定性。对于欧盟成员国，欧盟共同农业政策是各项补贴的基石，各个成员国都要遵守，在荷兰每四年要进行一次本国预算法案的研究，确定补贴政策。由于有比较明确的法律依据，每年补贴预算法定安排，补贴额相对固定。比如芬兰年，每年补贴总额基本固定在18-19亿欧元，补贴资金结构也趋于稳定。欧盟从2000年以来每年安排的 　　农业补贴基本稳定在500多亿欧元。冰岛农业补贴主要基于1993年的农产品生产定价和销售法案、1998年的农业法案，直接补贴则依据三个生产协议执行。因此，农民对其享受的补贴项目和补贴金额有比较明确的预期，能够合理地据此安排生产活动。同时，大量实行基于历史数据的脱钩补贴，既相对稳定了农民每年享受的补贴数额，也有利于比较准确地核定补贴规模。 　　（四）补贴政策既强调公平性，同时又对重点地区和重点产品进行重点补贴。目前，欧盟的共同农业政策和冰岛的农业补贴政策多为脱钩直接补贴，依据是历史面积或产量，各项补贴能够全面覆盖所有农场，补贴标准基本一致，农户得到的补贴相对比较公平。同时，为减少农场间的补贴规模差距，欧盟2009年将给予一年直接补贴在5000欧元以上的农场主补贴削减了7%（每个农场的第1个5000欧元补贴不削减），之后每年提高1个百分点，2012年已消减了10%。同时，重点地区和重点品种也是补贴政策倾斜支持的方向，芬兰将北部地区列入重点补贴，冰岛集中资金重点补贴养牛和养羊，荷兰的贷款担保基金着重扶持中等规模的成长型农场。 　　此外，我们考察的三个国家都有在不断弱化市场价格支持政策，减少市场干预的力度。欧盟共同农业政策中涉及市场价格补贴资金规模已经低于预算的1%，下一步改革中还将进一步压缩价格支持的空间。冰岛价格支持虽是农业支持政策的重要组成部分，但核心政策措施是直接补贴。 　　（节选自赴欧考察组考察报告）
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2014新法案取消农业直接补贴项目，扩大了农作物保险项目的覆盖范围和补贴额度坚实的土地制度保障发展的自然条件得天独厚，国土面积宽广，土地资源丰富。不过自然优势的充分发挥还需要土地制度的保障。和近代以来许多国家经历过的土地所有制颠覆性变动不同，美国的家庭农场产权制度极其稳定，从1862年开始绵延至今长达150多年，对农业的持续投入和长期发展极为有利。1862年，由当时的总统林肯颁布了《宅地法》，这被视为美国农业家庭农场模式的基础。而随着1865年南北战争结束，南部的奴隶主庄园也分崩离析，农场制度在全国如火如荼展开。之后百年的稳定发展，使得美国农业突飞猛进，在1960年全面实现农业现代化。美国农业效率相当高，人均管理农场面积可达160多公顷，人均产粮可以供养100人以上。就总量而言，其农业人口占总人口数的1.5%左右，其农作物产品则占全球总产量的20%。完善的价格补贴体系美国从1933年开始使用农产品工具，80多年来农业补贴不断演化，一方面绕过WTO规则，另一方面平衡国内外价格关系，保证美国农产品在国际贸易中的价格优势最大化。具体来看，美国农业补贴政策主要分为贷款差额补贴、直接收入补贴、反周期补贴、资源保育补贴和农产品贸易补贴五大类。1996年以前，美国政府主要采取贷款差额补贴政策，具体实施方式为，农业部提前确定一个目标价格，如果商业贷款利率高于目标价格或收获后全国市场均价低于目标价格，差额将支付给农民。该政策适用于大宗谷物农产品。差额补贴的实质是政府提供保护价格，以确保农民的基本利益。1996年之后，差额补贴政策逐渐退出，直接支付登场。直接支付即直接收入补贴。此种政策的特点是，与农产品的生产、价格脱钩，而补贴数量由政府按照基期的补贴产量和补贴面积直接确定。这种政策的实施导致农民自主性增强，可以自由选择种植种类和种植面积。但也正因为自由度太高，道德风险扩大，最终的结果演变为：美国财政支付压力大，农场主撂荒面积增加，最终直接支付政策退出历史舞台。2002年反周期补贴大行其道。这实际上是贷款差额补贴和直接收入补贴的混合产物。具体实施流程为：农业部事先确定目标价格，如果市场价格加上直接支付高于目标价格，则不启动反周期补贴；如果市场价格加上直接支付低于目标价格，则政府就启动反周期补贴，补贴额为两者间的差额。资源保育补贴主要用于自然灾害发生后的土地资源保护。这在美国农产品价格补贴中占据较为重要的地位。美国政策对资源和环境的保护，有助于农业的可持续发展。农业资源保护计划的主要内容包括土地休耕计划、农田与牧场环境鼓励项目、农田水土保持、湿地保护等。2002年和2008年颁布的两大农业法都大量增加了对环境保护的投入。2008年新法案预算分配中，自然保护占补贴总量的19%，仅次于农产品支持计划。2005年,美国的农业补贴金额达250亿美元，比2001年增加了68%。在美国，政府没有专门针对农民的税种，政府征收的农业税明显低于其他行业的征税。此外，政府还对农业进行补贴，90%以上集中在小麦、大豆、玉米、大麦和棉花五种农作物上。国内补贴是为了扶持本国的农民,出口补贴则是帮助农民出口农产品，使他们的价格通常都低于其他国家的相应产品。2014年新农业法案的改革2014年年初美国通过了年度的新农业法案。该法案消除了农业生产政策的不确定性，包括取消农业直接补贴项目和为农业生产防范风险提供支持等一系列重要改革，在保障低收入家庭食品补助的同时降低了政府财政赤字。具体来看，新法案规定，2014财年到2018财年，联邦政府每年农业开支约为1000亿美元，其中近80%将用于为4700万低收入者提供补助的食品券项目。与上一个农业法案相比，食品券项目支出每年将小幅削减8亿美元。在农业补贴方面，新法案的最大变化是取消此前每年达50亿美元的直接支付补贴项目，但扩大了农作物保险项目的覆盖范围和补贴额度，更加突出保险在防范农业生产风险中的作用。2014年新农业法案的主要农业补贴措施做了很大改进，主要体现为改革收入补贴方面。改革收入补贴。从名义上，取消直接支付、反周期补贴、平均作物收入选择补贴，保留营销援助贷款项目。新设立了两个项目——价格损失保障（Price Loss Coverage，PLC）和农业风险保障（Agriculture Risk Coverage，ARC），生产者可以二选一。实际上，PLC可以视作对反周期补贴的调整，能在一定程度上补偿价格下跌造成的损失；而ARC则可相当于平均作物选择补贴的升级版，针对的是收入的损失。因此，总体上，2014年新农业法真正取消的补贴是直接支付。PLC主要覆盖小麦、饲用谷物、水稻、油籽、花生、豆类等。这个补贴首先设定参考价格，如果市场价格低于参考价格，则向生产者提供补贴。PLC的补贴率是参考价格和年度全国均价之间的差额。和以往年度对比，2014年新农业法案的参考价格比目标价格有所提高，其中玉米从2008年的2.63美元/蒲式耳提高到2014年的3.7美元/蒲式耳、大豆从6美元/蒲式耳提高到8.4美元/蒲式耳、小麦从4.17美元/蒲式耳提高到5.5美元/蒲式耳，提高幅度均为40%或以上。价格损失保障补贴计算方法是：补贴=（参考价格-年度全国均价）×补贴单产×85%×基础面积补贴单产可以参考现有反周期支付政策的单产，或按照2008年到2012年作物收益的90%作为标准。基础面积则使用以往FSA登记的面积，或以每种作物作物年度的种植面积均值为标准进行一次性调整。举例说明，假设某郡的PLC标准是年补贴单产：玉米146.6蒲式耳/英亩，大豆48.9蒲式耳/英亩；参考价格为：玉米3.7美元/蒲式耳，大豆8.4美元/蒲式耳。市场年度均价、补贴率计算过程为：生产者可以在郡农业风险保障和个人农业风险保障之间做出选择。郡农业风险保障获得补贴的情况为年度中某种作物真实的郡水平收入低于郡农业风险保障收入基准的86%。2014年新农业法案对计算过程做了详细的规定：计算近5年郡单产的奥林匹克均值a，统计近5年郡历史单产，去掉最高最低值，再求均值，计算采用移动均值法，如果其中一年的单产均值低于作物保险中的常规单产水平（T-单产）的70%，那么该年度单产就由T-单产的70%替代。计算全国市场年度均价的奥林匹克均值b，同样采取移动均值法，如果其中一年全国市场年度均价低于该作物的参考价格，那么该年度全国市场年度均价由参考价格替代。计算基准收入，将近5年郡单产的奥林匹克均值乘以近5年价格的奥林匹克均值，即a×b，得到基准收入。计算郡农业风险保障收入，基准收入乘以86%得到郡农业风险保障收入。个人农业风险保障补贴与郡农业风险保障补贴的相似之处在于，真实个人收入低于个人农业风险保障收入的时候，补贴启动；与郡农业风险保障不同的是，个人农业风险保障无法以单个产品来获得补贴，只能将全部农作物纳入项目中。
统计近5年个人农场每种作物单产a，如果其中一年的单产低于作物保险中常见单产水平（T-单产）的70%，那么该年度单产就由T-单产的70%替代。统计近5年个人农场上每种作物的全国市场年度均价b，如果其中一年的全国市场均价低于该作物的参考价格，那么该年度全国市场均价就由参考价格替代。求每种作物收入的奥林匹克均值，a×b得到农场上播种每种作物的收入，然后对近5年作物收入求奥林匹克均值。计算基准收入，对每种作物的平均ARC收入求加权平均。权重为每种作物的种植面积。（来源：期货日报）
本文来源：网易财经
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发达国家农业补贴趋势及启示
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&　　陈国权 鄢斗 陈颖∣文
　　中国人民银行海口中心支行
　　摘要：2003年以来，随着农业领域投资收益的增加，各国政府财政对农业支持的总量增速放缓，农业补贴政策结构进一步优化，扭曲性价格支持逐步让位于市场导向的补贴政策，世界农业经济发展已经由过去以政策驱动为主的发展模式向以市场为导向的模式转变。本文综合分析了发达国家最新农业补贴政策，利用OECD的数据，对比分析了我国与发达国家农业补贴政策，并提出了相应的政策建议。
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　　一、国外农业补贴政策变迁
　　国外农业补贴类型
　　WTO《农业协定》中的农业补贴分类。WTO《农业协定》中的农业补贴主要分为两大类：出口补贴和国内支持。根据补贴政策对农业产出结构和农产品市场扭曲性作用，国内支持又分为“绿箱”政策 、“黄箱”政策 和“蓝箱”政策。具体而言，国内支持包括农产品价格支持政策、对农民的直接补贴、对生产要素的补贴，政府用于农业科研推广培训、基础设施建设、扶贫、生态环境建设等方面的支出。
　　OECD的农业补贴政策评估体系。OECD按照政策的指向将农业政策措施分为三种类型, 即:对农业生产者的支持措施、对消费者的支持措施和对农业一般服务的支持措施,在此基础上构建了由生产者支持估计(PSE)、一般服务支持估计(GSSE)、消费者支持估计(CSE)、支持总量估计（TSE)等组成的综合评价指标体系，多年来用于评估和监测其成员国农业政策改革效果的方法。其农业政策支持估计结构分解图如下图所示。
　　发达国家农业补贴政策变迁
　　欧美发达国家多次调整优化农业补贴政策，逐步提升农业补贴的效率。
　　美国。美国一直对农业实施高额的财政补贴政策，农业补贴政策主要依靠法律而非行政手段，主要依据是农业法案。近年来，逐步降低扭曲性价格支持力度，加强对农业一般服务的支持力度，逐步提升农业的可持续发展能力。
　　欧盟。欧盟农业补贴的目的是确保欧盟农业成为一个更强市场竞争力和可持续发展的产业。
　　日本。长期以来，日本始终以财政政策扶持本国农业发展，对主要农产品尤其是大米实行极为严格的保护。但日本没有像美国、欧盟那样大量采用不挂钩的直补，价格支持仍占据绝对主导地位。
　　由于农产品供给和需求缺乏弹性，需求增长相对供给增长缓慢，农业经济具有农业生产者收入水平较低、农业资产收益率不高、收入和回报率较不稳定的特征。对此，发达国家农业补贴政策积累了一些有效做法。
　　政策目标清晰。农业补贴政策目标随着经济环境变化会有所微调，但核心目标如扭转农业经济的脆弱性、改善农业生产者生活状况、通过提高生产效率保证农产品供应等长期维持。农业补贴政策定期调整，长期政策规划相对稳定，有利于保持政策的一致性。
　　预算执行法制化。农业补贴政策管理相对集中，政策调整需通过立法形式确认，每年预算获立法部门通过后及时公布，具有较强约束力，有利于形成稳定的政策预期。
　　政策工具市场化。农业补贴政策调整与市场经济变化趋势一致，扭曲性政策逐步弱化。
　　二、发达国家农业补贴政策趋势
　　发达国家农业补贴结构向市场化方向调整优化
　　随着农业领域投资机会和投资收益的增加，各国政府财政对农业支持的总量增长缓慢。年，OECD农业支持总水平从3640.18亿美元增长到4150.32亿美元，这18年间年均增长0.8%。其中日本农业支持总水平则由976.70亿美元下降到715.11亿美元，年均下降1.5%。增长较快的为美国，年均增速为7.8%。欧盟和美国价格支持在PSE中占比下降明显，年欧盟和美国的价格支持在PSE中占比分别为22.2%和12.1%，较其他时期明显下降。从长周期的角度审视欧美国家的农业补贴政策，总的趋势是农业补贴总量保持稳定，价格补贴等扭曲性补贴政策趋于弱化，补贴政策更倾向于补贴农业的长期可持续发展，农业补贴结构不断调整优化。
　　脱钩补贴逐渐取代挂钩补贴
　　美国2014年农业法案取消了直接支付（DP）和反周期补贴（CCPS）等挂钩农业补贴政策，取而代之的是价格损失保险计划（PLC）和农业风险保险计划（ARO）。年，美国脱钩补贴占比提升了7个百分点，OECD提升了15个百分点，欧盟提升了31个百分点。
　　支持农业可持续发展的力度逐步加强
　　逐步削减流通环节补贴和中间环节补贴，增加对农业综合开发和农民收入政策补贴，一般服务补贴占比呈上升趋势。美国对农业一般服务补贴由1995年的272.16亿美元增长到2012年的814.46亿美元，年均增长11.10%；一般服务补贴在农业总补贴中的占比由41.91%增长到52.13%。欧盟也非常注重对农业一般服务补贴投入，一般服务补贴在农业总补贴中的占比由1995年的7.32%增长到2012年的11.19%。2014年《欧盟共同农业政策》中，还将直接支付与环境措施挂钩。
　　农业保险覆盖范围逐渐扩大
　　2008年以来，美国对农业保险的支持力度持续加大，2014年美国农业法案又大范围扩大保险作物覆盖范围，从传统的粮食作物扩展到花生、棉花、有机作物等品种，并进一步提高所有农产品（包括蔬菜、水果）的赔偿金计算标准。欧盟各成员国政府从2010年开始对农业保险保费补贴的比例上限由原来的50%提高到65%，其中成员国政府支付保费补贴的25%，欧盟委员会支付75%。
　三、国际比较及启示
　　我国农业支持总量增长较快，但仍低于发达国家水平
　　2003年以来，欧美发达国家年均总支持在GDP中的比重趋于下降，接近1%的水平，中国占比却呈上升趋势。2003年以来，我国加大农业补贴政策改革力度，直接补贴改革逐步推进。年我国年均农业总支持为901.01亿美元，是年平均水平的5.9倍，超过日本，接近美国的水平。从补贴程度看，欧美发达国家农业补贴总量增长有所放缓，但仍保持农业支持水平稳定。我国作为发展中国家，农业发展水平较国际先进水平存在较大差距，加大农业补贴，促进农业快速发展仍将是一项长期任务。
　　补贴总量增长明显，但相对水平仍然较低
　　年，我国年平均农业补贴率（%PSE)为10.44%，说明我国农业总收入中的10.44%来自于农业补贴政策措施，较年的水平增长明显；相对于欧美水平仍有较大差距，日本的农业补贴率高达52.48%。年我国平均农业名义支持率为1.12%，名义保护率为1.08，基本处于较低水平，说明我国农业补贴政策措施对农业收入的影响程度较小。从补贴方式看，农业补贴逐步以价格支持为主转向以收入支持为主，注重发挥市场机制的导向作用。
　　我国一般服务支持占比下降明显，欧美占比则呈上升趋势
　　年，美国GSSE/TSE年均占比上升到42.29%，比年提高12.4个百分点，OECD、欧盟都有所提升，相比我国的占比下降明显。从补贴工具看，欧美国家农业补贴正在实现由“黄箱”向“绿箱”的转变，充分利用“绿箱”来支持农业发展和增加农民收入。
　　我国农业生产者支持中脱钩补贴占比增长不明显，低于欧美发达国家水平
　　年，我国生产者支持中脱钩补贴平均占比为7.44%，只比年的水平增加15个基点；而欧美国家则增长明显，OECD增长15个百分点，欧盟则增长31个百分点。从补贴环节看，逐步削减流通领域的补贴额度，减少中间环节补贴，增加对农业综合开发和农民收入的政策支持力度。
　　四、政策建议
　　健全农业补贴法律体系
　　建立农业补贴法律体系，确立农业补贴政策目标，完善农业补贴政策工具。通过农业补贴的法制化，相关部门依法履行对农民利益的保护责任，落实责任追究制度。实现农业补贴的法制化规范管理，通过立法确定农业补贴的规模，规范农业补贴的发放过程与监督，提高农业补贴的效率。
　　适度提高农业补贴水平
　　农业补贴的水平和规模受多种经济因素影响，并有一定规律性。经验分析发现，经济发展水平的提高将弱化农业的地位，拉大农业与其他部门的收入差距，随着政府财政收入规模的扩大，农业补贴水平有所提高。因此，适度提高农业补贴水平既是适应经济发展形势变化的客观要求，也是实现农业增产、农民增收和农业可持续发展等的理性选择和现实选择。
　　调整优化农业补贴结构
　　第一，增加农业科技专项补贴，用于农业新品种、新技术、新模式的研究、引进和推广应用，提高农产品生产能力和土地资源利用率。第二，加强对市场化公共服务的扶持。在粮食主产区建立动植物的疾病检测站、疫苗中心、动植物良种供应中心、农业机械服务中心等公共服务机构。第三，增加对农村基础设施建设和社会事业发展的投入。拓宽农业投入来源渠道，探索引入PPP模式，吸引社会资金进入农村基础设施市场。
　　加强政府支持与市场配置资源之间的功能互补
　　单纯依靠农业补贴实现多元化政策目标有一定难度,在运用农业补贴政策的同时,需合理采取金融、生态、关税等多种政策手段,加大协调农业补贴政策与其它措施之间的关系,最大限度地发挥政策合力及综合效能。探索适合我国国情的补贴政策工具，开发和创新符合国际规则的农业补贴手段，提高补贴政策的灵活性,不断加强各项工具之间的协同配合度。加大财政与金融政策之间的对接，进一步完善涉农信贷补贴、农业保险补贴制度，引导更多金融资源向农业领域配置。实行农业生态环境补贴，加大对退耕还林还草、土地休耕、生态农业以及农村教育等方面的补贴，促进农业和农村可持续发展。探索土地流转补贴，促进农业生产的产业化与专业化水平。
　　本文为中国金融论坛工作论文。中国金融论坛是依托中国人民银行研究局（所）设立和管理的中国特色新型金融智库。
责任编辑：张帆 | 版面编辑：张柘-实习
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