《中国行政史》 www.wenku1.com
中国行政史日期：
中国行政史 绪论 东汉政论家荀悦（148—209）将其总结为“五政”：“兴农桑以养其生，审好恶以正其俗，宣文教以章其化，立武备以秉其威，明赏罚以统其法。”这可能是对传统的东方式治国之道的最简明、最典型的概括。尽管这种治国之道从根本上来说是建立在自然经济基础之上的，但其中也包含着人类政治文明的某些精华。 从总体上讲，传统中国的治国之道是“以德治国”为核心的。但是，这并不能否认传统中国治国之道中也有制度性精华。比如，《礼记·礼运》在谈到小康社会时，强调了“天下为家，各亲其亲，各子其子，货力为己”和“笃父子”、“睦兄弟”、“和夫妇”、“立田里”、“贤勇知”等德治的内容，同时也强调了“正君臣”、“设制度”等有法治意义的内容。而且，在中国历史上的不同时期曾经形成过各具特色的政治和行政制度，正是这些制度规范和制约着中国传统政治文明的发展。 就政治和行政过程来说，中国传统政治文化中也是重“治道”而轻“政道”的。 行政权力支配一切的现象与行政机关和行政权力的基本特点有关。因为“行政机关前存在较之立法机关要长久得多，在人类文明之初，部落首领、国王和女王、皇帝就已经出现，而且在绝大多数时间并没有立法机关使他们担忧。议会是一个相对较新的发明，甚至在今天，强有力的行政机关看起来也多少比派别林立、争吵不休的议会要自然。行政机关较之立法机关有一种根深蒂固的心理优势。正因为行政权力先天地具有某种优势，所以在实际政治生活中必须对它加以限制，否则，行政权力就不可避免地会演化为专制的权力。这也就是西方启蒙思想家提出权力制衡理论的原因所在。 而就中国的历史实际来说，这种行政权力支配一切的政治场景则主要是由中国长期存在和发展的小农的自然经济基础铸就的。因此，要从根本上改变行政权力支配一切的局面，必须从改变小农的自然经济基础人手，建立和发展适应现代社会发展的新型经济基础。种行政权力支配一切的现象还与中国的人治和德治传传统有关。尽管中国行政史经历了一个曲折的发展过程，但是仍有一条既模糊又清晰的发轨迹可寻。从媒体上看，这条发展轨迹与人类社会发展进步的轨迹是基本一致，也与中国政治文明发展演进的内在逻辑是基本一致的。具体来说，我们可以将条发展轨迹归纳为以下几个发展向度：其一，由专制而逐步转向民主；其二，由人治而逐步转向法治，其三，由崇政而逐步转向限政：其四，由无序而逐步转向有序。如果要作进一步的概括，即可以将这些发展向度概括为八个字：“依法治国”和依法行政“。——既是中国政治和行政发展的内在要求，也是从中国行政史中得出的基本结论。上篇 中国古代行政管理 引论 总体来说，整个奴隶制时代的行政管理呈现出以下特色：第一，神权政治色彩浓重。由于中国没有形成西方那种无所不包，无所不管的神权系统，所以君主很快被推到与神并列的位置，甚至本身就是神。第二，等级君主制的国家结构。夏商周实行等级君主制的国家结构，其王朝实是一种国家联盟。第三，以血缘关系为纽带，以“家”为模式组建的“家天下”王朝。第四，原始民主遗风的残留。中国奴隶社会国家组织形式脱胎于原始社会军事民主制度，即通过对旧的氏族机构的改造而产生，自然不可避免地残留有原始民主制的遗风，表现为以下两个方面：一是部落时代民主议事的遗风仍在商周的会议制度中有所反映；二是夏、商、周三代都十分重视民情与舆论，设采风之官，实行纳谏制度。西欧封建社会相比，中国封建社会行政管理有四个特点：第一，君主专制体制的时间长。在中国，君主专制体制持续两千多年，而且是唯一的政体形式。第二，权力集中的程度高。专制主义中央集权君主政体的基本特征是国家权力（包括立法、行政、财政，军事等权力）高度集中于君主之手。第三，思想控制方法不同。在西欧，专制君主只能通过行政手段来管理国家，思想上的控制则由神职人员即教会来掌握，即使是自任英国教会首领的伊丽莎白女也无法取得上帝代言人的资格。而中国自古即有“君权神授”、“受命于天”的观念，皇帝称天子，说明其权力直接来自上帝，无须神职人员充当中介，倒是神职人员反而将皇帝奉为精神领袖。第四，相对完善的官僚体系。中国封建社会伊始，就逐渐形成一整套对官吏的选拔、任用、俸禄、考评、退休等严密而完善的官僚体系。 与中国奴隶社会相比，中国封建社会行政管理有三个特点：第一，形成了大一统的中央集权体制。第二，神权政治色彩有所淡化。第三，行政法制逐步建立。在奴隶社会，完全凭奴隶主的意志行事，是无所谓法制的。到春秋战国之时，为适应经济体制的变革和社会阶级结构的变化，各国相继颁行成文法，以魏国李悝所作《法经》最为著名，集春秋后期以来各国立法之大成。 中国封建中央集权专制体制的内在矛盾有二：一是皇权与相权的矛盾，二是中央集权与地方割据的矛盾。正是这两对矛盾促动着封建行政体制的运行，促使统治集团部不断进行权力的再分配。皇权和相权的矛盾是封建中央集权专制体制中最主要的矛盾。中国封建社会都是一些大王朝，凭专制君主一人之精力来“日理万机”是不可能的，于是便有“助理万机”的宰相的设置。但皇帝和宰相的分权并不是明晰，虽也有权相将皇帝置于傀儡地位的事实，但从总的发展趋势看，皇权不断扩大和膨胀，相权则一步步缩小，其变化按两种方式进行：第一，用更替辅佐机构来削弱相权。当宰相权力对皇权产生威胁时，皇帝便将一部分权力从宰相手中收回，交给近侍文秘人员，由近侍人员逐渐演化而成的新宰相机构代替原有的的宰相机构。第二，通过多设宰相以削弱相权：中央集权与地方割据的矛盾也是中国封建社会难以克服的矛盾。从实质上看，这个矛盾是由中国社会特定的社会结构决定的。在中国封建社会，地主经济占主导地位，非贵族身份的地主需要有一个中央集权的、由大批官僚组成的政府来维持封秩序。但另一方面，由于土地兼并造成作为国家财政基础的自耕农阶层的减少，中央政府因而被削弱，地方豪强与当地官府相勾结，形成地方割据势力，中央集权与地方割据的矛盾因此而产生，中国封建社会地方政府行政体制的变革都是围绕着这一矛盾展开的。 中国封建社会地方政府可划分为三个部分：一为具有半自治性质的保甲乡里的乡治组织；二为执行地方政务的基本组织，即县和县上的作为地方政权中监的行政组织，如秦汉之郡、隋唐宋元之州、明清之府；三为连接中央与地方的中介组织，如汉之州、隋唐之道，宋之路、元明清之行省。 中央集权的君主专制体系毕竟维持了两千多年，其中的奥秘在于，中国封建行政体制体系中存在着若干保持政治和社会稳定的因素，这种因素主要有以下几个方面：第一，中国封建社会形成了一套相对完善的官员管理制度。这是中央集权体制以延续和在遭到破坏后得以再生的组织保证。第二，监察制度的相对完善有利于封建国家肌体的健康。 第三，在中国封建中央集权行政管理体制中存在着调节君主专制弊端的机制。这主要体现为以下两个方面：一是在施政程序上有一套尽可能促使皇帝正确决策的制度，即时人所讲的“人主莅权、大臣审权、争臣议权”原则。二是为防止皇权的滥用，中国封建社会还有一些其他的办法。比如，通过教育提高君主的素质，儒家治国思想倡导君主“修身以道”，从汉朝起就有儒生给皇帝和太子讲授经典的制度。又如，通过神权来抑制君权，大臣以利用灾变向失道的君主提出意见。第一章 夏商周的行政管理 第一节 原始民主管理体制的演变 母系氏族公社典型地体现了原始社会的组织原则，与后世的国家共同体对社会的管理有所不同，主要表现为以下三点：(l)以生产资料公有制为基础的生产和生活单位。(2)社会组织形式主要以血缘关系为纽带组成氏族、胞族和部落，而不是像后来的国家那样按地域划分其国民，也不同于后来的经济、文化组织，以行业来组织其成员。(3)实行原始民主制管理，氏族成员一律平等，氏族全体会议为最高权力机关，重大事务由全体成年男女讨论决定。军事民主制时期社会公共事务的管理较以前有了进一步发展和分工，大体由军事首长、部落酋长议事会和人民大会三种权力机关进行管理。 总体上看，原始社会末期军事民主制时期的社会公共事务管理中仍保留有原始民主精神，但已较母系氏族公社时期大为萎缩，在这一时期的氏族内部已孕育着一与民主精神相对立的因素——专制主义。尽管如此，军事民主制时期的公共权力毕竟与后代国家行政机关不同，民主的形式始终占主导地位，公共权力机关还不是一种自居于社会之上，并日益与人民大众相分离，代表少数统治阶级镇压广大被统治阶级的工具。第二节 夏商周的中央行政体制夏朝的政府机构就在改造原有的公共权力机构的基础上建立起来的。首先，改造原部落联盟“四岳”议事会。作为一种民主决策机关，“四岳”议事会与专制王权相对立。为适合专制独裁的需要，最好的办法是改变“四岳”议事会的性质。据《尚书大传》载，“古者天子必有四邻，前日疑，后日丞，左日辅，右日弼”。这绝不仅仅是称谓上的变更，更重要的是意味着“四岳”与军事首长的民主平等关系逐渐演变为君臣关系，，更重要的是意味着“四岳”与军事首长的民主平等关系逐渐演变为君臣关系，“四岳”变成君主的辅佐及咨询顾问。其次，设置官僚机构，即所谓“夏后氏百官”。据《通典，职官一》记载，夏朝官员人数为120入。总之，夏朝中央朝廷与秦汉以的中央朝廷在组织形式上有所不同，它是直接任父系大家族基础上演变而成的，其设官定职也是按家庭模式由君主这一大家长来确定的。 商朝的行政管理水平大大向前迈进了一步，主要表现为以下两点：首先，商王进一步突出了自己的独尊地位。在关键问题上的决策，商王强调个人的最后决策权。其次，扩大了中央王朝的管理机构，按职能设官定制，其职官大体可划分为宗教、政务、事务三类。商朝虽然确立王子王位继承制，但并专完全解决王位继承的顺序问题，真正解决这一问题的是周朝确立的嫡长子继承制。这一原则又通过西周初年逐步完善的宗法制度而最终确定下来。 宗法制度的核心问题就是通过血缘亲疏及长幼辈分的血族观，保证嫡长子继承王位。即在嫡庶所生诸子中，必须确定嫡正所生之子的优先继承地位，而在诸嫡子中，又必须确定嫡长子的优先继承地位。这一客观的标准使继承人的资格被限制在一个人身上，其他诸王子不敢冒天下之大不韪而争夺王位。这为统治集团提供了稳定的权力继承和更迭原则，降低了权力转移时政治震荡的频率。 在西周中央国家机关体系中，周天子的地位最高，权力最大。从实际看，周天子在全国范围内拥有以下六种权力，即主祭权、册封权、军队统帅权、官任免权、授予爵禄赏罚权和巡狩权。 周中央政府在周王以下设有辅弼大臣，其中三公，即太师、太傅、太保为最高辅佐官员。到西周晚期，官僚机构的权力开始集中于一人，出现了《周礼》中所说的天官冢宰这种百官之长的职位与人物，这已类似于秦汉时期的丞相。三公以下有攻务官和文化教育官两个系统。最重要的政务官是三司，即司徒（掌管籍田和农业生产）、司马（主管军事）、司空（掌管工程营造）。此外，还有专掌司法的司寇。诸司之下均有一系列属吏，彼此之间也有较明确的分工。总之，周朝已有一套庞大的政务官机构。第三节 夏商周的地方行政体制 夏朝地方诸侯一般称为某某氏，也有称为君或伯的。一方面，夏朝通过“享”，“会”等方式召集各部族首领，传达王命，并据远近亲疏关系向他们索取贡赋，对不服从王命的，则纠集各部族共同讨伐；另一方面，臣服于夏朝的部族仍保持有一的自主权，只要他们承认夏王的共主地位，并按时向夏王缴纳贡赋，王朝对其内事务一般不予干涉，即承认地方诸侯国的相对独立性。内外服制是一种二元统治体制，即将统治区分为内服和外服两大部分，分别采取不同的统治方法和组织形式。内服指商王直接统治的区域，即王畿所在地。在内服地区，商王朝改变了过去种通过贡纳来间接控制被征服部落的种族奴隶制，直接派官员组织被征服的种族隶从事生产，由商王派官员监督“众人”在井田上劳作。商王的妻、妾和子、弟代表商王驻守某地，成为监视地方诸侯的要员。这些举措增强了中央王朝的实力，也在一定程度上稳定了王朝的统治秩序。外服指诸侯国统治的区域，其范围由王畿向四面八方延伸。外服具有一定的地方行政区划的性质。外服制下的诸侯国均有封号。这些封号表明这些诸侯国隶属于中央王朝，与中央王朝构成一种上下君臣关系。在甲骨卜辞中已发现有侯、伯、男等爵称，但尚不具备后来高低等级的区分。外服诸侯与商王是一种君臣关系。在商王眼中，外服诸侯仅是王畿以外的官，外服疆土也是商朝的一部分，商王可以在其上行使各种权力，包括可以调遣诸国的武装力量，并且在经济上征收贡赋。反过来说，当外服诸侯受到异族侵犯时，商王也有义务派军队进行支援，予以保护。 在地方行政体制上，周王朝实行分封制度。分封制是一种天子向诸侯、诸侯向大夫“授民授疆土”以建立邦国的地区由王室直接管理外，将王畿以外地区实行分封，即对王族成员、功臣姻亲和传贵族“授民授疆土”。诸侯接受土地和人口后，也将其中一部分划归自己作为自己族“公族”的财产，而将其余部兮分授给卿大夫。卿大夫接受土地和人口后，不一定再行分封，而是仅将一部分土地依次分给自己的子弟、亲属和家臣作为份地。经过不同层次的分封，周王朝形成了等级结构的国家群。西周时期分封制度达到成熟和完善。一方面是分封制度本身趋于成熟和完善，即为分封的范围、仪式、依据和原则等都要有明确规定；另一方面则是宗法制度、礼乐制度等配套制度的成熟和完善，分封制度所表现出来的是以周天子为首的等级名分制度，宗法制度从血缘关系、思想上去维护这种制度，礼乐制度则从行为上去维护这种制度。 宗法制度不仅解决了嫡长子继承王位的问题，为统治集团提供了权力的继承和更迭规则，降低了权力转移时政治震荡的频率，而且还协调了各级封君之间的关系，起到稳定整个王朝统治秩序的作用。 礼乐制度涉及国家政权活动的秩序和原则以及社会各阶层成员生活方式的成文宋成文的规则体系和典章制度，其实质是维护各级奴隶主贵族特权的等级制度，配合一定的典礼形式，还有与之相应的舞乐。这些礼乐制度广泛应用干政治和社会各方面，既能使人恪守符合等级观念的各种规范准则，又体现出当时时代的精神文明。第四节 夏商堝的行政运行和行政监督 夏商周的等级君主制，与秦汉以后诸王朝相比，君主的权力受到来自各个方面的限制，主要表现为以下两个方面：—、是等级君主制国家结构的影响。在中国奴隶制等级君主制国家中，君主对国家的行政管理权与秦汉以后中央集权专制王朝相比是不完整的。从分封的层次看夺有天子、诸侯和卿大夫三级，按周礼也有明确的君臣隶属关系，但实际上天子对侯，诸侯和卿大夫的管理权力是十分有限的。二、是原始氏族公社痕迹的残践留。早期国家明显带有原始民主制的残余，建立在种基础之上的君主专制比较有限，实际上常受到宗法关系、各部族势力的强弱以宗教等多方面的制约：(1)盛行于部落联盟时代民主制的某些残留使得诸侯国君宗室贵族对朝政拥有相当的参与权，制约着王权的发展。(2)贵族议事制度的影。据文献记载，禹征三苗，启伐有扈氏，盘庚迂殷都曾召集贵族议事。(3)王权受到宗教信仰的限制，如商朝神权政治盛行，处理政务须事事向上帝请示占卜，这E某种程度上也限制了王权的发挥。 由于当时是等级君主的国家结构，所以在行政决策与行政联络方式上分为上下级的纵向方式和平级间的横向方式，以下主要以周朝为例予以说明。纵向的行政决策，指中央朝廷、诸侯和卿大夫小朝廷的层层行政决策，其共同特点是实行君主专制，即最后决策权由君主独掌。 （二）横向的行政决策与联络：诸侯之间、卿大夫之间的联系与决策，按照“朝会”、“聘问”等礼仪形式进行。夏商周的行政执行：各地方诸侯和卿大夫在执行中央政令上既保持政策的统一性，又具有很大的灵活性。首先从宗法、礼乐制度看，中央在宗法、礼乐制度方面在理论上对各地诸侯要求极严，但在具体实施过程中却十分灵活。如周礼在鲁国的贯彻较为彻底，而其邻齐国却因是商奄故地，姜太公便“因其俗，简其礼”。其次在法制方面，为使各国在行政运行上不彼此发生矛盾，西周时期强调法制一统性。如周文王时制订“有亡荒阅”法令，要求各国在罪犯逃亡时要进行大搜捕，不得收留藏匿。当在某些方面又因地制宜，如卫康叔封于殷都故地继续维持商朝的旧政；唐叔封于故夏墟，继承了夏政的遗风。西周王朝较为重视行政执行后的信息反馈。和夏、商时期根深蒂固的神权观念影响下完全不考虑民意的行政管理体制不同，西周统治者从商朝迅速灭亡的历史教训中开始认识到民意对政治统治的重要性。西周的行政监督初具形式，主要有两种形式：一是天子、诸侯各自对下属“邦”的监督；二是天子、诸侯、卿大夫各自对其直接辖区的监督。对邦国的监督。由于等级君主制国家结构的限制，上级无法在下属的领地设置检察机构执行监察任务，于是利用朝觑、巡狩方式进行，或委派监国、上卿进行。天子、诸侯对其辖区的监督和检查主要依靠官员进行。西周初年，对王畿实行片管理制，陕以东由周公负责，陕以西由召公主管，以“巡行”视察的方式监督地方政务。此外，各高级职能官员如司徒、司空等以“巡行”方式对其主管的部门工作进行监督。第五节 夏商周的官员管理 在夏、商时期，血统是选拔官员的主要依据。西周时期，仍将血统作为任用官吏的主要标准，公卿、诸、大夫等重要官爵几乎都由王族和亲族的人员担任，并世代相袭，即所谓世卿世制。世卿世禄制是巩固“封邦建国”王朝行政体制的一-种手段，对等级君主制王朝所固有的分散性作了一定程度的补救。下级封君到上级封君处做官，加强上下级封君政治上的联系和行政上的沟通。但另一方面也易造成诸侯称霸，强诸侯沦为傀儡。 到西周中期，开始出现佐助天子管理官员的人事官员，即司士。周王在其左右的士中提拔一人为“司士”，作为负责管理人事的主职官员。 除司士外，还有公族。公族常在王的左右，有册命时充当司仪，是专管公族人事官员。 西周时期实行分封制，制定了尊卑高下的等级，无论是卿士还是君都享有爵禄，诸侯在爵称上有公、侯、伯、子、男之分，在爵等上分为：公为—-等，侯伯为二等，子男为三等。在官员待遇方面，夏商周实行世禄制，即各级封君享受自己封地上的收，除按规定向上一级封君交纳一定的贡赋和提供一些劳役外，其余部分归封君享用。据文献记载，夏、商、西周均有官员年老致仕的制度，官员到七十岁即退休，口所谓“七十致政”。官员退休后，还可到各级学校去传播知识。第六节 春秋战国时期向君主专制体制过渡各国变法运动的实质是用郡县制为特征的中央集权的封建君主专制取代宗法等级君主制，其结果对以后历代封建国家行政管理都产生了极其深远的影响。变法的主要内容及其影响包括以下几个方面：第一，用郡县制取代分封制，达到了实现封建君主中央集权的目的。第二，废除井田制，承认土地私有制，奠定了封建中央集权体制的经济基础。第三，变法运动中，各国先后颁布法律，出现依法治民的倾向。第四，废除世卿世禄制，实行官僚制：官僚制是一种和封建君主中央集权管理体制相适应的人事管理制度，它具有以下特点：(l)官员职位不能世袭，只能凭能力和功劳由国家授予；(2)官吏只能依法按上级的规定行使职权，上级通过“上计”来考核官吏，依据官吏工作实绩予以奖惩，并作为官员升迁的依据；(3)俸禄制取代食封制。由此可见，君主通过官僚制完整地控制了国家的人事权，中央集权政体获得了组织上的保证。第五，通过一定的组织形式强化君主专制权力。首先表现在各国君主名号的升级上，其次表现在君主对权力结构控制方的调整上，其主要措施是在官僚机构中实行文武分职制。第二章 秦汉的行政管理 第一节 中央政府的行政体制 中国历史上第一个皇帝便是秦王朝的缔造者赢政（前259一前210年），即秦始皇。他认为自己“德兼三皇，功高五帝”，而古代“帝”、“皇”的称号已不足以显示其至尊的地位，便将传说中三皇五帝的尊号集于一身，号称皇帝，以显示自己尊的至尊性。到汉高祖时，又对皇帝尊号的独占性作了明确规定，规定在同一时间内，不允许同时存在两个皇帝，即使是皇帝的父亲，如果“不豫治国”，也只能称上皇，而不能称皇帝。通过以上这些对皇帝尊号至尊性和独占性的规定，在行政制上确立了皇帝一人独揽国家大权的原则。这一原则在两千多年的封建社会中贯彻始终，并得到不断强化。 丞相制是秦至西汉初年的制度，实际上是一种独相制，虽个别时期曾设左、右丞相，但其中只有一个负主要责任。一方面，皇权和相权是相互结合的，难以截然划分开来，就行政管理而言，皇帝侧重于决策中的决断权与行政执行中的监察权，丞相则侧重于决策的参与权及行政执行中的组织指挥权；另一方面，皇权和相权在体制上存在着明显矛盾，正是这一矛盾推动秦汉及以后时期中枢决策体制和宰相制度的演变。 随着皇权的上升，汉武帝开始贬斥丞相。中外朝制是指中外相所形成的两套处理政务的官员系统。汉武帝有意提拔了一批中下层官员，让他们充任自己的高级侍从，担任侍中、给事中、尚书等官职出入宫廷，组成皇帝的私人秘书班子，形成中朝决策的格局。从此中枢体制发生变，军国大事由皇帝先交内廷议决，再交外朝官执行，这样，由宫廷侍从官组成的中朝就掌握国家政务的决策权，而以丞相为首的外朝官退居执行政务的地位，国家行政管理重心由朝廷（外朝）向宫廷（内朝）转移，中朝官对外朝官处于压倒性优势的地位。中外朝制的实行，起到了削弱相权的作用，确保了皇帝作为国家行政首脑的地位，皇帝通过中朝可以更直接、更有效地指挥和控制国家行政活动。 汉武帝以中外朝制架空相权，揭开了汉朝宰相制度改革的序幕。到汉成帝时，又从宰相制度本身入手，用三公宰相制代替丞相制，即改丞相为大司徒，太尉为大司马、御史大夫为大司空，以大司徒、大司马、大司空为三公官，三公共同担任相职，分别直接对皇帝负责。从宰相制度上讲，三公宰相制与丞相制不同，中央政务被一分为三，由三个地位相等的宰相共同承担，并分别对皇帝负责，于是独相制为集体宰相制所取代，这起到了加强皇权、分散相权的作用。 皇帝在削夺丞相的中枢决策权后，又蓄意削夺其事权，这直接导致了内廷办事机构尚书台的成立。成帝以后，尚书实行分曹理事制度。到东汉初年，刘秀建立起庞大的尚书机构，并正式尚书台。尚书台长官总典纪纲，无所不统，从制度上取代了三公宰相的行政决策参与权。 列卿制度也是和君主专制中央集权政治体制相适应的制度，这表现为以下两个方面：第一，九卿虽名义上隶属三公，但皇帝诏令可以直达九卿，九卿上奏皇帝的表章，无需通过三公；第二，九卿虽然职责清楚，分工明晰，但在实际行政运行中职务与实际职责会出现很大差别，列卿秉承皇帝的旨意，既可以领兵作战，又可以参加讨论不属于自己管辖范围内事务的集议，甚至还可以处理本部门管辖范围以外的事务。由此可见，列卿制度也体现出君主专制的精神，即不同官员相互制制约，以保证效忠皇帝。 汉朝相府诸曹分曹理事的内容与隋唐六部的分工已基本相同，但两者从体制上是有很大差异的，主要表现为以下两个方面：首先，相府诸曹仅是丞相的幕僚机构，诸曹人员不是国家正式公职人员。而隋唐六部则是中央主要行政职能部门，六尚书是朝廷命官，地位崇高，与左右仆射合称“八座”，是都省办公会议的法定参加者，吏、兵两部尚书在唐初还常兼任宰相。其次，相府诸曹仅是丞相的秘书班子，诸曹人员仅协助丞相处理公务，其分曹的方法因时代、社会需要、机关结构调以及主官政见不同而发生变化。而隋唐六部作为正式的国家职能部门，拥有法定职权，并在处理、执行政务上拥有一定的自主权，其机构设置也根对稳得多。第二节 地方政府的行政体制 刺史仅仅是监察官员，而州牧则已具备了地方行政长官的条件。这表现为以下两点：首先表现在事权的扩大上。州牧不仅拥有较刺史更大的监察权，从监察郡国守相扩大到县令长甚至县丞尉，而且拥有一州之军事、政、财政和司法大权；其次是州府机关行政组织的完备。初刺史之时，刺史仅巡行郡国，居无定处，年终回京奏事，且无固定掾属，到东汉以后，州府机关行政组织初具规模，主要属官有别驾、治中、主簿、功曹、书佐等。从东汉末年起，州由监察区变为行政区，其长官州牧成为管理地方的行政长官，秦汉原有的郡县两级地方行政体制为州郡县三级地方行政所取代。但是，由于州是远大于郡的大行政区，州权的上升使国家行政重心由中央移向地方，造成千弱枝强、内轻外重的形势。虽然其本意在于加强集中管理，但却在一定程度上背离了中央集权的要求，一遇社会动乱，这些地方长官即可凭借其独立控的各项权力形成地方割据。这种形势直到隋唐时期才得以扭转。 秦汉京畿管理体制较为特殊，行政长官在西汉为京兆尹、左冯翊、右扶风，），奔汉为河南尹，较一般郡守权重位高，有资格参加朝议，政绩卓异者可入选为列卿，至御史大夫、丞相或三公。一般郡守升迁则只能人补为京畿长官。 秦汉中央政府采取了非常灵活的管理方式，主要有以下几种：第一，在杂居区，采取郡下设道的方法。道相当于县，其长官秦称道啬夫，西汉称道长。这种道是郡下的一种与县有所不同的特殊行政区域，采取的是既直接统治，又在一定程度上承认其内部特殊性的管理方法。第二，在南方归附地区，采取虽置郡县和汉人长官，但对归附少数民族首领仍赐侯、王印，保持内部原有统治方式的双轨制管理模式，这是一种高度自治的方式。第三，对内属迁入边郡的北方少数民族，一方面保留原有的国号和建制，称属国；另一方面，朝廷直接派出官吏加以监督。第四，持节领护宫。这是汉朝对北部叛服无常的少数民族派出的进行羁縻的一类武官，如匈奴中郎将、西域都护、护鸟桓校尉、护羌校尉等，这些武官对各少数民族政权只采取武装监护而不干预其内部事务。第三节 行政运行与行政监督 决策信息的获取方式，在秦汉时期主要有大臣奏事和监察官汇报两种途径。皇帝的权限虽然并无限定，但在行使决策独断权时，仍需要按一定的程序和方式进行。特别是对重大问题的决策，皇帝常通过各种会议进行，会议形式主要有集议和商议两种。集议是群臣讨论国事以备皇帝决断的一种会议形式。集议的事项多系军国大事。上至将军、列侯，下至博土、议郎均可参加，皇帝通过集议可以根据多方面的建议进行决策。商议一般在内廷举行，是由皇帝与个别大臣商谈后作出决策的会议形式。也有在外廷集议，然后选择集议中提出较好建议的大臣到内廷商议，最后由皇帝作出决策。圣旨依内容可分为制书、诏书、诰、迹几种。制书是涉及国家制度的一些重要文书，要加盖玺印并加封，另有尚书令印重封，故又称玺书。制书不予玺封，称为露布，由司徒印封，下达给州郡。诏是皇帝有关一般行政命令碑文书。诰是专对诸侯王进行策封的一种文书。手迹是帝亲笔书写的一种文书。 秦及西汉初年，御史大夫是中央最高监察官员，既掌管监察，又担任副丞相，样的地位既便于协助丞相处理政务，又便于对以丞相为首的百官买施监督。御史大夫的属官分为两部分：一是以御史丞为首，统领御史三十人，在御史府助御史大夫处理政务：二是以御史中丞为首的设于宫内的部分官员。从职责分工讲，御史丞侧重于协助处理御史大夫副丞相职务的事项及施政过程的行政监察，御史中丞则分管皇帝直接交办的监察工作。秦朝实行郡县制度，尚未建立独立的中央对地方的监察机构，主要是依靠在职官设置上构成相互制约的关系，以使地方官员权力不能过分集中，达到行政监察的目的。汉武帝以后，中央对地方的行政监察主要分两个系统进行：：一是通过司隶校尉对京辅诸郡的监察；二是通过派出的部刺史对郡国的监察。司隶校尉是对京辅地区实施行政监督的监察官，因该地区多皇亲国戚，多借宠违法，故对司隶校尉授权特，持节代皇帝行使监察权。部刺史为中央派到某州部刺举不法官员的特使，总领御史中丞。其职权以皇帝诏令中所列为限，纠察的对象为二千石长吏，吏以及强宗豪右，无权取代郡县的行政事务。丞相府司直在行政监察中也负有重要责任。司直协助丞相督录诸州事，州郡所之人以及上奏所言之事均要通过司直，并由司直验证虚实。地方政府的行政监察分为县对乡、郡对县两级监察，郡、县分别在本级长官的领导下，形成既相对独立，又对本级长官负责的监察体系。郡对县的监察实行督邮察属县的制度。督邮是郡府诸曹中专司监察属县的掾属，其督察方式是将一郡分为若干部督察区，每部督邮负贡督察该部所属县之令长，然后报府由郡守实行奖。县对乡的监察由县廷掾兼管，亦将一县分为若干部，经常下乡巡察。第四节 行政官员的管理 察即考察，举即荐举，察举就是在考察的基础上上予以荐举。蔡举是汉武帝以后选拔官吏的主要途径，其具体方法是由皇帝下诏指定举荐科目，丞相、矾侯、公卿和郡国守相按科目要求考察和荐举人才，然后由皇帝亲自对被举荐君进行策间，根据对策等第高下授予相应官职。征辟是一种自上而下的选拔官吏的制度，主要有皇帝征聘和公府、州郡鄙辟除两种方式，被皇帝征聘者主要是名望较高、品学兼优的社会名流，被征召者称“征”，是当时最尊荣的仕途。辟除是高级官员任用属吏的一种制度，从三公至郡国相均有辟除属吏的权利，其中被高级官员辟除的官员比较容易获得升迁。以上察举、征辟、荐举、博士弟子等选官制度主要是为从儒生中选拔人才而设的，虽然选官的标准看重品德、智慧和能力，但血缘、财产等其他选官标准也准也一直存在，任子在东汉盛极一时，纳资（出钱买官）在东汉末年泛滥成灾，毒皇帝按自意志的非程序任官也不在少数。 在任用程序上，依据被任用官员的级别分别由皇帝、尚书、丞相、大鸿胪及郡国守相分别任用。二千石以上高级官吏必须由皇帝亲自核准任用；中级官员则由尚书、丞相调除；低级官员中的京师诸府百石级官员由大鸿胪调除郡国百石级官员郡国守相调除。秦汉时期已十分重视对官员任用的限制，大体包括以下两方面内容：一是出身和财产限制。如限制商人为官，巫觋之家不得为官，赃吏子孙不得察举等。对皇室、外戚、宦官也多加限制，以防皇权旁落。二是籍贯和亲属限制。从武帝时开，地方官回避本籍。东汉实行三互法，规定本地人不得出任本地长官，婚姻之家不得相互监临，兄弟子侄及有婚姻戚属关系的，不得在同一部门或地区为官。第三章 魏晋南北朝的行政管理 第一节 中央政府的行政体制 自汉武帝实行中外朝制以后，以宫廷侍从官员所组成的中朝官掌握了国家政务的决策权，而以丞相为首的外朝官员退居执行政务的地位。实行三公宰相制之后，不仅相权被分散，而且凼尚书台的建立而发生权力转移，至曹魏时期三公宰相列卿日渐解体，其职能开始事务化。首先是列卿职权的萎缩。列卿作为中央政府主要职能部门的主管官员，原有参公府议政的货衔。随看二谷职位的荣誉化，三公失去了中枢首长的地位，列卿自也就无法再参与大政。再加上由于中枢体制的变更，政令发自内廷，九卿不得预闻，实际上就取消了列卿的政令处置权。其次是列卿地位的下降。列卿的设置和分职越来越简略，而尚书分曹掛弋协f -，常出现一寺承数尚书曹郎之命的情形，造成列卿多途受命，影响行政正常运行。东汉尚书台已实际成为国家最高行政机构，但在组织关系上一定程度的宫廷机构性质。曹丕称帝后，尚书台不再隶属于少府，正式独立于宫廷。曹魏时尚书机构内部组织承汉制而有增减，到南朝梁时称尚书省。尚书省主官有二：一是领或录尚书事，多由皇帝选派重臣担任，虽不具备尚书省法定首长资格，却因是皇帝代表而常成为尚书省的实际首长；二是尚书令，为尚书省的正式首长，其副手为左、右仆射，下设六曹尚书分管具体政务，令、仆与列曹尚书合称“尚书八座”，构成尚书机构的领导核心，列曹尚书之下设左、右丞，协助左右仆射处理书台内事务。 与三公官职位荣誉化的同时，作为外朝职能部门列卿的职权也趋于萎缩，其地位和重要性已远不如秦汉。从表面上看，魏晋时期九卿官秩仍高于尚书台诸曹尚，但从实际职权看，九卿官已改为中书监，并以之替代尚书的位置，主管出纳政。随后又将秘书监改称中书省，以职掌宫中书记的小官充任长官。中书省因接近皇帝，地位日趋重要，通过审 章奏、草拟诏旨逐渐控制了国家的机要大权，其实际权力开始超过尚书台（省）。魏文帝以秦汉时期负责往来殿中传递公文的侍中组戍侍中省，又将“侍乘舆，献可替否”的散骑组成散骑省，门下机构从此定型。魏晋南北朝时期的门下机构主要分为两个系统：一为散骑，东晋时权重，后戍闲职，二为侍中省，又称门下省，设侍中、黄门侍郎等职。魏晋南北朝时期尚书、中书、门下三省虽在法理上逐渐变为式的政府机构，但此时三省间的地位游移不定。总起来说，三省权力处于上升态，但中间又起伏不定，而且三省在行政决策与执行程序中的作用并未有机结合起，三省机构间的分界也尚未严格。这些状况说明魏晋南北朝时期的三省制度尚处于初创和试运行阶段，远未形成成熟的体制。但同时也应看到，此时的三省制度从制上已为隋唐确立三省制奠定了基础。第二节 地方政府的行政体制 为了稳定政权，加强对地方的管理，魏晋南北朝时期各政权在不改变原有旧行体制基本框架的基础上，对地方行政体制进行了一些调整，主要表现为以下两个面：一是在州上设官。州数的增加使州的辖境缩小，从曹魏开始，便在边境诸州之设都督诸州事以协调各州行动。二是强化县级行政管理。魏晋南北朝时期，虽然州、郡等中高级政区建制大为增加；但作为初级政区——县的建制却相对稳定。这一时期各政权都较注意县级行政的状况。 魏晋南北朝时期的特殊行政区主要有以下三种：王国。西晋建立后，晋武帝错误地将曹魏灭亡的原因归结为没有分封宗室。因此，西晋开国不久即分封了27个诸侯王，其目的在于藩卫皇室。侨州郡县。东晋初年，北方士族率领宾客、宗族、乡党等大量依附人口南渡。晋政府为维护统治秩序和保护南迁土族的政治、经济利益，便在流人集中之地按他们原籍的名称侨置州、郡、县。左郡县。是南方各政权在蛮族地区建立的一种带有很大程度内部自治性质的地方行政体制。魏晋南北朝基本因循两汉时期的乡、里、亭体系，以建立乡间组织。第三节 行政运行与行政监督 权臣擅政的偏离中央集权原则的决策方式：这通常表现为以下两种情况：其一，魏晋南北朝时期是一个政权更迭频繁的时期，权臣迭出。其二，魏晋南北朝时期，特别是东晋时期，门阀土族势力膨胀，成为行政决策上对皇权的一种制约。（二）强化君主专制中央集权的决策方式：依决策内容的不同，决策方式有所差异，大致上有以下两种形式：首先，对于重大的事务，依据秦汉以来的传统决策形式采用集议的方式，由皇召集群臣集议，最后由皇帝作出裁决。其次，对于一般性政务，则多通过日益成熟的三省制度来加以解决。 魏晋南北朝时期，行政执行的最高机关是尚书省，一般而言，中央和地方各政府部门对皇帝的诏敕必须认真执行，但尚书省在行政执行过程中也拥有较大的独立权力，这主要表现为以下两点：一是尚书省享有对诏敕的解释权，以便更好地实施决策。二是尚书省在行政执行中的组织指挥权，凡事涉若干机构的行政决策，由尚书省会同有机构共同解决。魏晋南北朝时期地方政府在执行政务过程中的自主权较大。这主要是因为大部分时间处于战乱状态，地方行政长官职兼军政，中央政府的权威因此下降。此外央政府考虑到战争的特殊环境，也主动给地方以较大的自主权，以利于地方对突事件的及时有效处理。一般而言，州郡地方长官对境内敌情、民变、灾害等事务可边处理边上报，不必待诏敕而后行。这虽在一定程度上加强了地方政府在行政行上应付突发事冬的能力，但毕竟背离了中央集权的要求，也使地方官的贪残难以受到有效的遏制。 魏晋南北朝时期的行政监察从制度上看较前代有较大改进，如御史台的完全独立，蓝蔡机构职权的上升，这些都为隋唐时期监察制度的进一步展奠定了基础，但在封建专制制度下，监察官员行使监察权从本质上讲是为皇帝驭大臣服务的，其监察重点并非大臣是否依法行政，而是根据皇帝需要罗织大臣名，以便皇帝操纵群臣，这反映出监察权依附并服务于皇权的实质。这一时期的行政监察的实际水平不高，监察效果往往取决于皇帝或权臣的意志和好恶，这使整监察工作难以达到依法监察的水平。第四节 行政官员的管理 魏建立之初，魄文帝接受陈群建议，实行九品中正制。九品中正制是从汉朝察举制演变而来的，只不过将荐举之权从中央和地方各级长官转移到专职举士的中正官，其具体方法由在中央任职的官员担任原籍地的大中正或中正，负责考察本州士人，综合他的门第和德才定出品和状。品主要依据家世官位和资历，分为上上，上中，上下，中上、中中、中下、下上、下中、下下九品，状是根据士人德才行为下的一个简短评语，品、状均呈报吏部作为政府选官依据。在九品中正制实行之初，状受到一定重视，后来状变成具文，品成为选拔官员的唯一标准，九品中正制因成为巩固门阀酪治、阻塞寒素人才人仕的工具，以致出现“上品无寒门，下品土族”的现象。曹魏时期以九品定官级，分一至九品共九级，南北朝时改为正从九品共十八个等级。官品代表官员的等级，并被作为领取俸禄的依据。第四章 隋唐的行政管理 第一节 中央政府的行政体制隋文帝又进行了一次颇具规模的改革。首先，确定了三公不再兼任政府职的原则。其次，确定了三省之间的分权方式。隋文帝将这种分工确定下来，并将三省（隋为避文帝父杨忠讳，改中书省为内史省）长官均列为宰相，并确尚书省总署都省为“政本之地”。这一措施将魏晋南北朝时期试运行达三百多余年新体制加以定型，奠定了隋唐中央行政体制的基本构架。 隋唐三省制是一种决策程序上的分权体制，三省长官同为宰相，分别职掌决策、审议、执行三个平行系统，既互相制约和抗衡，又互相补充和合作，体现出中枢体制的制衡原则。自唐太宗时起，便采取措施对隋制进行了调整：一是压抑尚书省地位，使之完全变成奉行机构。首先是将宰相议事之所从尚书都省搬出，致使尚书省地位骤降。其次是剥夺尚书仆射的决策参与权，规定尚书仆射如不加“同三品”、“同平章事”，便不能充当宰相，致使尚书省长官丧失了当然宰相的资格，尚书省完全变为奉行机构。第三是在尚书省内部进行权力调整，以架空尚书省长官的行政权，如规定尚书细务属左、右司，大事应奏者才关白左、右仆射，使左，右仆射的行政权又为其下级官员左、右丞所架空。二是提高中书、门下两省地位。首先是将宰相议事之所迁往门下省，并改称政事堂，后又迁往中书省，此举提高了中书、门下两省的地位。其次是扩大了中书、门下两省的职，中书舍人对口处理尚书六部来文，并负责提出处理意见，其中兼草诏旨的“知制诰”有权封还尚书仆射的进呈文件，并有权参加宰相会议。门下省的封驳权也得到进一步加强，给事中有日常封驳章奏之权，对皇帝诏敕也可以“涂归”。通过以上两方面措施，唐朝统治者完成了对隋朝定型的三省体制的内部调整，演化为二省执要、尚书奉行的体制。这种调整的基本趋向有二：一是将决策权分散化，三省在决策程序上实行分权，有利于皇帝对国家政务的总体驾驭；二是将行政决策权与综理政务权相分离，造成决策机关与执行机构的彻底脱钩，这样就确保了皇帝在国家行政管理中的中枢地位。中书门下政事堂与以前政事堂在体制上有所不同，主要表现为以下三点：首先，唐初宰相多为兼职，除三省长官外，还以他官居宰相位，“参预朝政”，“同中书门下三品”等名目，让他们进入政事堂分任宰相之事，以弱三省长官的权力，共同充任兼职宰相。其次，中书门下政事堂在正厅之后设吏，枢、兵、户、刑五房，对口指挥尚书兵部，使宰相的办事机构逐渐完备，政事堂逐渐从单纯的会议场所演变为重要的办事机构。第三，中书门下体制下存在着宰相权的分散和集中两种倾向。二、唐高宗时，为分宰相之权，出现了北门（北门为宫城后门）学士的设置。皇帝选择一些有文才的人在这里“待诏”，实际上是让他们参与政事，以分割宰相之权，可以说是皇帝着手建立新的秘书机构以取代宰相决策地位的开始。武则天时，将味道、韦承庆“待诏禁中”，新的秘书人员移至宫内，直接承命奏复。到玄宗时，又设置“翰林待诏”，后正式设置翰林学士院，翰林学士开始具有草诏权，时称“内”。翰林学士所制诏出自禁中，称“内制”，而中书舍人所制诏称“外制”，改变了过去一切诏书由中书舍人制作的方式，中书舍人预闻机要之权从此被剥夺。唐代宗时开始以宦官充任“内枢密使”，参预国家政务的决策，从此宦官在制度上被赋予了参政的权力。表面上看，担任枢密使的宦官是利用自己身居宫中的特殊地位，通过掌握章奏出入的权力而成为皇帝的代表，从而掌握了最军权的归属。宦官在中晚唐时期之所以能够长期把持朝政，直至废立皇帝，进退宰相，是因为宦官同时通过充任神策左右军中尉而控制了京城的军权。但宦官专权毕只是专制皇权的伴生物，必须依附于皇权才能存在，当皇权真正衰落时，宦官得权势也随之烟消云散，晚唐宦官专权的结局正是如此。三、隋唐尚书省下辖吏、户、礼、兵、刑、工六部，分掌人事、财经、文教礼仪、军事、司法监察和建设等事务，是执掌政令的重要中央职能部门。九寺五监虽是独立的中央职能部门，但与尚书六部之间有着分工和制约的复杂关系。六部主管政令，九寺五监则分别负责某一方面的具体事务。第二节：地方政府的行政体制 在中国古代，强化中央对地方的控制是逐步实现的，隋唐时期主要从下两个方亩进行：其一，对地方行政层级进行调整。鉴于魏晋南北朝时期由于州设置的失控而造成中央对地方管理难以应付的历史教训，隋唐之初将原地方管理的州郡县三级体制变革为州(郡)县二级体制，随后又在州(郡)之上设置作为监察区的道，以加强中央对全国的行政管理。其二，削弱地方政府的自主权。隋朝以前，地方长官有自辟属吏的权力，佐官属吏与主宫之间关系亲密，其权势甚至超过中央直接委派的官员。一旦出现割据局面，这些属吏很快就可转变为割据者的政府子。隋统一中国后，为强化中央集权，废除了地方官自辟属吏的制度，将官吏的免权一律收归中央，这一举措强化了中央集权，地方的自主权则大为缩小。 唐中后期出现藩镇割据局面，节度使专制一方，其辖区亦称道，但这种道与前主要作为监察区的道有明显的不同。节度使最初是边区的军事长官，职权以领军主，并无监察地方政务的职能，也无固定辖区。安史之乱后，战火延及内地，地政务依仗军权而推行，节度使遂掌握地方政治、军事和财政大权，成为割据一方地方高级行政长官。节度使职位或传子世袭，或委部下充任，中央政府无权过问。因此，这种道是由军事机关演变为地方行政机关的，和唐初为沟通中央和地方关系而设置的道在性质上绝无相同之处。第三节 行政运行与行政监督 君主专制在行政决策上的特点是皇帝处于：于行政决策的中心地位，通过皇帝的绝对权威采保证行政决策及其执行的统一性。但唐朝决策中枢是一个较大的群体，辅助皇帝决策的机构十分发达，皇帝在决策程序中也比较注意发挥决策参与者积极性和主动性。因此，唐朝的行政决策既是一种专制的个人决策方式，又是一种注意调动各方面积极性的群体决策方式，把这两种对立的决策形式融为一体的就是皇帝在政决策过程中始终掌握着最后裁定权。体现出群体决策特点的是唐朝的各种丰富多彩的会议形式，大体有以下几种组织贏：一是大臣廷议。二是宰相以及高级文臣武将参与决策的会议。这类决策会议的参加较前一种会议形式为少。一般在朝会结束后，宰相留下来与皇帝就朝会中发现的题进行深入探讨。二、唐朝的行政运行已趋于制度化和法律化，比较注重制度在行政管理中的保证作，各级行政机构和行政官员在执行政令方面有严格的规定，必须在律、令、格、式规定的范围内执行政令。律是国家的基本法。令是依法制定的行政规则，以诏制的形式颁布。是以敕的形式颁布的具体行政法规，涉及范围较为具，是对律、令的补充。式是包含行政细则和文秘程式办事章程，行政执行中须依式而行。三、隋唐时期，行政监督有了新的发展，主要表现在以下五个方面：一是监察机构的金惭健全和监察职责的日益分明。二是对监察官员任用的特殊程序。监察官员由皇帝亲自任命，或由御史台主官委派，完全不受吏部的支配，以保证监察机构的活动不受行政机构的非法干预。三是分道巡察和分察尚萨制度的确立。监察御史奉按道巡按州县，对各地州县事务实施监督，称分巡。四是参与司法审判。五是多种形式的地方并存。察院监察御史分巡州县是中央对地方实施行政监察的主要手段。第四节：行政官员的管理 所谓科举，即通过分科考试选拔人才，与两汉时期的察举制有本质区别。察举制中也有考试程序，但只是整个选官过程中的辅助环节，而科举制则注重考核，通过采用严肃的考试手段选取治国之士唐朝科举包括两大类，即常科和制科。常科每年分科举行一次，科目有五十余种，‘主要是明经、进士两科。明经科以考核儒家经典为主。考试内容有帖经、经义时务策，以帖经为主，进土科则以测试考生文才为主，考试内容有帖经、诗赋和时务策，以诗赋为主。求得统治集团内部各个阶层的利益平衡，隋唐时期依然保存着一些其他的选官途痉。主要有：(1)门荫。是为贵族及官员子弟承袭政治特权而设置的制度。贵族或官员子弟经服役（担任君主宿卫或宗庙祭祀人等）一定年限出钱代役即可取得吏、兵部考试资格参加选官。门荫制度的最大得利者是高级贵族和高级官员子弟，他们因各种关系较多，升迁容易。(2)行伍。是指士卒通过积累军功而获得低级武职或勋位，然后再积功升迁为官的制度。隋唐时期承袭北朝尚武风气，军功出身者睜1i会声誉并不低。(3)流外人流。九品官以下的各种政府机构办事吏员在服务过程中积累年资，并通过考核程序迁转为正式政府官员的入仕方。这类人员熟悉吏事，有实际经验，但常遭时人轻视。(4)入幕。充任藩镇幕府僚属，若得府主信任，不仅升迁快，且握有实权。朝官员的任用有一般任用和特殊任职两种：(1)一般任用。隋朝将官吏任免权收归中央二从此“海内一命之官，并出于朝廷，州郡无复有辟署之事”①。伴随着科举制度的产生，唐朝将决定待选士人的出身资格和对具备资格者定品授官的权力加以区分，分别授予礼部和吏部。(2)特殊任职。除一般任用外，唐朝还有一种特殊任职法——使职差遣。唐朝E命某官负责处理专门事务，称为差遣。被差遣者如果是职事官，事毕即回原任。遣可归结为“置使”和“检校”两大类。差遣是皇帝针对临时性任务所拥有的非程序任官的权力。这种官吏任用法具有两面性：一方面，它是皇帝为控制政权，直接插手国家庶务的一种手段，造成国家庶务管理的随意性，具有破坏制度的弊端；另一方面，随着社会政治、经济的不断发展，客观上也要求统治者用临时置使、随事订补的方法，在保证行政管理体制基本稳定的情况下增加整个行政管理体制的应变能力，使职差遣正是在不改变整个行政管理体制的情况下对原体制的进一步完善。考核的结果是官吏升贬的基本依据。小考只定等第，记入考状备案，供大考参考。大考之后则有升降陟黜，大考成绩优异者升迂，四考皆合格者称考满，可得迁散官阶，作为日后选官的依据。属下下考者解任。此外，考核结果还与俸禄制度挂钩。中中者可保持本禄，以上者加禄，以下者禄。第五章 五代、宋的行政管理 第一节 五代时期的行政管理（一）中枢机构：五代时期各政权中枢机构有枢密院、中书门下和三司使，基本上具备了后来宋朝两府三司鼎足而立的分工体制，但又在一定程度上保留了唐朝中枢决策程序分工体系的痕迹。一、行政决策：其一，旧的施政程序影响到新机构职能的发挥，这表现为以下三个方面：1)皇帝为控制决策过程，有意将制诏权一分为三，由枢密院、廷殿学士和中书舍分掌，(2)保持内外朝机构和人员共同执掌发令权和执行权的状况，令内廷枢密直接向政府机构发令，同时又不废止中书门下发诏旨的权力；(3)继续保持最重的中枢决策机构枢密院官员职务的临时差遣性质。其二，决策程序的混乱以及决策机构间职权的游移不定。五代时期行政决策表面上十分混乱，但其背后却隐藏着某种规律性。行政机构职权的混乱虽然破坏了行决策的有序性，但对君主集权却十分有利。 反之，决策过程的无序性在一定程度上加强了皇权，导致了五代时期行政决策皇帝个人专断的盛行，各种会议制度均流于形式。这一时期真正能对决策产生影响的是皇帝与其亲信之间的密议，这种密议由于缺乏群臣集议所产生的集集思广益的应，同时也由于决策之后避开有封驳权的官员的审核，常常造成决策的失误。五代时期皇帝在行政决策上表现出专断作风，必然导致其所作出的决策的权威茬执行过程中大打折扣，造成五代时期行政执行上的随意性和混乱性。出现这种况的原因主要有以下两个：一是五代时期政局的变化无常。这一时期中央政府更迭频繁，总共五十三年时董换了八姓十四君。如此频繁的权力更迭使行政决策的稳定性大打折扣，也使员在行政执行中自然首鼠两端，以皇帝的实际控制力的强弱作为是否执行决策的提。以上诸因素使五代时期的行政执行呈现出有章不循的习惯。二是地方分裂割据的格局。五代时期，不仅是各地节度使拥兵自重，而且在各还先后出现了十余个名义上就是独立的名副其实的割据政权。这种状况更是导致代皇帝所作出的决策在执行的空间上受到极大的限制，时人讥笑后唐庄宗为洛州j史，意即后唐君主的政令仅限洛阳，无法在京畿以外地区实行。第二节 宋朝中央政府的行政体制：宋时期是君主专制权力不断强化的时代。由于皇权不断发展，相权则进一步到削弱。中书门下与枢密院分掌文、武，称为“两府”，另设独立执掌全国财政的三司使，又称“计相”。故一般将宋朝中央行政体制称为两府三司制。宋朝中央行政体制虽是从隋唐制度演变而来，但两府三司制与三省宰相制还是有原则区别的。三省宰相制是中书掌诏令、门下掌封驳、尚书掌执行的一种决策程序上的分权体制，而两府三司制则是在皇帝直接控制最后决策权的前提下，由中书门下处理日常行政事务，枢密院处理军政军令事务，三司使掌管财政事务，形成两司分类进行管理的格局，两府三司均可独立处理各自管辖范围内的事务。两府三司制确实起到了加强中央集权的作用，但过分集权于皇帝影响亍国家机关整体职能的发挥。中书、枢密，三司分主民政、军政和财政，民已困乏而枢密征不已，民财已匮而三司取财不已，中书虽为宰相，却不能使枢密院停乓征兵、三司停止敛财，因为中书并无“制国用”之职。这已成两府三司制的痼疾。第四节 宋朝行政运行与行政监督：宋朝的专制主义中央集权程度较前代有较大提高，皇帝在行政决策中的独断地位亦大幅上升。但在具体的决策程序上，宋朝皇帝还是按“兼听”的原则，采用各会议制度来集思广益。宋朝决策程序分为会议和皇帝裁决两个阶段。行政执行首先，中枢机关有一套处理各类事务的严格程序，对行政执行起着规范化的作用。其次，为保证作为行政决策结果的诏书能准确表达皇帝的真实意图，负责草的知制诰可在有疑问时直接要求皇帝接见，以核实宰相代宣君命时是否准确表达了皇帝的本意。第三，由于宋朝地方实行分权制衡措施，迫使地方完全听命于中央，再加上皇帝通过一系列监督机制能较快地掌握地方政务执行情况，故宋朝各级地方政府执行政令异常的严格。宋朝以前的御史、谏官职责分明，御史的任务是监察百官，掌握弹劾权；谏的职责则是批评君主，掌握谏诤言事权。宋朝开始出现台谏合一趋势，宋真宗设言事御史，神宗改制后谏官可以行使御史的弹劾百官之权，哲宗时规定台谏官同时上殿，台谏官职责开始混杂，到南宋时台谏合为一体。台谏合一使监察的芒集中了各级官员，特别是宰执受到严格监督，这和专制皇权提高的趋势是相应的。宋朝不仅加强了对各级官吏的监察，而且还加强了对监察人员本身的监察，形轻重相制、交叉监督的格局。 宋朝监察官员权力虽然很大，但同时也处在被监察的地位上。元丰六年(1083年)，在尚书都省设置御史房，“主行弹纠御史案察失职”。这使御史台一方面有对各级官员实施法律监督的权力，另一方面又被置于作为其监察对象的行政机关的监和控制之下。地方行政盘察上，路之各监司不仅相互监临，而且还要受到下属府、州官的监督。由上可见，宋朝监察网络十分严密，适应了强化君主专制集权的需要，但也造了一些弊端。台谏官员风闻弹人的权力使许多官员不求有功，但求无过，因循苟。对相权的威慑更使决策过程出现混乱，宰相方议一事，台谏官已议论纷纷，造决策上的迟滞。尚书省与御史台之间的互相监督，形成国家机关之间互相牵掣，有利于强化皇权，但也造成各机构职能的混淆和抵牾，不利于监察作用的发挥。地方监察中过分的分权，也使各级地方政府的活力消失殆尽。第五节 宋朝行政官员的管理 科举选士是宋朝主要入仕途径，但却并非唯一道路。根据封建等级结构，为求得统治集团内各阶层利益的平衡，其他一些入仕途径依然存在，史称宋朝“荐辟之广，恩荫之滥，杂流之猥，祠禄之多，日增月益，遂至不可纪极”。宋朝科举考试的规模和范围都有所扩大，录取人数较唐朝大大增加，且殿试及第后不再经过吏部考试直接可以做官。宋朝科举的门第限制较少，士商杂类，甚至僧道均可应试，广泛吸收了各阶层读书人，有利于扩大统治基础。宋朝官员任用以官、职、差遣分授。其中官职仅表示地位、俸禄和荣誉的意义，并无实际职守。要有实际处理政务的权力，须另加差遣的名义，称“判”、“知”、“权知”等。这样就将官职名称和实际职权分割开来，承担实际政务者可以不受官品和资历限制。这种任官方式有利于皇帝根据自己的意志任用官员，削弱各级主管官员的实权，有利于巩固中央集权和防止地方割据，但也造成官僚机构臃肿，官僚队伍膨胀，各级政府机构名不副实的弊端。宋朝官职很多。官职多使士人获得官位颇为容易，但要真正获得处理政务的权，即获得差遣之职却十分不易。中下级文武官员任差遣职还需有“举主”（保证人，作保，除书面申报资历外，还需经考试合格方可任职。 宋朝官员考核以官员的实际政绩作为主要依据，但在实际作过程中，年资常常是决定升降的重要因素，特别是在神宗改制确立了磨勘制度后更是如此。磨勘制度是定期勘验官员以定升迁的制度，包括勘验官员簿历文状的：-系列程序，簿历文状中包括解状（为选入时的证明）、举状（举荐人的推荐书）、状（个人履历）、考状（考核记录官员的循资转官均有明确规定，只要官员任内不出大的过失，一般均可循年资得以升迁，致使考核失去了原来的意义。不仅如此，宋朝为优待官员，每逢郊祀大礼等事，皆恩降迁官之诏。这种做法更加助长了官员不求有功，但求无过，唯恐承担责的心理，使考课更加流于形式。 为鼓励官员按时退休，自神宗以后，准许带职致仕，并对退休官员给予种种礼遇和优待，一度准予领取全俸，并设置大量宫观官安置致仕官员。尽管如此，很多官员虽年满七十却仍不愿致仕。宋仁宗时，一些台谏官员如司马池、包拯等上书请化，阻碍了官员队伍的正常更新，更加剧了宋朝的冗官现象。第六章 辽金元的行政管理北面官制是辽朝统治者为统治契丹和其他游牧族而建立的一种特殊制度。担任北面舌的一般均是契丹贵族，主要是宗室和外戚。因此，北面官系统是辽政权的权力重心所在，终辽一代始终是贵族政府。南面官制是辽统治者模仿唐朝制度而设立的一套管理汉人的制度。南面官以汉人为主，但也有契丹人。南面官系统不是辽政权的权力重心所在。南面官制由于杂了几朝制度，故其官号极为紊乱，隶属关系错综复杂。 建立金朝的女真族在辽初尚处于原始公社末期，到金太祖祖父乌古乃时形成了一个强大而持久的军事联盟，成为高居部落之上的组织形式，乌古乃被公推为都孛堇（孛堇，女真语，部长之意），从此开始设官分职。所设官职都称为勃极烈（孛堇音的转讹）。在都勃极烈下设国相，或称国论勃极烈，是都勃极烈的辅臣，处于辅地位。在酬目之下设诸勃极烈。开始时都勃极烈由各部落公推，后随着完颜部的强大而成 中一个家族的世袭职位，应该说这时已在氏族制内部孕育了国家机的雏形。极烈制带有明显的氏族制度残余，不利于缓和矛盾、稳定政治、恢复经济。陈为适应当时形势变化，在妒冶上作出重大改革，废除勃极烈制，改用三省制度，并逐渐用一省制代替三省制。女真族聚居区，设猛安、谋克作为柑当州，县的两级地方行政单位，与州县形成互不统属的两个系统。猛安谋克始于古代出猎时的生产组织，以后逐渐演变为平时射猎、战时作战的生产军事组织，随着金政权的建立，猛安谋克又演变为军政合一的地方行政组织。朝行政官员的选任按其选用对象的民族成分的不同而采取双重标准。一方面，金统治者对科举即一般标准十分重视，以致元初盛传“辽以释废，金以儒亡”③的说法；另一方面，金统治者更重视以特定橋滩，如世选、军功等途径录用女真人，以保证政府机构中女真人和汉人数目的平衡。第三节 元的行政管理元朝中央设中书省总理政务，枢密院掌管军事，它们分别是元朝的政务中枢和军事中枢。中书苔靠为最高行政机关，其职权十分广泛，国家的财政、人事，司法，文教、营造等大权均由中书省掌握，中书省设中书令一人，例由皇太子兼领，实际上一虚衔。下设右、左丞相，平章政事，右、左丞和参知政事等职。中书省在宰相之下设有一系列办事机构，以参议府最为重要，设参议中书省事数人（大德年间定为四人），他们是宰相的主要参谋人员，并可参与军国大事的讨，同时负责决策的安排落实。密院主管军机大事和武官人事，是最高军事中枢。元制，凡涉军机重务，如天下兵马总数，仅皇帝和枢密院官员知悉。元朝六部是中枣省下分掌政务的职能机构，每部设尚书为长，下设侍郎、郎中、员外郎等官职。省长官为丞相，但元朝对行省丞相一职人选十分慎重，多缺位不授人，而以平章最事作为行省最高长官。行省丞相或平章政事统掌一省军事，行政和财政大权，平章政事以下设右、左丞，参知政事，郎中，员外郎等职，其下僚属甚多。元行省制度的确立是我国行政区划和政治制度史上的一次重大改革，对后世产生了的影响。会议是元朝行政决策的主要形式，元朝会议形式繁袭，按会议主持者身份的不同；酿分为皇帝亲自主持的会议和中书省会议两种类型。决策体制又有其特殊性，即保留有较多的蒙古旧俗残余，要表现在：(l)皇（太）后对政治的干预。蒙古时期，大汗死后到新汗产生前由前大汗之后摄政。元朝建立后，重大决策甚至皇位继承均须太后认可。(2)元朝宗亲贵胄对朝政影响巨大。蒙古国时期，忽里勒台（一种贵族代表大会）有选举大汗和决定军国大事的权力，成吉思汗即由忽里勒台拥戴而登上汗位。元朝建立后，忽里勒台的决策作用逐渐被削弱，但皇帝即位仍需忽里勒台认可，以表示其合法性。元政府的重要决策官员，如中枢省、枢密院长官大都由蒙古贵族充任。由贵族子弟组成的侍卫军（怯薛）也能对决策发生响，有时他们可以绕过中书省而直接影响皇帝，由皇帝白宫内直接降旨。决策一旦作出，由职能部门负责实施执行，执行过程大致如下：中书省政令下达后，由宰相的主要幕僚机构参议府负责安排落实，通过左、右司将政令下达给六部，六部将执行政务情况的信息通过左、右司和参议府而反馈到中书省长官。因此，由中书省协助皇帝决策，参议府安排落实，左、右司承转政令，六部等职能机构构成了元朝中枢决策和行政执行的运转程序。元朝监察机构组织相当完整，有中央御史台、地方行御史台和各道肃政廉访司三级。元朝监察制度较前代的一个重要发展是监察法规的制定，如《设立宪台格例》、察司体察等例》、《行台体察等例》等。这些法规和条例使行政监察规范化，保证监察机构的正常运转。元朝监察体系的弊端也十分突出。首先，主要监察职务被蒙古贵族垄断，严重响了监察机构作用的发挥。其次，蒙古贵族享有特权，不受监察法规的制约，监察机构无权对一些特权机构，如宣政院、大宗正府、皇宫事务机构等进行监察。这些都无疑影响了监察机构正常功能的发挥。元朝官员考核分两种形式：一是对全体在职官员的考核，二是对某一任期届满官员的政绩考评。对全体官员的考核由吏部会同监察机构共同主持。第七章明的行政管理第一节 中央政府的行政体制武十三年(1380年，，朱元璋以左丞相胡惟庸被告谋逆为突破口，开始实行蓄凛色久的罢相。他下令废除中书省和宰相制度，并以祖训的形式重申以后不许讨论设立丞相的问题。共武十五年（1382年），朱元璋仿宋制设置内阁大学士，挑选文官担任内阁大学士，仓从组织体制上标志着明朝内阁制度的萌芽，洪武间大学士官品甚低，仅正五品。其职责仅是协助皇帝阅读、处理奏章和起草诏书，在皇帝身边充当顾问，对当时政局基本不能施加影响。直至洪熙，宣德年间，内阁权力迅速增长。以侍郎、尚书入阁兼大学士，品位尊崇，支能接近皇帝，这时的大学士权势之重已有宰相之实，一时间政归内阁。遥有部院大臣和阁意见相左时，总是部院的意见被否决。调朝废除宰相制、实行内阁制后，宰相制度的残余依然存在，出现了许多虽无相之名却有权相之实的内阁首辅，但从制度上讲，内阁制度和宰相制度有根本的；同。从职务设置上看，历朝宰相皆定员定制，明朝大学士却无定员定制。从地位看，宰相是法定的最高行政长官，六部及其他职能机构是其法定的下属机构，明朝内阁却不是法定的最高行政机构，其首脑内阁首辅也不是法定最高行政长官，六部也不是其法定的直接下属，有些阁臣品秩还低于六部尚书。从职权上看，历朝宰目拥有法定职权，即决策参与权和行政执行中的指挥权，而明朝大学士包括首辅在内仅充任皇帝个人的顾问和助手，仅有决策参与权，而不具备行政执行中的指挥权，即只尊旨草拟诏旨，而不参与施行，且其权力受制于皇权，随皇帝信任程度的不同而变化，作用和权力忽大忽小，十分不稳定。明朝以内阁制度取代宰相制度，映了我国封建社会晚期专制皇权的高度发展。明朝中央机构中，有两个和内阁关系豢切的机构，即翰林院和通政司。翰林酷主管修史，图书等文化事务，设学士一名，侍读、侍讲学土各若干名，以备皇帝顾问。翰林院与内阁关系密切，阁臣多出自翰林院，以至时人称内阁是翰林院的内署。由此可见，翰林院不仅是文化机构，也是重要的决策咨询机构，更是高级决策人才的培养机构。通政司负责收纳奏章，其长官为通政使。通政司实际是内阁的文书收发机构。 宦官在明朝政治舞台上扮演着十分重要的角色。明朝宦官较汉、唐宦官有所不，其特点是官僚化程度高，在宫中自成系统，构成一个庞大而严密的机构，计有四司、八局，十二监，即所谓宦官二十四衙门，俨然如政府一般。二十四衙门中绝多数的职掌仅限于宫内事务，即专为皇帝生活服务，今其中某些司监涉及外廷事务，尤以司礼监最为重要，在二十四衙门中居于首位。礼监是宫中掌内外章奏及批红大权的机构，设提督太监、掌印太监各一员，秉笔、随堂太监若干员。司礼监太监因掌握对内阁票拟的批红大权而成为皇帝的代人。不仅如此，司礼监太监常作为皇帝的代表到内阁议事，以监控外廷，其权力超过内阁和其他任何中央机构。明武宗时，司礼监太监刘瑾擅政，权倾朝野，以致时流行“一个坐皇帝，一个立皇帝”的民谣。可见，司礼监虽尊鼻正式政府组织，从它在明朝政治生活中所起的作用看，实际已成为中枢决策机构的一部分。在决权力上，它与内阁平分秋色，甚至压倒内阁。六部是明朝重要的职能机构，其地位和权力因中书省的废除而较前代空前提高。六部直接听命于皇帝，其间再无转承机关，成为事实上的中央最高行政机构。明朝六部职权分明，各有专司，并可对外发号施令，其具体职掌和组织情况下：吏部执掌全国人事大权。户部执掌财权。礼部掌礼仪，祭祀、宴飨、科举、外交和官印制造诸事务。兵部主武官人事，军用物资的管理和供给。刑部为司法机关，专主审判，其职能和宋刑部不同，部主管营造制作、农田水利。军都督府和兵部为平行军事机关，既互相配合，又相互牵掣。五军都督府仅掌兵蒋和军政，即军队的管理和训练，军队的调动权和军官的选授权在兵部，最高挥权则在皇帝手中。遇有战争，由兵部秉承皇帝旨意任命总兵将官，总兵将官统帅从全国各卫所调集的军队去作战。战事结束后，军队回归卫所，总兵将官归还印信。如无兵部调兵令，五军都督府不能擅调一兵一卒。这种军事制度使军权高度集中于皇帝手中，杜绝了武将的跋扈难制和武力篡权发生的可能性。朝大理寺和唐宋时期的大理寺不同，它是最高审判机关，长官为大理寺卿，下设左、右少g即等。大理寺下置左、右寺，各设左、右寺丞。明朝司法制度规定，都察院掌纠劾，刑部负责审判，大理寺主持复核。刑部审判后，移大理寺复核，其中左寺负责京城及其附近直属地区重大案件的复审，右寺负责十三省重大案件的复查。凡遇到特别重要的案件，大理寺须会同刑部、都察院共同复审，意见分歧则奏请皇帝裁决。上述三机构合称三法司，皇帝通过分割司法机关的权力将司法权牢牢掌握在自己手里。第二节 地方政府的行政体制洪武九年(1376年)明太祖改地方权力集中的行中书省为三司分立：（1）承布政使司，简称布政司。(2)提刑按察使司，简称按察司。按察司主管监察和司法。3)都指挥使司，简称都司。都司主管军政，设指挥使（正二品）为长，下设都指挥同知、都指挥佥事等。朝在地方分设三司的目的是加强中央集权，杜绝出现地方割据的可能性。三司分权鼎立，虽品秩不同，但互不统辖，分隶不同的中央机构。布政司与六部、都察院有直接联系，按察司则听命于刑部和都察院，都司受制干兵部和五军都督府，遇有大事则三司官员会商解决。这一改革将元朝及明初行中书省权力一分为三，三互相牵掣，达到了集权中央的目的。道的设置依需要而定，没有定制。同一区域内不同种类的道各有治所，各有所掌，互不侵扰。道的长官称道员，为布、按二司属员的差遣之职。明朝道员无专衔，仍兼带布改司参政（从三品）、参议（从四品）或按察司副使（正四品），佥事（正五品）衔，其品秩随原官品秩而定。故在明朝虽同为道员，品秩却大不一样，这同时也说明了明朝的道还不是一级固定的地方政权。明朝地方行政层级的变革要点有三：(1)将元之宜慰司取消，重新按行政、司，毒事等不同事项划分不同的道区，设立不同的派出机关，如分守道，分巡道和各类专职道等对府县等实行监察。(2)将元之路的总管府、散府改为府（略有合），将某些大州升为府，因而府成为明朝中级地方行政区划的主干。(3)宋时府是一种特殊区域，州是中级行政区划的主干，到明时州成为一种特殊区域，州领县远少于府领县，且州之行政区域缩小。在那些性质特殊又不宜设府的地区设直隶州，直属于省，与府并列而地位略低，数量少且分布不普遍。属州则成为府下之小T政区，是府内特殊区域。以上这些说明明朝的州已降为低于或属于府的特殊行政区。明朝对乡村的管理采取乡老人制和里甲制并行的统治方法。第三节 行政运行与行政监督中期以后行政决策主要是中枢官员协助皇帝处理奏章并代拟谕旨的过程，奏的进呈、制作和下达是决策者和执行者之间最主要的沟通方式。内阁就是皇帝手下协助处理奏章并代拟谕旨的工作班子，司礼监太监则充当皇帝代理人。因此，部题请、内阁票拟、司礼监批红构成国家大事的决策处理程序。由专职阁对奏章提出处理意见，称“票拟”。阁大学士中仅首辅才有票拟权，其他大学士只能参加讨论，票拟内容决定权在于首辅。拟对奏章提出的处理意见，仅供皇帝裁决时参考，能否成为具有法律势‘k冷T政决策形式——诏书还有待皇帝的旨意。内阁票拟后由皇帝作出最高裁决，即用笔在奏章上批答，称为批红。对票拟内容不同意时，皇帝可加以改动或发还内阁令其重拟，称为改票。墊监的地位、职掌在明朝十分显赫和重要，明朝几度出现宦官专权局面就是因为宦官掌握了行政决策的核心环节——批红。他们可以擅自作出批，甚至随心所欲地改动内阁票拟，以至驳回重拟。嘉靖一朝宦官势力最为薄弱，内阁想有所作为，也必须依赖十匿甘，张居正为推行改革，不得不和太监冯保勾。故《明史》称“内阁之拟票，不得不决于内监之批红，而相权转归之寺人”①。不过，内阁首辅和司礼监太监在拟票、批红中的作用，是由皇帝控制的。如皇帝倚内阁，则票拟在行政决策中作用显著，出现权臣政治局面，三杨、严嵩、张居正是这种政治的典型人物；如皇帝重视宦官，宦官就可利用批红而擅权，出现宦官干政局面，刘瑾、魏忠贤就是这种政治的代表人物。由此可见，明朝这样一个下决策系统是和专制皇权高度强化的行政管理体制相适应的。朝中央监察机构分为两大系统（都察院和六科）和三类官吏（都卸史、监察御史萧除事中）。六科的设立使都察院权力不过分集中。都察院和六科员之间可相互纠举，都察院内部都御史和监察御史也可互相纠举，这使得监察官员本身也处于被监察的地位。但这也产生了机构重叠的弊端，都察院与六科之间常权力之争，导致监察作用的抵消。明朝地方监察分为三种形式：一是督抚对地方的监察，二是各道监察御史对对所属地匠的监察，三是各省提刑按察司对所属区域的监察。明朝在监察制度上的建树是突出的，监察机构的设置更加严密和规范，形成了科道并列的新格局。但是，明朝监察制度的弊端也是十分明显的。首先是机构的蘑叠，如地方监察体制中存在三套系统，致使钦差大臣满天飞。其次是职权混乱，造目牵掣，以至出现明中期后科道官员把持朝政的弊端。其三皇权无限膨胀使监官员行使职权失去保障，厂卫机构和廷杖制度使监察官员望而生畏。因此，这样的监察制度不可能长期维持。第四节 行政官员的管理明初特别是洪武年间行政官员的选拔主要依靠荐举和学校两条途径。查德以后，科举受到特别重视，成为明朝选官制度中最主要的内容。明朝行政官员的考核由吏部考功司主管，其制度比前代更加详细和完善，考核戋主要分为，（一）考满考满是针对每一个任职到一定期限的官员进行的一般性考核，主要是考核官员的从政资历和政绩，办法是三年一考，三考为满，考满（即考核通过）之日，由有关部门量其功过，分戍上、中、下三等，以此为据决定其升降去留。察是针对全体在职官员而言的，由朝廷定期举行。除考核各级官员的政绩外，着重对官员的违法行径和渎职行为进行清理和处置。在考察中，把官员的不称职行为按其轻重程度的不同分为八个等级，即贪、酷、浮躁、不及（不胜任）、老、、罢软（懦弱涣散）、不谨。考察分为京察和外察两种。京官的考察每六年一次，称为京察。地方官的考察称为外察。朝官员退休制度也较前代更加制度化。朱元璋将退休年龄从前代的70岁提到60岁。以后的明朝皇帝继承了这一规定并有所发展，如明孝宗规定：有病的员可在55岁冠带退休（依然穿戴退休前的官服，并享有一定的特权）。明朝对不愿退休的官员实行勒令退休，如洪武元年（1 368年）明太祖下令让年满七十的官吏部退休。对于某些从事特殊工作的官员则不规定退休年限，如明中期的工部侍郎蒯祥虽年逾八旬仍不能被堪乎退休，这是因为国家仍然需要私用他的专长，这是退制度中的一种例外情况。第八章 清的行政管理第一节 中央政府的行政体制政王大臣会议又称“国议”，是清朝前期的中枢决策机构。军入关后，议政王大臣会议又有进一步扩大，其成员不再局限于满族贵，范文程等人先后授命为议政大臣，扩大了议政王大臣会议的基础，并提高了它的效能。青军入关前，议政王大臣会议作为中枢决策机构充分地行使其决策职能。清军人关后，随着清朝统治集团内部各派政治力量的消长，议政王大臣会议的权力也起不定。康熙前期，议政王大臣会议的权力达到顶峰，但这时的议政王大臣会议已成为旧政治势力的代表和康熙帝加强皇权的阻碍，并对皇权构成威胁。康熙帝为解除这个历史包袱带来的压力，只得设立新的中枢决策机构来与之抗衡。康熙十六年（1677年），康熙帝设南书房，从此，议政王大臣会议的决策功能逐渐丧失。到雍正年间设立军机处后，议政王大臣会议的权力更加衰落，终于在乾隆五十六年(1791年，被宣布取消。天聪十年（1636年）皇太极改文馆为内了院．内国史院负责撰拟诏令、编纂史，内秘书院负责掌管起草敕谕和收录各政府机构的奏疏；内弘文院负责讲经注史、颁布制度顺治十五年（1658年）清朝参照明朝制度改内三院为内阁，大学士均加殿阁衔，其品秩也仿明制降为正五品，这是因为清朝统治者担心内阁权力过大而加以压抑的结果。声清朝内阁体制的真正成熟是在雍正、乾隆年间。雍正八年（1 730年）清政府再次提高大学士品秩，成为正一品大员，在所有官员中品秩最高。清朝还有两个与内阁有密关系的中央机构，即翰林院和通政司。朝内阁制度基本因袭明朝，但内阁实权已远较明朝为小，只是名义上的中枢构，真正掌握中枢决策权力的机构，前期是议政王大臣会议，后期则是军机处。军机处正式设立于雍正七年（1 729年），目的是为厂用兵西北的军事需要，以达勤办事密速的效果。军机处开始时并非正式的国家机关，既无公署也弘静夕因此，雍正、乾隆两朝会典均未提到军机处。但是由于它适应了皇帝专权的需要，后来事权逐渐扩大，最后发展成为总揽军政大权的中枢决策机构，所谓“掌军国大政，以赞机务”。军机大臣秉承皇帝旨意办理机务，取代了议政王大臣会议的权力，政务的裁决、官吏的任免、用兵之方略均由军机处掌理，其实权远远超出于内阁之上。这是一项重要的体制变革，彻底清除了宰相制乓的残余和影响，使清朝的军、财政、行政大权经由军机处而为皇帝直接掌控。和其他衙门相比，军机处在机构组成上有特殊之处。军机处职官包括军机大臣和军机章京，军机大臣俗称大军机，又称枢臣，军机章京俗称小军机，又称枢。由于军机处是处于严格保密状态中的中枢决策机构，故军机章京之下再无书吏人员。军机大臣和军机章京都是兼职，军机大臣由皇帝在大学士，尚书、侍郎中遴选，或由军机章京升任。军机大臣无定额，初为三人，后逐渐增加，最多时达十一人。人府是清朝管理皇族事务的机构，其长官为宗人令，由亲王或郡王充任，其属为左、右宗正和左、右宗人等，均从满族贵族中遴选。宗人府排在政府机关的位，高居内阁、六部之上。其具体职责是掌管皇族属籍、纂修“玉牒”、议叙或议处皇族官员、审理皇族内部的诉讼案件务府的职责是掌管宫廷事务，设总管大臣为长，由满族大臣担任。内务府职广泛（凡皇帝及其家属的衣食住行均由其掌管、机构庞大（设七个司、三个院和主管宫内手工业制造阴遁办处及嘗埋匿冒明敬事房）、属官众多（数目接近六部员总和的一倍，达3000余入）。内务府虽属为皇帝服务的宫内机构，但其设置具有重大政治意义，它使得宦官处于严格管理之下，不能像明朝宦官那样形成自己的力系统，避免了明朝宦官干政的历史在清朝重演。第二节 地方政府的行政体制总督为正二品地方大员，兼尚书衔者为从一品，总管一省或数省之军政事务。巡抚是一省的地方行政长官。总督、巡抚同为地方长官，巡抚虽在官阶、职权上都不如总督，而且在-一定程上济命于总督并受总督节制，但巡抚不是总督属官，总督、巡抚均单独处理政务，彼此处于平等地位。因此，在督抚同域的省区，极易发生龃龉。总督、巡抚这种既不完全统属而又相互牵掣和监督的制约关系正符合专制皇权牢固地控制刨地方的需要。清朝督抚与明朝督抚已有所不同。明朝督抚在明中期以后虽在地方上逐渐掌握了行政权力，但职权偏重于监察，名义上始终算是中央官员，正式省级官员一直是三司长官。清朝督抚则已成为法 省级地方行政长官，是名实兼备的封疆大吏，代表皇帝总揽一省或数省军政大权。清朝地方机构的一大特点即地方官员设置的灵活性，不强求编制上整齐划一。如府、县两级政府人员无定员定制，视地方政务繁简而定。这对防止机构臃肿、人浮于事和提高行政效率有积极作用。在南方少数民族地区，清初仍沿袭土司制度，实行间接统治。清初土司机构名芒司与中央政府的隶属关系和明朝基本相同。雍正年间以后，清朝大规模推行土归流政策，即废除世袭土官，改设和内地相同的地方官，进行直接统治，这反映出清朝中央集权的统治已深入南方少数民族地区。第三节 行政运行与行政监督清朝前期，由议政王和议政大臣组成的议政王大臣会议议处军国大事，这是氏族制度残余在政决策过程中的反映。。政王大臣会议作出的决策有极大的权威性，以致“诸王大臣佥议既定，虽至尊芜茹之何”③。如果皇帝一定要坚持自己的主张，就要反复讨论，直到议政王大臣会议认可之后能付诸实行。军机处作为秉承皇帝旨意办理机密大事的中枢决策机构，执掌清朝的军国大政，、其工作内容有以下几方面：参与官员奏折的处理。(2)撰拟皇帝谕旨。《3》参与人事决策。中央和地方高级官员的人事任奐，军机处有建议权，通常由军机处提出人选后经皇帝批准即可任命。机处在行政决策方面的权力既重要又广泛，军机大臣有较多的机会接近皇帝，可以用自己的政见影响皇帝决策。但军机处是专制皇权高度发展的物，军机大臣虽地位显赫，却要绝对听命于皇帝，没有丝毫的独立性，完全是皇的附庸，成为皇帝御用的秘书机构。政务执行过程中，对军国大事，清朝采取强制性措施，运用各种强制手段保正政令的执行。以统一台湾的军事行动为例，康熙帝力排众议，果断决策用武力统台湾。为排除人为障碍，他将一大批反对出兵台湾的官员强制性调离岗位，而将主统一台湾的姚启圣、施琅派到福建总督和水师提督的关键岗位上，以此来保证统一台湾的决策能够顺利实行。对一些次要问题，清朝则采取奖励等措施引导官民执行政府法令。如垦荒令的推行，康熙十年（1671年）清朝规定：凡垦地二十顷以文墨者授以县丞官职，文盲则授相应武职。清朝监察系统在机构设置上较前代更为严密和完整。但清朝监察制度是专制皇权高度发展的产物，其弊端极其明显。清朝监察机构对各级官员的监控比较有效，但体制的自我调节功能较差，皇帝控制下的决策机关军机处不茌监察机构的监督范围内，科、道合一使监察系统减少了重叠和机构间的牵制，却使给事中对皇权有一定程度牵制的封驳权被取消，对监察官员的弹劾多取决于皇帝个的喜怒，造成监察官员为保住禄位而视腐败于不顾，致使监察机构的调节能力丧殆尽，吏治，日益腐败。第四节 行政官员的管理朝庶吉士地位较明朝进一步提高。清官场风气沿袭明朝，十分重视官员的出身，有了庶吉士身份，官场上称之为翰林。翰林官有许多特权，如专折奏事、弹劾等，许多重要官职，如科、道官员，吏和礼部尚书等若不是翰林出身均不得委任。取得庶吉士身份还是取得高级官阶的种途径。实授官职外，清朝官吏的任用方式还有以下几种：—，是署职，即初任官先试三年，称职后方实授职。二是兼职，如以大学士兼尚书。三是护理，即以低级官高级职务。四为加衔，即于本官外另加高级官衔，如以道员加布政使清朝官员任用制度带有较强烈的民族歧视色彩。满人做官多靠在职等特而汉人做官多只能通过科举。在科举上分满，汉两榜，满人享有种种优待。一些特殊机构，如理藩院，内务府等完全不用汉人，其余机构虽实行满、汉复职制度，但政务决定权多操于满官手中。清朝实行官缺制度，以确保满族贵族在政权中的优越地位，回避制度到清朝时已发展得十分完善，分为：(1)亲族回避。凡有祖孙、父子、產莉兄弟关系的人不能在同一机构中任职，由职务较低者回避。地方官的回避要求更严，凡有五服以内亲属关系及外姻亲属关系、师生关系者均要回避。(2)职务回避。如户、刑两部中负责各省事务的司级机构长官必须回避，即处理某省业务的机构中不能有本省籍的官员。(3)地区回避。地方官必须回避籍贯所在的本省，且不允许在邻省五百里以内地区任地方官。总体来说，清初官员俸禄十分微薄。官俸的微薄加剧了清初贪污纳贿之风的恶性发展，导致清初吏治的腐败。因此，雍正以后始以恩俸和养廉银作为正式俸禄的补充。恩俸是指给京官发放双俸，地方官则给养廉银；恩俸和養廉银在初期仅是京官和地方官龄职务津贴，到后来逐渐发展为普遍增俸的手段。下篇 中国近代行政管理 近代中国社会的基本特点：(l)封建时自给自足的自然经济基础虽然破坏了，但是封建土地所有制依然保持着，并且同：办资本和高利贷资本结合在一起，在社会经济生活中占着显著的优势。代表新的产关系的民族资本主义有了某些发展，但是并没有成为社会经济的主要形式，其力量是很软弱的。(2)在社会政治制度方面，先是皇帝和贵族的专制政权，代之而的是地主阶级的军阀统治，接着是地主阶级和大资产阶级联盟的专政。资产阶级和制度虽然一再提起，但始终没有真正建立起来。(3)帝国主义不但操纵了中国，的财政经济命脉，而且操纵了中国的政治和军事力量，致使中国经济上不能独立，在政治上不能自立。(4)由于中国是在许多帝国主义国家的统治和半统治之下，实际上处于长期不统一的分裂与动荡状态，加上地域辽阔和复杂，社会经济、政治和文化的发展表现出檄端肘不平衡。(5)帝国主义和封建主义的双重压迫，任国广大人民，尤其是农民，日益贫困化以至大批破产，迫使他们不断起来进行反抗斗争。(6)西方资产阶级思想文化传人中国以后，动摇和破坏了传统的封建专制义思想的统治，但是，由于中国封建社会经历过远比欧洲中世纪长得多的历史过程，封建思想仍有广泛而深厚的社会基础，严重地影响着中国会的进步。近代中国社会的这些特点是外国帝国主义和国内封建主义相结和的结果。 近代中国行政体制的演变大致经历了以下三个阶段：（一）从1 840年鸦片战争爆发到1912年南京临时政府建立。（二）从1 9 1 2年南京临时政府成立到1 928年6月奉系军阀统治垮台。（三）从1 927年4月南京国民政府建立到1 949年中华人民共和国成立。 近代中国行政管理的特点：（一）半殖民地化和近代化的并存及双向演化。（二）民主的形式和专制的实质。（三）以党治国，党政关系复杂多变。（四）军政合一，以军干政相当普遍。（五）法律条文与实际情况相异。六）行政众率与社会效益的反差。 近代中国行政管理的发展趋势：（一）旧的管理体制已经崩坏，改革成为时代潮流（二）新的社会因素逐步壮大，行政管理日趋民主化和科学化。（三）美产党领导的新民主主父政权，为行政管理的现代化开辟了广阔的前景。工农民主政权创造的行政管理经验有：(l)人民通过民主选举产生各级代表，由代表大会选举或任命行政机关领导成员，实行议行合一的管理制度。(2)行玫机关贯彻精简和廉洁的原则，实行首长职数限额制和大体平均的供给制。(3)实>中央和地方适当分权，调动中央和地方的两个积极性。(4)贯彻任人唯贤、德才兼备的干部政策，严格挑选行政机关工作人员。(5)实行调查研究、典型试验、领导和个人负责相结合等工作方法。抗日民主政权的行政管理也有许多独创性的经验：(1)正确处理党政关系，发挥政权机}