地方变相举债仍难遏制 要求担保函和承诺函自查自纠_综投网
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地方变相举债仍难遏制 要求担保函和承诺函自查自纠
作者:综投小编&
来源:股城网
近日，部分金融机构收到来自贵州地方财政局的函，要回收财政为方便部分企业融资时出具的承诺函。同样是贵州地区，部分地级市下发了要求开展财政性违规出具担保函和承诺函的自查自纠工作。地方变相举债仍难遏制
据记者了解，由财政部督促地方财政厅开展此类自查自纠活动早就存在。如今年3月份，福建财政厅曾组织过对全省地方财政违规出具担保函或承诺函的自查自纠行动。
贵州此轮清查之所以引起各方关注，在于地方财政要求“撤回”承诺函的举动。有评论认为地方财政单方面要求撤回，有违规之嫌。据21世纪经济报道记者多番采访了解，政府出具担保函无法律效力，各方比较有共识；但承诺函的内容要更为复杂，也相对难以界定。
由财政部专员办组织的此类清查活动，旨在规范地方政府举债融资行为，防范地方债务风险。但各地不断开展的清查活动，表明地方变相举债行为仍然较多，风险管控存在难点。
9月末、10月初，贵州多地发文要求清查财政性违规出具担保函和承诺函的自查自纠工作，部分地方已经向相关金融机构下发了“撤销函”或“作废函”。
如正安县向远东国际租赁下发声明表示，《关于正安县人民医院银行委托贷款项目的配套资金的承诺函》违背了新的《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》精神，声明原承诺函作废，并要求尽快将原件退回。
安顺市财政局向黄铺物流园区开发投资有限公司（该公司为安顺市市属国有企业，为该市相关物流园区开发建设的运作载体）下发回收函，要求收回财政局为该物流开发公司向国泰租赁融资时出具的承诺函。原因同样是违背《担保法》《预算法》相关规定。
清查财政性违规出具担保函和承诺函，是否是波及全国的一场专项行动呢？21世纪经济报道向财政部求证该事件时，截至发稿时，尚未得到官方回应。
还有财政部驻浙江专员办下发的通知显示，今年9月初浙江财政厅曾组织对地方政府为企业融资提供担保、为申请国开行专项建设基金承诺兜底回购、固化收益等问题的自查，浙江专员办在浙江财政厅自查基础上展开了核查。记者循文件联系浙江专员办相关负责人，对方未置评价。不过，有河南地方财政官员对记者表示，河南也曾开展类似清理工作。
21世纪经济报道记者还获悉，今年3月份福建财政厅就曾开展此类自查自纠行动，主要针对国开行等相关机构在向地方提供融资时，要求地方政府配套出具担保函或承诺函。自查自纠后，财政部还曾专门下文给国开行及福建财政厅等，要求对相关行为进行整改。
有地方财政人士对21世纪经济报道记者表示，有些金融机构出于风控考虑，要求地方政府出具承诺函或担保函，财政系统一直三令五申禁止此类行动。贵州此次清查行动力度较大，要求撤回相关承诺函，才引起外界较多关注。
有信托机构负责人对21世纪经济报道记者表示，财政负债压力较大的地方曝光此类事件，主要是上级财政部门比较关注，金融机构也会更谨慎。但撤回“承诺函”这一举动，应该属于个案，不会普遍发生。
有融资租赁机构负责人对21世纪经济报道记者表示，贵州部分地方撤回承诺函的行为应该是个案，不会普遍发生，不然地方政府信用会受损。
“承诺函”的灰色边界
金融机构普遍反映，在向城投公司、地方政府相关企业提供融资时，要求地方政府出具相应承诺函的行为较为普遍。
上述信托机构负责人表示，财政担保函本来就没有效力，但对发债有直接影响，如地方平台公司发债偿债基金需要有财政支持函；但承诺函要具体分析，有的是有法律效力的，不能一概而论。 　　原标题：
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2016年以来，财政部发力整改地方政府违规举债一直未曾停息，为地方政府部门及平台公司提供融资的金融机构亦处于风口浪尖。
　　2016年以来，财政部发力整改地方政府违规举债一直未曾停息，为地方政府部门及平台公司提供融资的金融机构亦处于风口浪尖。　　然而，《证券日报》记者发现，即使在监管政策不断加码的背景下，仍有部分信托公司及证券、期货公司存在配合地方政府违规融资的情况。不过与此前不同的是，部分机构选择将此类或许涉嫌违规但深受投资者欢迎的政府担保类政信项目挪至其子公司进行承做，从而躲避风头。　　《证券日报》记者与多位自称“独家包销”的第三方代销机构的业务人员进行了联系，其中，一位业务人员对记者表示，其代销的政信项目的亮点为“优质政信产品+应收账款+土地抵押+政府出函+国资担保+AA发债主体”。对于“政府出函”的具体内容及效力，该代销人员并不肯具体透露，仅表示“安全性一定有保障”。而发行该产品的资管公司，则被介绍为“大股东是该省唯一国资控股”、“纯金融机构资管”。　　而另一信托项目的代销人员则表示，其代销项目属于“信托100%子公司做管理人+信托风控+信托同款”，并向记者具体解释说，该项目的负责人员正来自于项目发行方的母公司信托公司，属于“两块牌子、一套人马”，在项目质量和风控等方面绝无问题。而在其提供给记者的推介材料上，虽对政府红章进行了PS处理，仍可清晰分辨其所在地区。该批复函中明确表示：“该笔融资款由**县政府财政统筹使用，到期本息归还时，由县政府统筹资金安排归还。”　　在该项目的风险控制措施中，该“信托100%子公司”表示，“**县人民政府出具承诺函，若在基金运作过程中，**城建未能按《债权转让及回购协议》约定按时、足额偿付我司基金本金及利息等其他相应款项，则由县财政局督促并安排**城建还款，以确保基金按时足额兑付。”从函件内容来看，为了规避监管，将内容包装成为“督促还款”的“批复函”。而从基金使用上看，该笔融资的使用主体仍为该县政府。　　颇为凑巧的是，上述两个项目均指向贵州省西部某县政府及该县的城投公司，融资标的均为城建公司对该县政府的应收账款，金额分别为4.4亿元、2.5亿元。并且，上述两款产品均在基金业协会备案。而根据数据及公开信息显示，2016年至今，该城投公司已通过多家信托公司发行应收账款信托计划，其推介方案中均表示“政府文件支持”、“县**局签订回购协议”等内容。　　今年6月初，贵州省政府办公厅印发《贵州省政府性债务风险应急处置预案》，要求各地各部门认真组织实施。预案根据政府性债务风险事件的性质、影响范围、严重程度和可控性等情况，将贵州省债务风险事件分为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级、Ⅳ级四个级别。而公开报道显示，早在2016年年中，贵州被举报违规开具承诺函，曾被财政部内部点名批评。2016年9月份至10月份，贵州多个市、县财政局收回承诺函，给当地的融资市场带来不小的影响。　　某信托从业人士表示，一边是监管的不断趋严，一边是地方政府及融资企业迫切的融资需求，如何在符合监管要求的前提下合法合规地提供金融服务，将是包括信托公司在内的金融机构面临的重要问题。
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政信信托禁而不止 463号文诸多悬疑待解收藏
去年12月，财政部等四部门联合下发 《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（以下简称“463号文”），被市场解读为“点刹”政信合作。此后，个别相关信托项目遭到叫停，“463号文”似乎显示出一定效果。不过，近日《每日经济新闻(微博)》记者陆续发现仍有涉及地方政府的信托项目在募集资金，而“中泰·重庆大晟应收账款投资**资金信托计划”就是其中的又一款。《每日经济新闻》记者从多位信托业和相关人士处了解到，目前监管层是否会完全叫停政信合作仍不明确。有观点认为，一些政府作为担保的项目可能在4月份会遭到叫停。此外，也有观点认为一些在人行征信系统中信用良好的政府仍可做政信项目，而“463号文”也没有明确的执行时间。政信信托仍有销售/一款名为 “中泰·重庆大晟应收账款投资**资金信托计划”的产品在从日正式推介，推介期60个工作日。据《每日经济新闻》记者了解，该产品目前仍在推介。该产品募集规模为3.88亿元，资金用于投资重庆大晟资产经营 (集团)有限公司持有的对重庆大渡口区财政局应收账款4.41亿元。项目还款资金来源为：大渡口区财政局清偿应付债务、重庆建桥溢价受让应收债权和重庆大晟补足大渡口区财政局未能清偿应付债务和重庆建桥未能全额溢价受让应收债权。该产品说明书显示，重庆大晟是国有独资企业，截至2011年底，总资产142亿元，净资产64亿，2010年成功发行8亿元7年期企业债——“10渝大晟债”，债券信用评级被中诚信信用评级公司评为AA级。信用增级情况有：重庆大渡口区人大常委会决议，将偿还信托应收账款债权纳入同期财政预算；为保证按约定时间还款，重庆建桥实业将其名下598.54亩土地作为抵押担保，土地评估值13.57亿元，抵押率为25.79%；重庆大晟集团承担重庆建桥实业还款的差额补足义务等。根据“463号文”，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体，要继续严格按照《担保法》等有关法律法规规定，不得出具担保函、承诺函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得为其他单位或企业的回购（BT）协议提供担保。“四部门的文件是去年12月24号颁发的，但我们的项目12月23号就开始推介，肯定提前就在银监会过会备案。之前有备案的项目现在还是可以继续做的。”该项目相关人士对《每日经济新闻》记者表示。4月份才会完全停止？/上述项目相关人士对《每日经济新闻》记者表示：“信托公司，基建类由市政府提供担保的项目现在的审批是收紧了，但是还没完全停下来。现在发行的这些产品，是在相关通知下发之前过会，且在银监会备案过的。”该人士表示，这种类型的项目有可能在4月份会完全停止，但是也不排除有其他可能性。“463号文”除了强调地方政府的担保行为以外，还规定地方各级政府必须严格按照有关规定规范土地储备机构管理和土地融资行为，不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资，不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。另外，符合条件的融资平台公司因承担公共租赁住房、公路等公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务，除法律和国务院另有规定外，不得向非金融机构和个人借款，不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。西南地区一位信托业人士对《每日经济新闻》记者指出，上述类型的项目也并非完全叫停，在人民银行的征信系统里信用良好的地方政府仍可继续做。另外，该人士还指出，这次政信项目刹车，只是堵住了其中一条路。“就像之前也在说，不能做房地产信托，其实信托公司就给建筑公司做流贷，建筑公司把这个钱过一遍再给房地产公司，实际上还是给房地产公司了，而政信合作也差不多。”2月6日，《每日经济新闻》记者向银监会和人民银行相关部门求证“463号文”执行的具体时间和针对的具体项目，但截至发稿时仍未得到回复。
登录百度帐号推荐应用地方债：用阳光融资破解“潜规则”
日 03:01来源：
■ 访谈嘉宾
贾康 全国政协委员和政协经济委员会委员，财政部财政科学研究所所长。
预算法修正案二审草案重申地方政府不得自行发放政府债券，规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。 不过2011年12月初次审议的预算法修正案草案，曾提出对地方政府债务实行“限额管理”。
立法机关解释这种变化，是考虑到近些年我国地方政府债务急剧上升达10万多亿元，带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视。不过即使在立法机关内部，对地方发债是否放开依然存在分歧。
一边是预算法禁止地方发债，一边是庞大的地方政府债务，禁而不止的尴尬应如何化解？
地方政府举债禁而不止
各地纷纷绕过现行预算法隐性举债，普遍形成了强制替代明规则的局面，已累积了巨大的债务规模，此之谓“禁而不止”。
：目前的预算法禁止地方政府自行发债，但是地方政府债务已超过十万亿，如何看待这种禁而不止的问题？
贾康：中国在市场经济发展过程中，很多制度原先没有框架，要慢慢建立起来。一些原有的法规，按照法制化要求应该严格执行，但实际却无法严格执行，这在中国是很现实的矛盾。《预算法》就是个例子。
比如，1994年配套改革时原本打算在中国特色的概念之下，中央和省级代表的地方之间形成分税制后，在省以下也探索落实分税制。但这十几年来，省级和市级的分税迟迟走不出一条路。
30多个省级行政区域以下，没有一个能够称得上是真正像样的分税体制。浙江、江苏、福建等省明确规定在省以下不执行分税；其他地方虽然名义上分税，但也都落入了各种各样五花八门、复杂易变、讨价还价色彩往往相当浓重的分成制和包干制。
这些年，出于现实生活中地方政府贯彻发展战略的现实需要和内在动力，也相关于种种政绩考核、“地方竞争”的压力，各地纷纷绕过现行预算法隐性举债，普遍形成了潜规则强制替代明规则的局面，已累积了巨大的债务规模，此之谓“禁而不止”。
新京报：地方政府为什么大规模举债？
贾康：中国改革开放30年经济发展的表现被国外专家称作奇迹。“地方竞争”中各地政府主导的争先恐后的发展是其中的重要因素之一。
地方政府争先恐后的竞争性发展及其中大量隐性举债的融资行为带来了很多“积极性”的活力，确实助推了中国的化进程。其间由于地方税体系不到位，地方税收无法给地方政府形成大规模稳定的收入来源，但是地方经济社会又必须要在种种竞争压力之下争先恐后地发展起来，这两方面的矛盾迫使地方政府必须找其他筹资方式。
市场经济下与之匹配的财政体制是分税分级财政体制：各级政府为一级政权、有一级事权，还要有财权、税基、预算，以及一级举债权和一级产权。这样一个原本应该形成的逻辑贯通的体系，1994年后仍迟迟不能到位，导致地方政府只有依靠自己操纵注册一些城建公司、路桥公司、信托投资公司等等，以法人的名义举借、项目债，实际上变相发行地方公债和市政债，并且向银行大量举借贷款。
此之谓多种主、客观因素促成的“潜规则强制替代明规则”。
地方政府应有举债权
地方政府如果有举债权，是体现在融资体系里，和他所有的政权、事权、税权、预算合理的制度安排相匹配的组成部分。
新京报：怎么看地方政府举债权问题？
贾康：地方政府的融资体系建设，我认为应该合理地、内在地与整个政府体系深化改革与职能合理化形成匹配关系。在预算后面跟着的还有什么？还应有一级合理的产权、举债权。
地方政府如果有举债权，是体现在融资体系里，和它所有的政权、事权、税权、预算合理的制度安排相匹配的组成部分。
关于举债权的实际情况，是我们多年在规则上不给地方政府权力，即预算法规定地方政府无权举债。虽有“除国务院另有规定外”的语意，而地方政府知道国务院一般不会批准。现实生活中，就演变为普遍、大量的变相举债。
潜规则强制替代明规则，这是有合理内核但却是明显有风险因素存在的事物。
新京报：预算法修改草案已经审议两次，最近这次审议的草案又回归到“禁止发债”，立法机关解释缘于地方政府债务风险，如何看待这种风险？
贾康：这个逻辑是有问题的，维持原来的表述就可以解决风险压力问题吗？显然不是这回事，要找到使明规则变得有效而把潜规则替代掉的合理机制，并在立法上作出相应表述，才能适应经济社会发展的要求，才能真正由高风险状态转变为安全状态。
至于具体的风险，从总量来说，对10.7万亿我们做一个分析，还不构成中国公共部门债务超过安全线的总量风险，把它和其他公共部门其他债务合在一起，中国公共部门的负债率大概是50%上下，明显是在欧盟60%警戒线之内。
但是风险确实在积累，而且绝对不可忽视，在一些局部，在某些项目上风险非常明显，特别是这个机制不好。既然是隐性负债，就缺乏公众监督，没有透明度，你无从知道在一些项目上是什么情况，风险度如何。
一旦被什么因素触动这个风险，变成现实的风险，就变成局部的危机。
新京报：既然债务总量风险还不像外界所说那么大，目前地方政府债务的主要问题又在哪里？
贾康：中国目前地方隐性借债严重不规范，不符合公共财政的基本要求，透明度低，无法加入有效的制度约束和公共监督，这是最大的问题和风险之所在。
尤其在低端欠发达地区，地方变相举借债务的情况更加紊乱。到了村镇一级，虽然一般没有实体公司，但是乡村干部是拿财政工资的，政绩考核要求“达标”。例如，前些年，乡村的小学必须按“普九”要求建设到位，不达标则一票否决，政绩免谈，甚至要拿掉干部的乌纱帽。在这些压力之下，一些地方基层的干部东挪西借之后，一直借到高利贷，种种不规范甚至腐败行为一起滋生。有些县、市区域存在过大规模借债，与其还本付息能力严重错位。如果等到问题充分暴露，累积矛盾被触发，“救火”的社会代价将会非常大。
所以，制度建设其实是最核心的问题，制度建设又迫切需要得到立法进程的肯定、指导、规范与服务。
用融资替代潜规则
把原来的五花八门的潜规则统统堵住，才能够走向越来越阳光的状态。
新京报：如何破解目前地方债的这种尴尬？
贾康：简要地说，可归纳为“治存量，开前门，关后门，修围墙”十二个字。
大方向是应用阳光融资和透明、可预期、受公众监督、讲究规范、有利于控制风险的地方债去置换、替代地方融资平台的和其他一些形式的不规范、风险不容易控制、不健康的隐性负债，同时又保持地方政府作为融资主体可能通过融资发挥出来的贯彻经济社会发展战略，支持经济社会发展的正面综合效益，这才是一个比较周全地、合理地对待地方债务和地方融资体系建设的态度。
2009年以来，在应对世界危机冲击的中国实践中，我们的地方债实际上已经登堂入室，连续四年由财政部代理发行制度规模为2000亿-2500亿元的地方债。2011年下半年，“地方自主发债”试点已在四个地方启动。可以设想，这方面的制度将在以后发展为全套的严谨程序，当未来条件具备后，地方债可以不再由中央政府层面的财政部代理发行或代理还本付息，而是由地方政府在市场力量的约束之下，通过一套法制化、透明化的程序，在公众监督之下举借。
如果明规则已经健全了，可行了，操作上当然就没有必要再用潜规则替代明规则。把原来的五花八门的潜规则统统堵住，才能够走向越来越阳光的状态。
新京报：如何看待预算法草案这次审议从一审草案的“限额管理”变回目前的禁止发债？比较妥当的规定应当是怎样的？
贾康：立法应解决中国经济社会转轨过程中法律怎样越来越健全、越来越能对实际生活发挥实质性的指导、约束和服务作用这个问题。你如果看到有矛盾，就退回原来的条文，等于没有任何作为。我建议立法部门还是应在第一稿的框架上加以修改，对地方债体现“治存量、开前门、关后门、修围墙”的取向。
新京报时事访谈员 杨华云
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地方“承诺函”式举债禁而不止 五地违规举债逾64亿元
地方“承诺函”式举债禁而不止
　　五地违规举债逾64亿元
　　国家审计署日前发布今年第三季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果。围绕防范化解重大风险方面，公告指出，江西、陕西、甘肃、湖南、海南5个省的5个市县通过出具承诺函等违规举借政府性债务64.32亿元。其中，举债的方式，多是违规出具承诺函。
　　比如，海南省海口市违规出具承诺函，形成政府性债务53.43亿元。2015年1月份至2017年8月份，海南省海口市各级财政及国土等政府部门分别发函，共要求61家企业和单位出资垫付征地拆迁资金，并承诺待相关土地出让金上缴市财政后，由财政安排资金进行偿还。截至2017年8月底，61家企业和单位累计垫付征地拆迁资金55.44亿元，其中53.43亿元尚未归还，形成政府承诺以财政资金偿还的债务。
　　“虽然地方债务风险总体可控，但部分地方政府违规举债事件时有发生。”中央财经大学教授谭云明昨日对《证券日报》记者表示，这需要扎紧制度笼子，进一步完善地方债务管理制度，防范和化解财政金融风险。
　　近年来，针对地方政府性债务不断攀升、债务风险不断增加的趋势，财政部全面部署财政系统加强政府债务管理，并会同有关部门印发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》等文件，明确正面导向，设定“负面清单”，积极防控化解地方政府债务风险。
　　近日，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》，要求各地进一步规范PPP项目运作，防止其异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量。
　　中国人民银行研究局局长徐忠12月9日指出，由于政策标准不统一，规范和清理只是名义上撇清了地方政府偿债责任，并未真正解隔离政府信用和债务风险。多数地区反映执行时存在界线模糊和“一刀切”现象。
　　徐忠指出，由于棚改、扶贫等公益项目并不在规范清理范围，很多地方政府将部分项目转为棚改项目和扶贫项目在PPP支出额度中予以扣除，随意扩大棚改适用标准，将一般项目“包装”为棚改项目以及发起设立引导基金等形式，继续向地方政府进行融资。
　　相关数据显示，今年第三季度以来，我国地方政府债发行明显提速。11月份各地共发行地方债4540.87亿元，发行量高于此前两个月。今年前11个月，各地共发行地方债4.33万亿元。
（责任编辑：李兴旺 HF015）
和讯网今天刊登了《地方“承诺函”式举债禁而不止 五地违规举债逾64亿元》一文，关于此事的更多报道，请在和讯财经客户端上阅读。
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