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山东宁阳推广PPP模式的实践与启示
发布日期：来源：责任编辑：财政厅 债务金融处【字号 小 中 大】
　　&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 原载《中国财政》2015年&第19期
　　党的十八大提出要让市场在资源配置过程中发挥决定性作用，政府与社会资本合作（PPP）模式开始受到各方关注。但在基层推广PPP模式仍面临着政府如何做好制度建设,PPP项目如何规范运作,如何合理安排收益及有效防控风险等问题。基于此，笔者对山东省宁阳县探索实施PPP模式的经验做法进行了深入调研,得出几点启示,以期为PPP模式在县市的推广提供借鉴。
　　探索与实践
　　推广运用PPP模式是个系统工程，具有多样性、长期性、复杂性的特点，需要各部门协调配合、共同努力。为此宁阳县成立了山东省首家PPP办公室，积极引导社会资本参与基础设施和公共事业建设。新一轮PPP投资热潮在该县展开。
　　（一）合力组建PPP模式项目库
　　宁阳县财政局作为牵头部门，协调发改、住建、水务、国土等部门，对全县在建项目、拟建项目、储备项目等收录入库，通过汇总分析、优化整合、策划包装，PPP模式项目库目前已储备项目14个，总投资额97.62亿元，覆盖能源、水利、环保、市政等多个方面，其中，9个重点项目已被收录省项目库，总投资额73.98亿元。以宁阳县城市水资源综合利用项目为例，该项目总投资3.75亿元，由山东宁阳统筹城乡发展有限公司出资0.375亿元，占总投资的10%，岭南园林股份有限公司出资3.375亿元，占总投资的90%，注册成立了岭南园林股份有限公司泰安分公司，全权负责项目的投资、建设、运营等事项，建设内容包括工业用水净化厂、水系综合治理、复圣公园建设，双方收益将按出资比例1:9进行分配。经测算，协议期内预计实现利润约7.5亿元，年均实现利润3727.8万元，投资利润率9.94%，再加上价格调节机制和正常的物价上涨水平，预计投资利润率在10%以上。
　　（二）全力构建科学规范的风险防控体系
　　PPP模式不是简单的公用事业供给的投融资模式，需要具备完善的风险防控体系，从而为项目后续顺利运营奠定基础。宁阳县在风险防控方面，主要采取了以下措施：
　　一是选择收益稳定的PPP项目和实力较强的合作伙伴。为使社会资本安心与政府合作，宁阳县明确了项目付费来源，将回购款项纳入公共预算，把收益性项目作为PPP模式推广的重点，优先选择收益比较稳定、投资规模比较大、长期合同关系比较清楚、技术发展比较成熟的项目。如：县城市水资源综合利用项目中的工业用水净化厂、复圣公园营业房，环保产业园建设项目中的垃圾焚烧发电等。确定拟建的PPP项目后，宁阳注重选择一些综合实力强、社会信誉好的公司作为PPP模式的社会资本合作伙伴。目前的合作伙伴既有岭南园林股份有限公司等大型上市公司，也有山东鲁珠集团等地方龙头企业，企业强大的综合实力和良好的社会信誉大大降低了PPP项目的风险。
　　二是制定完备清晰的合同。合同是PPP模式的“医嘱”，只有通过合同才能正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利。在制定合同时，宁阳县引入咨询机构，聘请上海德恒律师事务所作为法律顾问、泰安万和建设项目管理有限公司作为工程咨询顾问和财务顾问，同时协调物价部门担任价格认定顾问，规范科学定价机制，有效防控项目运营风险，三方有机结合实现了“1+1+1&3”的效果。
　　三是建立科学的定价机制，保证项目的可持续性。PPP模式涉及政府和社会资本的经济效益，又涉及政府和公众的社会效益，既要避免社会资本利润超出合理区间，公共服务价格高企引发公众不满情绪，又要保障社会资本的长期合理回报，最理想的状态是让社会资本盈利但不暴利。宁阳县采用价格上下限定价方法，每五年根据项目的收益率、运营维护成本、税收等指标重新确定价格。每个周期执行一个固定价格，社会资本通过减员增效，便可获得一定的超额利润。下一个周期后，政府可以适当去除部分超额利润定一个更低的价格，这时企业就要考虑如何进一步提高效率，以此反复，对价格进行动态调整，有助于形成良性的正向激励。以县城市污水处理厂扩建工程为例，污水处理服务费计价包括以下部分：（a）甲方提供进入污水处理厂的污水量低于或等于基本水量时，乙方全部处理；污水处理服务费=污水处理单价*实际污水处理量。本合同的污水处理服务单价为0&.&97&元／吨（不含营业税等一切地方税费）;（b）甲方应确保提供进入污水处理厂的污水量不低于保底水量，第一年的保底水量为基本水量的60&%&(&2.4万吨／日），第二年的保底水量为保底水量的80&%&(3.2万吨／日），第三年达到基本水量；若实际进水量低于保底水量，则按保底水量计算处理水量。（c）甲方提供进入污水处理厂的污水量超过基本水量，且在项目设计处理能力范围之内时，乙方全部处理，除按（a）条规定计算污水处理服务费之外，超额部分的污水处理服务费=污水处理单价*超出基本水量的处理水量。污水处理服务费单价调整：每年11&月乙方可根据能源、原材料、人员工资的变动以及由于政策法规的变更影响等因素，在国家价格政策规定范围内计算下一年的污水处理成本，若有必要可以向甲方提供污水处理服务费单价计算依据（人工费、药剂费、电价、物价指数等）和申请调整污水处理服务费单价的要求，甲方应履行必要的审核、审批程序并在2&个月内给予答复，如逾期未答复视为同意调价。如果污水处理服务费单价变化幅度不超过3&%&，暂时不调整。
　　（三）实现对PPP项目的常态化监督PPP模式强调契约精神,在PPP项目整个运营期内,应避免因单方面拒绝履行合同、变更合同条款及领导变动造成的履诺风险。宁阳县将政府职能逐步从公共产品的直接“提供者”转变为政策的“制定者”、社会资本的“合作者”及PPP项目的“监管者”;财政部门充分发挥财政的分配、管理、监督、调控职能，切实做到全过程管理。同时，积极探讨采用政府监管机构与第三方合作的监督模式，以法律文本和合作协议为基础，对项目质量、价格、服务水平和财务等进行监督，保证公共利益最大化，更好地促进经济社会科学发展。
　　设立特殊项目（SPV）公司，是以一种规范、典型、标准化的形式明确股权归属，避免之后可能产生的法律纠纷。宁阳县综合考虑公益服务程度、风险隐患程度、收益稳定程度等各种因素，确定了1:9、3:7、4:6等不同的出资比例，既减轻政府投入压力，又充分发挥社会资本在资源整合和经营方面的优势，还要确保不损害公众利益。目前，9个已进省级项目库的PPP重点项目均已成立SPV公司，为项目顺利建设搭建了平台、提供了组织保障。
　　启示与思考
　　宁阳县推广PPP工作仍处在探索、实践中，尽管许多方面还有待于完善，但当前改革探索的经验做法也给予我们诸多启示：
　　启示一：项目策划是核心。推行PPP的真正目的是为了更好地向公众提供公共产品服务，要坚决防止成为新的融资平台，正确区分旧的融资模式和PPP模式的不同，彻底打破旧的融资模式。旧的融资模式是：融资—项目—融资；PPP模式是：项目—资本—融资。也就是说，PPP模式把项目放在了首位，是为了更好地促进基础设施建设和公共服务领域发展，不再是简单的项目融资模式，而是一种全新的管理模式。
　　启示二：推进PPP模式，要做好“加减乘除”。“加”就是通过政府入股、基金投资等形式形成的固定资产投入SPV公司，增加了政府资产，公司通过经营产生经济效益，既保证了资产的保值增值，增加了税收，政府每年还可从股份中获得收益。收益增加了，政府对民生工程、基础设施、生态环境等项目的资金投入也会增加，从而迅速拉动经济增长促进民生改善和各项社会事业健康快速发展。“减”就是通过PPP模式，解决了政府应该投入基础设施建设和公共服务领域，但又没有足够财力的困难，减轻了财政投入压力。“乘”就是紧紧抓住国家推广应用PPP模式的时机，完善市场化运作模式，发挥财政“四两拨千斤”作用，吸引各类投资主体参与PPP项目建设，通过搞好PPP项目来带动周围地段、相关领域的发展，既考虑当前收益，也着眼长远利益，发挥乘数效应。“除”就是充分发挥市场配置资源的决定性作用，政府通过释放部分权力，换取社会资本对公共领域的投入，减少财政的直接投入比例，逐步实现政府从竞争性领域有序退出。
　　启示三：要牢固树立“优化置换”理念。面对当前经济下行压力依然较大，财政收支矛盾异常严峻的形势，PPP项目的顺利推进可以达到“四换”的效果，即“时间换空间”、“放权换利润”、“监督换效率”、“合作换资本”。具体来说，“时间换空间”就是PPP模式解决了政府当期一次性投资过大的问题，缓解了集中支付的压力，拉长政府短期投入过大、财政紧张的局面；“放权换利润”就是通过PPP模式有效推进政府改革，加快转变政府职能，实现最大的包容性，促进和实现有效供给，释放潜力，实现政府从“收票员”和“运动员”，变为“裁判员”的目的；“监督换效率”就是政府从“经营者”变为“监督者”的角色转换，发挥了社会资本在资源整合和经营方面的优势，提高了资金效率；“合作换资本”，也就是通过政府和社会资本合作，有效增加了基础设施建设和公共服务领域投入的资本。
　　启示四：队伍是基础，人员是关键。PPP模式是个新兴事物，需要加大研究力度，财政作为牵头部门，精通财务管理、账务处理的人员比较多，但缺乏精通工程造价、法律咨询、项目评估等方面的人才。因此建议成立政府和社会资本合作办公室（PPP办公室），抽调各部门相关专业的高学历人才，聘请法律顾问、工程咨询顾问充实队伍，优化人才结构。
　　启示五：搞好银企合作是前提。PPP项目的资金，由政府方和社会资本方共同组成的项目公司通过融资或利用自有资金进行筹集，融资是企业而非政府的责任。如何让社会资本、银行能够接受PPP模式，需要政府通过项目推介会邀请金融机构对接PPP项目，鼓励金融机构支持PPP项目，达到增加银行资本流动性、加大基础设施建设投入、社会资本增加投资机会的共赢局面。
　　启示六：必须建立科学的定价机制。利益分配的实质就是定价，最理想的状态是让社会资本盈利但不暴利。但通常项目论证、可行性研究等前期工作主要由政府完成，很难准确地估算项目未来现金流，缺乏定价的基础数据，大多没有在相关协议中对社会资本收益作出“可调整”的原则性条款，导致项目“暴利”。或者政府干预过多，导致社会资本亏损。宁阳县初步确定PPP项目收益率范围8%—12%，当PPP项目收益低于8%时，政府要对项目进行补贴；高于12%时，及时调整收费价格，确保不损害公共利益。&▏&&&&&▏&
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山东省PPP项目库（72个）
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摘要◆为加快推广PPP模式，更好地鼓励和引导社会投资，经各省、自治区、直辖市、计划单列市发展改革委推荐，国家发展改革委审核，现建立国家发展改革委PPP项目库，面向全社会公开发布。
　　为加快推广PPP模式，更好地鼓励和引导社会，经各省、自治区、直辖市、计划单列市发展改革委推荐，国家发展改革委审核，现建立国家发展改革委PPP项目库，面向全社会公开发布。
　　入库项目涉及水利设施、设施、市政设施、公共服务、生态环境等多个领域，所有项目都已明确项目所在地、所属行业、建设内容及规模、政府参与方式、拟采用的PPP模式、责任人及联系方式等基本，欢迎各类社会资本积极参与，具体事宜请按公布的联络方式与项目责任人联系。
　　地方各级发展改革部门要加强项目推介，做好跟踪服务，积极协调解决有关问题，推动项目早日落地实施。
　　省PPP项目库(72个)
责任编辑：Miya
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京ICP证110801号 | 京ICP备号 | 京公网安备02号&&　　中国山东网8月2日讯 (通讯员 孔进 高建成) 记者从山东省财政厅获悉，根据近期公布的&中国PPP大数据&显示，截至6月底，全国PPP综合信息平台系统入库项目9285个，总投资额10.6万亿元，其中执行阶段项目619个，总投资额达1万亿元，落地率为23.8%。
　　为助推更多PPP项目在齐鲁大地尽快落地生根、发挥效益，山东省坚持上下联动、多方协作、综合施策、精准发力，多措并举加快项目实施，一大批PPP项目加速落地。全省1024个项目中处于识别阶段的项目629个，准备阶段的项目114个，采购阶段的项目120个;处于执行阶段的项目161个(即正式签约)，总投资额1238亿元，项目落地数占全国总数的26%。按照财政部PPP项目落地率计算方法，以执行阶段项目数与准备、采购、执行等3个阶段项目数总和的比值计，山东省入库PPP项目落地率为40.8%，远远超出全国平均水平17个百分点，是全国平均水平的1.73倍。其中131个已开工建设，项目落地数、开工数高居全国前列。
&&&&编辑：胡立荣&&&&责任编辑：温伟伟
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　　□记者　吴荣欣　报道　　本报济南讯　近日,国家发改委发布政府和社会资本合作(PPP)项目库,共1043个项目,总投资1.97万亿元。我省潍坊、青岛、滨州三市共有81个项目列入PPP项目库,总投资亿元,其中14个交通设施项目投资697.46亿元,市政等类别的交通基础设施投资681.8亿元,合计占总投资的六成。　　国家发改委PPP项目库是经各省、自治区、直辖市、计划单列市发改委推荐,国家发改委审核建立的,目的是加快推广PPP模式,更好地鼓励和引导社会投资。入库项目涉及水利设施、交通设施、市政设施、公共服务、生态环境等多个领域,所有项目都已明确项目所在地、所属行业、建设内容及规模、政府参与方式、拟采用的PPP模式、责任人及联系方式等基本信息,吸引各类社会资本积极参与。　　潍坊市有67个项目列入PPP项目库,包括水利、交通设施、市政设施、公共服务等类别。其中,交通设施类的济青高铁潍坊段项目总投资260亿元、潍日高速公路潍坊段项目总投资100.5亿元。济青高铁潍坊段潍坊境内线路长147公里,设青州北、潍坊北、高密北三站,其中潍坊北站定位为综合枢纽站,政府采取特许经营、财政补贴方式参与,拟采用BOT或BOOT或合资的PPP操作模式。潍日高速公路潍坊段项目全长136.6公里,路基宽度为28米,双向四车道,设计时速120公里,政府采取特许经营、财政补贴方式参与,拟采用BOT或BOO或合资或参股的PPP操作模式。　　火车站南广场改造开发也是潍坊市入库大项目之一。该项目投资260亿元,规划范围东至白浪河、西至清平路、北至胶济铁路、南至宝通街,约10平方公里,其中核心区域东至青年路、西至春鸢路、北至胶济铁路、南至高家街,将建设集商业商务、仓储贸易、商务办公、教育科研、滨河休闲、生活居住于一体的功能片区,政府采取股权合作、财政补贴、匹配资源方式参与,拟采用BOT或BOO或合资的PPP操作模式。　　青岛市有9个项目列入PPP项目库,包括交通设施、市政设施、公共服务三个类别。新机场高速公路项目总投资71亿元,起点位于胶东机场北的青银高速,向南与胶济客专交叉后,沿空管台东侧、胶莱河西侧布线,跨G204,穿胶东镇,在河套跨青连铁路及胶州湾高速公路(设互通立交),沿胶州湾高速南侧向东进入红岛经济区,终点止于胶州湾跨海大桥红岛收费站。项目路线全长约42.8公里,设计时速120公里,计划2016年开工,工期3年,政府采取特许经营方式参与,拟采用BOT模式。　　青岛市的地铁1号线工程、红岛至胶南(西海岸)城际轨道交通工程两大入库项目投资分别达390亿元、282亿元,政府采取股权合作方式参与,拟采用BOT操作模式。地铁1号线工程起自黄岛区峨眉山路与长江路交口处,终点为城阳区东郭庄,全线长60.1公里,设车站39座,建设工期为2015年―2020年。红岛至胶南(西海岸)城际轨道交通工程位于青岛市西海岸经济新区,线路起于嘉陵江路站,止于董家口火车站,全长约71公里,设车站21座,其中地下站8座,高架站13座,全线设1座车辆段和2座停车场,工程分两期建设,一期工程起自井冈山路站,止于大珠山站,线路全长29公里。　　滨州市有5个项目列入PPP项目库。其中,环渤海高等级公路项目滨州境内总里程约67公里,一级公路,双向四车道,路基封顶宽度24.5米。主要建设内容包括路基土方、路面、桥梁、涵洞、立交桥、服务区及安全通讯等,总投资28亿元。　　在基础设施、公用事业等领域,各地正积极推广政府和社会资本合作模式。“吸引社会资本进入这些领域,投融资环境很重要。”在我省投资公路项目的某企业负责人说,“应建设投融资环境的‘沃土’,发挥地方、企业的积极性,盘活用好资源。”　　交通运输部相关负责人此前表示,应认真研究如何通过改革创新使特许经营、合理定价、财政补贴等转化成有效的具体的政策措施。比如,特许经营的标准、门槛、条件如何设置,才能够更多地吸引社会资本进入；合理价格怎么确定,以求建立一个合理的、动态的价格调节机制,使投资者和用路者的合法权益均能得到保障；如何加强监管,确保政府财政性资金补贴社会资本投资项目的风险可控,发挥应有的投资效益等。
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