高校成立预算管理委员会意义深远
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高校成立预算管理委员会意义深远
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]管理在推进首都教育现代化进程中应发挥怎样的作用（——系列话题之预算管理篇）
&&&&& 3月25日如期召开了我校预算管理委员会成立后的第一次会议，会议由学校主管财务工作的副校长冯虹主持，校长柳贡慧到会并就学校成立预算管理委员会的意义以及该委员会近期要完成的主要工作等作了重要讲话。
&&&&&&笔者有幸成为学校预算管理委员会的一员，在接到会议通知的一刹那就深感责任的重大。下面就笔者参会的体会以及个人的一些认识与各位同仁共同探讨。
一、&预算管理与战略规划
&&&&&&高等学校预算是指高等学校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。将预算管理与战略规划有机结合起来，用全局观和长期观重构预算管理，这样的话，高校的预算管理就并非仅仅局限在某一个较短的期间(如月度、季度或年度)，而是应该站在一个更高的角度上，用一种更长远的眼光来看问题，把战略规划融合在高校的日常预算管理中，战略规划以预算作为支持，预算又以体现战略规划的具体行动计划作为支出，两者之间相互保障，从而对高校的人力资源、财力资源、物质资源进行协调配置，增强预见性和前瞻性，控制不确定因素，有利于提高资源使用绩效，提高办学效益，增强学校的核心竞争力和长远发展能力。
&&&&&年度预算与战略规划不相适应，不同期间的预算缺乏有效衔接，具体表现为，预算在公共资源的配置功能发挥受到约束，对学校战略规划支持度不够，甚至与战略规划发生冲突；高校部门之间争学校的有限资源，预算控制乏力，削弱了学校的竞争能力；有些项目实施从短期看可能会造成学校的资金紧张，但从长远看却可能是学校科学发展的必需投资或必要保障，需要根据战略发展目标对学校的经济资源分配作出科学统筹安排。而传统预算在业绩衡量标准上局限于单一的财务指标，忽视了非财务指标的作用，造成部门只顾短期利益忽视长远利益，只顾局部利益忽视全局利益，这种业绩评价上片面性和局限性，削弱了预算的评价、激励作用；传统的部门预算部门之间类似一种平行线的关系，横向联系不多，部门之间为各自满足自己“经济人”的基本需求，造成了部门与学校之间目标函数的不统一。由于资源的稀缺性和需求的无限性之间的矛盾造成了不同利益主体在学校预算经费的分配上的博弈，引发摩擦成本的不断上升，影响办学的效率。
二、&预算管理与全员参与
&&&&&教职工的预算参与度不高，传统的预算管理缺乏战略规划导向，预算缺乏开放性，部门和员工缺乏对学校整体发展的核心价值观，只是一种被动的执行，因此教工对预算不是十分重视，认为与自己关系不大，预算编制和分析是财务部门的事情，预算执行是部门领导的事情，对预算参与度不高。随着公共选择理论、委托代理理论、新公共管理理论、3E理论的兴起，人们的预算观念发生深刻的变化。学校要加强核心竞争力，必须更加关注长远的规划和预算在公共资源配置中的基础性作用，战略预算就应用而生。为了弥补传统预算的缺陷，更有效地发挥预算管理在目标设定、资源分配和绩效评估中的基础性作用，高校有必要根据自身发展的战略目标，并结合自身特点，推行与战略规划有效衔接的战略预算。
&&&&&&战略规划不仅仅是学校领导层的高端决策。一所高等学校的战略规划以过程为导向，主要包括以下几方面内容：战略目标与定位、战略阶段与重点、战略措施与保障等方面。战略目标是战略规定的历史时期内全局性和方向性的奋斗目标，是对学校未来发展趋势和方向的预见和创造性思考。也就是一般所说的给学校“定位”，要把学校办成什么样子、什么水平，其内容应该涉及办学方向、发展规模、人才培养质量和科研水平、办学特色及学校在全国大学中的声望和地位等。高校的战略定位正确与否，关系到学校的发展。正如香港科技大学校长吴家玮教授指出：“一所学校最重要的是找到自己的位置，并在自己擅长的领域做到最好。”不同的战略目标并没有一个模板可以参考，要根据高等教育的发展趋势和学校的校情如文化积淀、师资队伍建设、所处区域、学科群的建设来合理确定，从而避免定位、目标的雷同，塑造学校特色鲜明的个性。在确定战略目标的定位后，就是要确定战略阶段和重点以及战略措施和保证。通过战略规划的制定以理清发展思路，明确发展目标，以谋求更大、更好的发展。在此笔者特别想强调的是，一个理想的、科学的战略规划的制定它需要学校高端层面的顶层设计，同样需要你我这样普通人的共同参与，因为学校是我们共同的学校，对于学校事业的发展，我们责无旁贷、义不容辞！
&&&&&与战略规划纲领性至高地位相辅相承的，是它的普及性。战略规划的制定不仅是集思广益、博采众议的过程，也是一个广泛发动和宣传，统一全校教职工思想的过程。经过这一过程的进行，奠定了学校战略规划的普及性特点。无论是学校管理层或教授专家介绍和探讨学校的任何工作，他们都会与学校的战略规划加以联系。人人谈规划、人人具有强烈的战略规划意识。规划之普及性已使学校战略规划成为学校全体教职员工共同意愿的汇集和表征。
&&&三、预算管理委员会确保预算的科学有效
&&&&&&建立一个有效的执行机构管理预算是高校的一项基础性工作，预算管理对资源的配置起到一个引导作用，必须成立一个有效的执行机构，确保对预算全过程进行管理，以达到战略预算管理的目的。笔者建议，我们的预算管理委员会应从预算实施、预算控制和预算调控入手，实现柳贡慧校长提出的“定权威、定规则，增加透明度，科学论证、科学规划”的目标。
&&&&&&(一)预算实施&
&&&&&&&预算实施及审查是预算执行过程中面临的一个重大问题。健全的预算法体系、严格的监督检查程序和科学的检查方法，是确保预算监督质量的关键。国外通常从预算编制、审批、执行到监督每一环节都有明确的法律规定。对我国各地方高校而言，应当建立对预算内部控制的监督检查制度。明确监督检查机构或人员的职责权限，定期或不定期地进行检查。对监督检查过程中发现的预算管理的薄弱环节，应当告知相关部门，有关部门应当及时查明原因，采取措施加以纠正和完善。监督检查部门应当向上级部门报告监督检查结果和有关部门的整改情况。笔者认为除学校专门监查、审计部门外，预算管理委员会在某种程度上应担当这份检查、督察职责。
&&&&&&&(二)预算控制&
&&&&&&预算控制是围绕确定的预算目标组织实施的，其基本的职能是通过严格规范的控制过程，衡量工作，评估绩效，纠正偏差。学校预算管理委员会要充分发挥平衡预算的杠杆作用，增强管理职能，提高办公自动化手段，及时反馈会计信息，为学校财务决策提供可靠依据。当前，国外相当数量的高校已利用现代管理手段，建立以预算管理为中心的财务管理信息系统，通过软件系统全程监控预算的执行进程，实时跟踪、分析预算执行情况，及时发现预算执行过程中的非正常情况，加强与经费使用部门的沟通，开展动态监督，纠正执行偏差。变事后反映为事前分析、事中控制，真正做到加强预算管理，提高管理效率，切实维护预算的严肃性和约束力是预算管理委员会要完成的一项重要工作。&
&&&&&&(三)预算调整&
&&&&&&高等学校预算在执行过程中，对财政补助收入和从财政专户核拨的预算外资金收入一般不予调整。《高等学校财务制度》规定，如果国家有关政策或事业计划有较大调整，对收支预算影响较大，确需调整时，可以报请主管部门或者财政部门调整预算。其余收入项目需要调增或调减的，由学校自行调整并报主管部门和财政部门备案。对于学校可自行调整的项目应予以高度重视，需要调整预算的，应由校预算管理委员会充分讨论后报学校决策层审批。通过严格的程序调整才不会削弱预算的控制力度，反而可以增加预算管理的严肃性。要注意预算的调整不宜过频，否则预算的编制就失去了意义。
&&&四、国外高校财务预算管理的启示
&&&&&&国外部分高等学校历史较长，在长期预算管理实践中形成了比较健全的管理体系，而且有些国家和地区市场经济发达，管理制度比较完善，高等学校在适应市场经济方面积累了丰富的经验，因此这些国家和地区的高等学校预算管理的做法对我们有很强的借鉴意义。&
&&&&&（一）美国高校财务预算管理的主要做法与经验&
&&&&&&&美国高等教育的办学模式和管理体制千差万别，但总的来看，公立大学的财务管理尤其是预算管理比较完善。其主要经验有以下几方面:
&&&&&&1.专门设置预算管理机构。预算管理机构是预算办公室和控制办公室，预算办公室和控制办公室设在学校财务处，预算办公室负责管理学校的预算性资源，通过科学预算，最有效地利用有限资源，支持学校的教学、科研和公共服务活动；随时向学校管理部门提供准确、及时和有意义的预算和财务信息；提供财税咨询、财务政策和实践以及管理和分析工具、方法；为学校提供高质量的财务咨询，管理学校及各单位预算的制定过程。控制办公室监督、控制、评价预算执行情况。&
&&&&&&2.&严格的预算编制有程序。美国的高等学校高度认识到预算管理的重要性，认为预算编制的过程是学校规划事业发展的过程，所以高校预算有严格的预算编制程序。与我国高校不同，美国的高校通常以学年为预算年度，相应也以学年为会计年度，按编制年度预算和财务报告。美国高校预算年度一般为每年9月1日到次年8月31日，预算要提前一年编制，即每年4月份开始编制下一年度预算，层层审查论证，不断完善，最后报到州长，州长最迟必须在每年6月份确定各高校下一年度预算。经批准的预算具有严肃性和强制性，各高校必须严格遵守，不得随意更改。&
&&&&&&3.科学分配经常费预算和建设性预算。高校预算分经常费预算和建设性预算，分别编制，以确保高校正常运转。经常费预算有一套复杂的计算公式，主要参考依据是以高校所开设专业的学分小时的单价为标准计算，同时也考虑学校招生人数的多少。建设性预算根据项目申报，州议会要根据州财政状况和高校实际逐一审批。在建设性预算方面体现优先保障原则，即预算中要优先体现学校发展目标，当年学校优先发展和保证的重点项目要给予优先保障，从而使有限资金发挥出最大的效益，促进学校发展。
&&&&&&4.完整的预算体系。美国有些高校既按收支对象、功能编制学校总预算，又按校级各位领导(校长、教务长、副校长)管理控制的权限分别编制收入预算，还按校级各位领导分管的部门、院系及项目分别编制分部支出分配预算，从而构成一套预算体系。这种预算体系，对于明确学校预算管理职责，严格预算管理，强化支出控制，都是有益的尝试。&
&&&&&&5.预算控制严格。学校财务处下设专门的控制办公室，校内部预算单位均设置预算员，负责执行本单位的预算，任何单位都不得突破预算。大学校长尽管掌握一定的机动资金，但无权动用，这些机动资金是保证在特殊情况下经校董会同意后方可动用。美国的高校都对支出实行严格的预算控制，除非极其特殊情况，支出不得超过预算控制数额。在预算收支不平衡，收入无法满足支出情况下，不得不采取裁减员工、专业，压缩减少招生规模等办法。&
&&&&&(二)&澳大利亚、新西兰高校财务预算管理的主要做法与经验&
&&&&&&澳、新高等学校都十分重视学校的预算管理。他们认为编制学校经费预算的过程，实际上是落实学校战略发展规划的重要步骤，也是进一步优化学校资源配置的过程。其预算管理具有以下特点:&
&&&&&&1.预算程序严格。学校财务部根据以往年度预算执行情况和下一年度事业发展需求提出新年度预算的初步方案，由主管副校长(也称预算执行主席或学校财政委员会执行主席)组织，分别召集学校学术委员会和预算委员会，对学校财务部提出的预算草案进行广泛的讨论和征求意见，提交校委会讨论通过。&
&&&&&&2.合理分配预算。各学校一般可将经费分为人员经费和非人员经费。澳、新高校经费预算中65%-75%的经费为人员经费，25%-35%为公用经费，两者有效的调整系数为1.5%-1.9%。非工资性的支出主要有教学支出、科研支出、学术活动支出、设备支出、奖学金支出、管理费支出、公共服务费支出等。根据历年的支出情况分析，各项支出在预算中都占有相对固定的比例，形成了经费分配的相对稳定性和科学性。各学校在下达院系经费指标时采取的预算办法也比较科学，主要依据是学生数，同时考虑培养成本系数。比如悉尼大学在分配各院系教育经费时，除按照学生人头数来计算外，还根据不同专业的不同培养成本，将全校不同专业的培养成本分作7个等级系数，最高与最低之间相差较大。
&&&&&&3.预算透明度高。学校的预算草案出台后必须向全校公布，广泛征求意见。每个教职工和学生都可以对学校的预算发表意见。预算正式通过后，也必须向全校公布，便于全校师生监督。
&&&&&&4.严格执行与控制。学校的预算经学校议会讨论通过后，由学校财务管理部门严格执行，任何人都无权随意增减，如遇特殊情况确实需要调整预势，必须按法定的程序办理。学校预算的制定主要是预算委员会，预算的执行主要是学校财务部，而预算执行的监控除了要受预算执行委员会、财政委员会和广大教职工的制约之外，还要受到社会上的会计师事务所等监督审计部门的监管。学校的年度决算必须详细说明学校经费收入和支出的数据、预算执行情况，分析经费使用的效果，阐明结余和赤字原因，交会计师事务所等社会部门审计。&
&&&&&&(三)&英、德、荷兰等国家高校财务预算管理的主要做法与经验
&&&&&&英国、德国、荷兰在高等学校预算管理的一个共同特点，是编制综合财务预算比较规范，有一定的原则和内容，也有法定的审批程序。同时，综合财务预算的执行也相当严格。&
&&&&&&1.规范的财务预算编制的程序。校长、行政副校长或会计代理人会同财务处，在征求学院领导及系、所领导意见的基础上，主要考虑上年度计划执行情况和本年度预测收入，以及历来的经验和现时的需要，提出综合财务计划的初步方案。初步方案须经学校董事会讨论审定，然后报政府主管部门审批，形成正式方案。
&&&&&&2.严格的财务预算执行控制。学校财务处按照年度财务计划，将经费指标分解到各学院及教学系、研究所，形成学院的财务预算。学校财务计划一经下达，各级组织必须按计划执行，绝对不允许超计划开支。如遇特殊情况，确需增加开支，可在学校每年6～7月调整计划时提出，经校董事会审批后，方可实施。学校调整计划，增加支出，必须在收入增加的情况下才有可能批准。&
&&&&&&3.&实行预算管理的强约束机制。阿姆斯特丹大学为了管好、用好预算资金，实行了预算管理的强约束机制。首先，每年确定预算时，依据国家下达的预算拨款数额，给各系部下达预算指标草案；其次，各系部在充分讨论的基础上编制本系部预算并上报校财务中心；再次，校财务中心结合学校的经费来源及实际情况，汇总编制全校的经费预算，并呈交校务委员会研究审批。校务委员会由30人组成。其中，10人为有学术成就的著名教授，10人为行政管理和教辅人员，10人为学生代表。校务委员会每四年改选一次(学生代表可提前)。全校的每年度预算必须经过校务委员会讨论通过方能有效。若预算一旦讨论通过，谁也无权进行变更或调整。如预算支出遇到特殊原因可能超支时，财务主管，分管财务的副校长乃至校长都无权做出调整预算的决定，必须经过校务委员会批准。
&&&&&&各位同仁，国外财务预算管理中强化预算控制、建立财务预算执行绩效评价与激励机制，这些对于我们进一步做好学校的预算管理都将起到非常好的借鉴作用。希望我们通过预算管理委员会这个平台，及时将学校及其下属各部门的预算执行情况传递给学校决策者和责任单位，使学校决策部门及时了解信息，尽快做出相应决策，以保证预算计划的顺利完成；加强预算执行情况的分析，发挥财务预算管理的先导作用，真正做到“决策未来、监控过程、关注结果”。&北京市刚刚颁布的《北京市中长期教育改革和发展规划纲要（）》第九章第37条“加强经费使用管理”中明确指出，严格执行国家财政资金管理法律制度和财经纪律，要建立科学化、精细化的预算管理体机制；加强经费执行过程的规范管理，要建立健全学校内部财务管理制度，要实施将预算执行与绩效目标纳入考核内容的新型预算管理办法。我们学校成立预算管理委员会可以说是对新型预算管理办法的探索与实践，更可以说是学校领导层对于民主治校、科学理校的重要举措。我们如何践行科学发展观，做全面推进教育现代化的践行者，从管理入手，意义深远！
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