审执分离的权力配置探析
审执分离的权力配置探析
　　摘 要：审判权与执行权相分离是新时期司法改革的一个重要方面，对于司法权力专业化、执行经济化和司法救济现实化意义重大。现行法院审执模式在执行中存在着审执权力衔接脱轨、执行权处置不力等问题，究其原因并结合已有改革实践，本文拟在甚至外分模式下对新设执行机构的内部权力配置进行可行性分析，并在此基础上对于审执协调问题和强化执行力问题给出建议。
　　关键词：审判权 审执分离 权力配置 执行权
　　民事案件&执行难&、&执行乱&一直是困扰人民法院的突出问题。①法院判决的顺利有效执行应当是民事案件终结点，关乎当事人私权的保护、司法公正的实现以及和谐社会建设。因民事执行权兼具司法权和行政权双重属性的特殊性质，②其配置方向一直备受争议。
　　一、审执分离改革的趋向分析
　　(1)审执分离改革的法治趋向分析
　　执行机构设置在法院内部，执行权由法院来行使是我国诉讼制度上的既有传统。③1982年《民事诉讼法(试行)》首次确立审执分离的机构设置原则，此后各地法院纷纷设置了独立执行机构，审执分离的机构原则也一直稳定地延续至今。④为进一步优化民事执行权的配置，2009年印发的《关于进一步加强和规范执行工作的若千意见》明确规定，要进一步优化民事执行职权的配置，科学合理界定执行审查权和执行实施权。通过将民事执行权进行执行裁判权和执行实施权的分离，审执分离的路越走越远。现阶段审执分离问题再次被放到司法改革的前沿：日，中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发的《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》再次强调，&推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。在总结人民法院内部审执分离改革经验的基础上，研究论证审判权与执行权外部分离的模式&。&审执分离&已成目标趋势，新一轮的司法体制改革将更加强调执行体制改革，推动审判权和执行权在体制上分离，而不仅仅是机制上的分离。⑤但是提出审判权和执行权分离后，具体做法还需要进一步研究，本次司法改革分设三批试点，但具体改革措施还未公布。
　　(2)审执相分离的制度趋向剖析
　　1、权力走向专业化。依法审判原则，根本要求在于人民通过民意代表所制定的法律以及反映在法律中的民意必须得到尊重和实现。⑥法官应更注重其公正裁判职能，审查事实，适用法律以实现民意。随着新一轮司法改革的进行，为了按照司法规律配置司法人力资源，实现法官正规化、专业化、职业化而实行法官员额制法官员额制，试点地区的法官员额将缩小至33%-39%。而最高法《四五纲要》提出实行立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。而当法官员额制遇上立案登记制，如不对法院内部体制进行调整，案多人少情况下法院审判职能的发挥将会差强人意。将执行权从法院分离出去，一方面为法官职业化和精英化提供了出路，实现审判权的专业化;另一方面，执行机构独立出来后，从形式上宣示执行和审判两种程序的分立，⑦实现执行权的专业化。
　　2、执行走向经济化。审判注重公平，执行则更需要力量和效率。将执行机构从法院独立出来是一个制度创新，可以将执行权重新分配，有利于执行资源的合理配置。执行机构独立出来后业务单一，可以更好的集中力量依权利人申请采取执行措施，能够减少权利人的诉累，及时实现权利人权利，提高执行效率，维护司法权威;通过执行系统内部统一调度人力资源、物质资源、制度资源等，可以避免执行资源的浪费，有利于克服地方和部门保护主义、促进各个单位对执行工作的协调，减少执行不能情况的发生，甚至攻克一些&老大难&案件和社会影响较大的案件。⑧以最低的成本实现执行利益最大化，使执行走向经济化。
　　3、司法救济走向现实化。我国现行司法体制下，基层人民法院负责绝大部分民事案件的执行，上级法院对下级法院进行审判指导，但是却没有执行指导一说。由于缺少有效监督，法院自己审理又自己执行，有问题自己内部消化，非常容易滋生腐败，执行中的司法救济很难实现。将执行机构分离出来以后，当出现执行人员怠于行使职权或者滥用职权时，权利人既可以向执行机构内部的监督机构或上级机构反映情况，利用执行机构内部的权力责令其改正，又可以向法院申请救济，以提起行政诉讼的方式来维护自身合法权益，从而保障法院判决得到有效、合理地执行。
　　二、深化审执分离的原因剖析
　　(1)权力衔接脱轨
　　审判权与执行权不能顺利衔接是现行法院体制下的突出问题。具体表现为：
　　1、重审轻执，案件审理单纯适用法律而不考虑执行的可操作性。在案件审理中法官更注重其裁判者的角色，对当事人纠纷进行事实认定和法律适用，缺乏对其裁判结果可操作性的审查，使得案件执行依据不科学。⑨
　　2、案多人少，劳动力不足。执行局内&案多人少&是普遍问题。⑩2014年陕西省西安市基层执行机构共有13个，执行人员总数为245，执行结案数量高达19090件。日，最高法院院长周强在作工作报告时指出，2014年地方各级法院受理案件1565.1万件，审结、执结1379.7万件，同比分别上升10.1%、6.6%。 随着立案登记制度的完善，待执案件数量会更多，再不进行改革，执行机构内部劳动力不足的状况会更严重。
　　(2)执行权处置不力
　　执行主体在执行中遇到的被执行人难找、执行财产难寻、应执行财产难动、协助执行人难觅的传统&四难问题&已经不是新事件 。&四难问题&使执行人员拿着权力却无处使，很多执行活动一开始就要面临夭折。审判时当事人要来法院，但执行时执行人员要按照审判法庭留下的和申请强制执行人提交的资料去寻找被执人，要对被执行人的财产状况进行调查，确定哪项财产可以执行又能够执行。资料是死的但人是活的，用死板的资料去寻找受个体主观能动性支配的人和物当然不会那么容易。另一方面，执法成本高，违法成本低，执行权缺乏威慑力也是执行难的原因。造成&执行难&的根本原因，是有关方面没有真正尊重法律，导致法律的实施没有权威性。 法律自身的问题远比适用法律的人造成的问题要小的多。民事执行是一个涉及到多个机构多项社会关系的活动，案件的顺利有效执行需要像公安局、检察院、工商登记部门、银行、税务局、房管局等机构的配合，避免因某一机构的疏忽使执行过程受阻甚至执行不能。多数时候被执行人通过小成本、简单的操作就可以规避执行。
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青海实行审执分离改革试点工作启动
日17:27&&来源：
人民网西宁8月16日电&本网从今日召开的发布会上获悉，青海省高级法院向最高人民法院申请在青海省法院开展审判权与执行权相分离改革试点，近日最高人民法院已批复同意，改革试点工作于8月16日正式启动。
据青海省高级法院党组成员、副院长满志方介绍，实行改革的意义在于优化执行权配置，切实落实执行工作司法责任制，着力解决目前执行体制和工作机制存在的深层次问题，确保完成“用两到三年时间基本解决执行难问题”目标。
满志方指出，进行审执分离改革试点工作，是推动“执行难”问题解决的关键之招，通过审执分离改革，可着力解决影响执行公正、制约执行能力的深层次问题，从而有效提升执行工作质效。
青海实行审执分离改革主要有诉执分离、裁执分离、必要的警务化保障、新的执行案件办案模式、执行工作统一管理、完善执行局机构设置、人员分类管理和加强执行队伍力量八项措施。
为使改革试点工作有章可循，稳步推进，青海省高院研究制定了《实施方案》、《工作方案》和《执行工作权力清单》，明确了改革的指导思想、基本原则、总体思路、主要目标、主要措施、实施步骤及执行法官和执行员的职权范围，保证了改革工作的顺利进行。
(责编：张莉萍、杨阳)当前位置：
积极总结和探索审执分离改革经验
作者：林 莉&&发布时间： 16:01:12
& & 2013年来，兴宁区法院在总结2014年创新实施&执行长负责制&取得的经验与不足的基础上，结合该院执行工作实际情况，决定勇于探索、大胆创新，于2015年初制定了&审执分离&改革方案，率先在广西开始试行执行案件&审执分离&执行工作改革方式，为地方审执分离制度改革提供了具有借鉴价值的实践经验。
一、优化职权配置，落实具体举措
兴宁区法院严格遵循司法权和执行权运作的规律，抓住审执分离改革的关键领域和重点环节，按照执行审查权和执行实施权分权运行机制设立执行审查部门和执行实施部门，明确各自的职责范围和价值取向，强化执行审查权的裁判功能和公正价值，突出执行实施权的强制功能和效率价值。
该院执行局内设一个执行裁决组、两个执行实施组和一个内勤组。执行案件立案后，由立案庭移交内勤组登记并负责全部案件的查控，按查控结果将案件初步分类为有、无可供执行的财产两种类型，然后全部移交执行裁决组由其负责对案件审核。有财产可供执行的案件由裁决组制作查封、冻结、划拨、拍卖、拘留等法律文书，然后交由执行实施组。实施组按照裁决组的执行裁定和指令，发出执行通知书和报告财产令，在执行期限内负责具体执行行为，采取具体执行措施。无财产可供执行的案件，由裁决组在取得申请执行人的同意笔录及相关调查材料后，制作终本裁定和结案报告。仅部分执行不能结案的案件由实施组在在取得申请执行人的同意笔录及相关调查材料后，交回裁决组审核通过并制作终本裁定和结案报告。此外，执行裁决组还负责审查和处理执行异议，追加、变更当事人，执行程序中止以及决定执行管辖权的转移等审查事项。
二、审执分离改革，成效显著提升。
&审执分离&新模式实行三个月以来，改革对实现执行案件流程监管、队伍管理、执行实施权和执行裁决权的良性互动、提高执行效率、规范执行行为等方面有着明显的促进作用：
1、规范执行行为。执行工作受传统执行权行使模式的影响，执行权中的执行实施权具有行政权的属性，执行裁决权具有司法权的属性，两权合二为一并&一人包案到底&容易导致执行的&专权&。相反，执行裁决权和执行实施权的分离突出了裁决组对案件执行的审查监督作用，对案件执行过程中可能存在的程序瑕疵、案件质量瑕疵，起到及时发现问题并予以纠正的功能，在一定程度上完善了强制执行程序，规范了强制执行行为并监督执行实施行为，有效地破解了&执行乱&和&乱执行&的问题，很大程度上消除了执行人员&消极&执行的现象。
2、提高执行质效。传统执行模式下的执行案件主办人既要采取强制执行措施，又要梳理法律关系、裁决案件实体问题，不符合专业化分工和统一裁决标准的要求。&审执分离&改革创新了该院执行实施权与执行裁决权分权运行机制，实现了分权运行、责权明确、相互监督，保证执行工作的质量和效率都得到了较大提高，解决了以往个别执行人员案件&久拖不执&现象。
3、确保执行公正。传统执行模式下的执行员包揽全部裁执大权，既当&运动员&，又当&裁判员&，影响了执行裁决的中立性和公信度。执行实施权和执行裁决权相互分离，完全打破了&一人包案&的传统执行模式，集中并且充分地发挥了各项权能的作用，形成了分权制约、相互配合的一种执行运行监督机制，有效地防止权力滥用、维护司法权威，使当事人的合法权益得以实现，确保&司法为民&和&公正执行&。实行&审执分离&改革后，该院的执行信访率、投诉率明显下降。
4、提高办案人员工作的专业能力。审判与执行既然是两个迥然不同的诉讼程序，对办案人员就有着迥然不同的工作能力的要求。审判程序侧重于对法律条文的适用、权利义务的判断，执行则注重强制手段的采用、权利义务的维护。在审执合一的模式下，一个办案人员要有全面的司法能力和专业素质才能把案办好，而审执分离则让专业人才集中精力办专事，既提高了工作效率，也保证了工作质量，降低执行出错率。同时，由具有审判资格的执行法官行使案件审查权和裁决权也符合法律对司法权行使的要求。
5、从制度上实现队伍管理，保障廉政建设。由于缺乏应有的监督和制约，裁执合一模式下权力过度集中，容易导致执行权的滥用，影响执行的公正与效率。该院实行执行实施权与执行审查权分权运行工作新格局以来，各岗位相互衔接协调，相互监督，相互制约，从制度上实现了对执行队伍的有效管理，避免执行人员对案件选择性的执行，如容易的先执行，困难的后执行或不执行；当事人找得多的执行，不找的不执行；执行款到账后等当事人给好处，不给不退款等现象，从而保障了队伍廉政建设。
&三、&审执分离&改革面临难点。
该院在&审执分离&改革实践中，也出现一些亟需解决的问题，如执行工作&案多人少&依然是制约改革前行的重要因素。&审执分离&虽然进一步规范了案件执行，提高了案件执行的公开性、公平性、公正性，但也增加了工作环节，随着执行案件的持续大量增长，执行工作人员的不足情形将越发严重。另外，如何确立合理的工作考评标准用以对执行工作中不同岗位人员进行科学绩效考评，如何建立符合&审执分离&执行模式的信息化案件管理系统，也是改革中需要进一步探索解决的课题。
责任编辑：劳秋艳
地址：广西南宁市兴和路23号 & &邮编： & & &立案查询电话： && 违法举报电话： & & &五塘人民法庭电话： & & &值班电话：当前位置：&>&
加快推动审执分离体制改革发布时间：　　来源：团结网
司法体制改革应当优化司法职权配置，健全公检法司机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。在人民法院改革试点推进之际，审执分离改革应尽快启动。
一、现行审执体制引发的问题
我国的民行事执行体制经过多年改革，从“审执合一”到“审执分立”、再到法院内设执行局模式，虽有成效，但始终未触及体制，存在不少问题。一是执行“难”。法院生效裁判得不到有效执行，极大削弱了司法权威，很多涉法涉诉信访问题都因此而起。执行难问题是个陈年痼疾，尽管它与社会诚信环境、当事人履行能力等因素相关，但审执体制导致执行公信力不足则是重要因素。二是执行“乱”。法院既行使审判权，又行使执行权，容易引发权力“板结”，导致权力“寻租”。有的将财产执行作为创收的手段，“以罚代刑”；有的在执行中以权谋私，如黄松有案，重庆、深圳等地法院执行窝案，严重侵蚀了司法公信力。三是执行“困”。除生效判决的执行外，部分行政强制执行也需经由法院实施，这不仅增加法院的工作压力，而且会给人以法院和政府“穿一条裤子”的印象，使法院陷入利益冲突的困局中。
二、推动审执分离改革的必要性
（一）法理有依据。审判权是一种判断权，具有中立性、公正性和被动性，属于司法权力；而执行权是一种实现权，具有确定性、强制性和主动性，属于司法行政权力。法院既审又执，既扭曲了审判机关的角色定位，也违背了“分权制衡”原则。实行审执分离，有利于优化司法职权配置，维护司法公正。
（二）改革有需求。推动审执分离改革，是完善司法体制、提高司法公信力的必然要求。将执行职能从法院剥离，既可使法院集中精力做好审判，保证公正司法，又可消除执行问题给法院带来的负面影响，维护法院权威，同时也能为执行问题的统筹解决打开制度通道。
（三）域外有镜鉴。实行审执分离是世界各国的通行做法。如美国联邦法院判决的执行由司法部联邦执法官署实施，瑞典设立了与法院完全分离的执行局，俄罗斯、英国、加拿大等国也是由法院外的机构行使执行权。
三、审执分离体制改革的建议
审执分离改革应坚持问题导向，以提高司法公信力为目标。建议如下：
（一）剥离法院执行职能。法院作为审判机关不再承担裁判的执行职能。法院现有执行机构及其人员、设施与法院整体脱钩，成立独立的执行局。执行局不受法院管理和控制。
（二）明确执行职责权限。生效民事和行政裁判的执行由执行局依法进行；执行中的实体性争议由法院依法裁判；检察机关对执行工作实施法律监督，防止权力滥用。
（三）理顺执行保障机制。探索实行执行机关人财物省级以下统一管理，加强执行队伍专业化建设，强化执行基础设施和装备建设，完善执行信息系统，提高执行工作能力和效率。
（四）完善执行法律制度。在充分论证、稳妥试点基础上，对《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《行政强制法》等相关法律进行修订，制定强制执行法，规范强制执行程序，建立失信被执行人信用监督、惩戒法律制度，切实解决执行难，维护司法权威。
（作者系全国政协委员、致公党湖北省委会副主委，湖北省司法厅副厅长李仁真。本文根据其在5月12日全国政协“推进人民法院司法体制改革”专题协商会上的发言整理）
[责任编辑：栾絮洁]从审执分离到审执结合
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从审执分离到审执结合
&&& 不到万不得已，老百姓是不会选择打官司的，好不容易打赢官司了，却迟迟得执行，赢官司者白欢喜了一场，输官司者偷着乐，后来群众把这种情况戏谑为法律"打白条"，这反映了各级法院普遍存在的执行难现象，为解决这一现象，近年来，全国各地法院采取了不少改进举措，在一定程度上缓解了执行难现象。而西宁市中级人民法院创造的"西宁执行模式"赢得了上上下下的一致赞誉，那么，他们是怎么做的呢？&&&&　一份民情&&&&赵艳是方圆第一律师事务所的法律工作者，去年她代理了21户住户状告房地产开发商延迟交房违约的案件。这21名住户均在州县工作，异地诉讼多少有些不方便，而由于开发商不服一审判决，案件进入了二审程序。&&&&赵艳心里多少有些忐忑，在她的印象中，这样的案子适用简易程序，也得需要三个月以上的时间才能结。更让她担心的是，到最后官司赢了，如果执行不了，判决书也极可能成为一纸空文。虽然她明白21户业主赢这场官司没什么悬念，但最后能不能拿到违约款她真没把握。&&&&西宁市中级人民法院受理此案后，考虑到21名住户异地诉讼的诸多不便，法官本着快速结案、案结事了的初衷，在调解上下了大工夫。&&&&虽然这个案子在一审时也调解过，但二审法官却将焦点对准到双方的利益上，"企业只有诚信才能立足""如果这件事造成负面影响，会给公司带来很大的损失"……法官动之以情，晓之以理，就这样反反复复面对面地调解不下五次。&&&&开发商终于被说服，当天就将十万余元现金拿到法院，直接发到21户住户手中，这是让赵艳没有想到的。她也没想到，案子还没开庭就了结了，她更没想到这个案子到了西宁市中级人民法院后前后仅历时半个月就圆满解决。&&&&"这个案子的快速、圆满解决，让我看到了破解执行难的曙光。"说起这起案子，赵艳感慨地对记者说。&&&&与赵艳有着同样感受的还有来自湟源县的法律工作者何宗乾，当看到所代理案件的当事人在法官耐心的调解下，很快拿到了赔偿款，更是对法院执行工作充满了信心。&&&&当然，也不仅仅是这两起案子。&&&&一项机制&&&&为减少案件进入执行阶段，从2008年开始，西宁市中级人民法院就在审判管理上下工夫：立案阶段就将事实清楚、法律关系明确、当事人争议不大的案件分离出来立案调解，迅即处理。在审判阶段，有条件做到即时"清结"的力争做到即时"清结"，尽量减少案件进入执行程序。&&&&有一组数字显示：2010年，西宁市两级法院收案18169件，执行案件收案3044件，同比下降0.8%；2011年，西宁市两级法院收案18271件，执行案件收案2748件，同比下降9.72%。&&&&一般来说，法院审理的案件越多，意味着需要执行的案件就越多。但是，近年来，西宁市两级法院在整体收案数呈上升趋势的情况下，执行收案数却出现了连续两年下降的局面，并让当事人基本服判息诉，实现"案结事了"，这无不得益于西宁市两级法院开展的审判管理工作。&&&&西宁市中级法院审判管理办公室主任刘平认为，当事人司法需求的终极目标是实现自己的合法权益，真正做到案结事了，而衡量案结事了的一个重要指标就是执行工作情况。因此，近年来，通过加大执行环节工作源头治理，充分保护了当事人的合法权益，做到了案结事了。&&&&刘平表示，"审执分离"是司法审判工作分工越来越细的体现，但由此也产生了审判法官不考虑执行问题的弊端。以前审判庭办案法官和执行庭法官按照内部分工各负其责，相对独立，办案法官只注重审判结案，不太考虑结案后当事人的权益能否及时得以实现，生效法律文书能否得到执行，案件的法律效果和社会效果如何。&&&&因此，这几年，西宁市两级法院尽量引导法官强化"调解优先、调判结合"理念，尽可能把握调解案件的机会和因素，尽可能多做辨法析理疏导工作，尽可能促使当事人握手言和，力求当事人自动履行法律义务。&&&&"其实这就是将执行环节前置，也正是审判管理创新的体现。"西宁市中级人民法院民三庭庭长杨春兰说，原来审判是审判，执行是执行，审执分离自开展审判管理工作以来，院内出台了新的法官审判绩效量化考评规则，并将即时"清结"作为考评的一项重要指标。去年，仅民三庭就即时"清结"一、二审案件91件，占全庭全年结案总数380件的24%。&&&&案件的即时清结，不再使案件进入执行程序，既节省了当事人的诉讼成本，又提高了审判效率，节约了司法资源，缓解了执行工作的压力，破解了执行难。&&&&杨春兰还介绍，在审判过程中，他们还尽可能采取保全措施，案件审理完毕后，将所有诉讼保全交执行局，执行的难度也相应下降。&&&&一种责任&&&&将执行环节前置，打破了长期以来"审执分离"制度，但无形中也给法官加大了工作压力，法官会"买账"吗？&&&&"这其实就是法官司法审判理念转变的问题。"刘平告诉记者，这项工作开展之初法官怨言很多："我们把活儿都干完了，要执行局干什么？""本来案子就多，这样一来岂不是更忙？"……&&&&"但当法官们适应这种机制后就好多了。"刘平说，对于法官的怨言他能理解，他们也因此围绕案结事了的司法理念要求，加大激励性绩效考核，提升法官的能动性。&&&&"这就要求法官有更大的责任心。"西宁中院民三庭的韩雪梅法官认为，这种新的审判机制不仅对法官的办案水平有了更高的要求，更多的还是责任心的问题。&&&&韩雪梅说："我们在办案时就要通盘考虑，不仅要苦口婆心地调解，耐心地向双方阐述利弊，还要考虑到案件最终能否执行，要是当事人拿着法院调解书去申请执行的，那是要扣绩效分数。"&&&&虽然有激励性绩效考核机制，但记者了解到，对于奖励的部分也仅是年终屈指可数的一点点奖金，这能从根本上改变一个法官的审判理念吗？&&&&对此，韩雪梅认为：奖励只在动机中占有很小的一部分。一个法官，一生中要办理很多案子，但对于当事人来说，一辈子可能就进这一次法院，这一次的审判情况，能否真正意义上给他讨回公道，决定着他对司法的认识。当我们看到案结事了后当事人激动的表情，才能真正意义上了解一个法官应该承担什么样的社会责任。其实，这种审判机制，唤起的也是法官的司法良知。（作者：于瑞荣）&&&&执行工作新气象&&&&西宁执行模式无疑给当今的法院执行工作带来了春天的气息，执行工作业已进入一个崭新的阶段，这着实让那些赢了官司的当事人看见了曙光，让总是感叹自己干的是两头不讨好工作的法官们露出了欣慰的笑容，让法律的尊严权威得以维护，法律的公平公正得以彰显。&&&&西宁执行模式是西宁市中级人民法院在不断总结教训、积累经验的基础上推出并在两级法院推广的一项新举措。实践证明，这项新举措对"治疗"执行难是一剂良药，也就是一改过去审判、执行各自为政的局面，走出了一条审执结合的全新之路，达到了案件即时"清结"，不再使案件进入执行程序，既节省了当事人的诉讼成本，又提高了审判效率，节约了司法资源，缓解了执行工作的压力，破解了执行难。&&&&这剂良药的疗效如何呢？2011年，西宁市两级法院收案18271件，执行案件收案2748件，同比下降9.72%。这个成绩在全省乃至全国法院都属于前列，这对于经济发展相对滞后、法院系统硬件建设相对薄弱的我省来说，这一成绩的取得实在是来之不易的。&&&&西宁执行模式既然是一剂疗效显著的良药，就应该在我省法院系统值得推而广之，以便让更多的当事人受益，让生效的法律文书真正彰显法律的权威。&&&&透过这一司法工作的创新，我们分明看到了打赢官司的当事人喜笑颜开，法官们愁眉舒展。执行工作的春天真的来临了。（来源\青海法制报 作者\敬春）
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