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赵新亮：大学内部治理能力现代化的权力运行机制
摘要：推动大学教育管理向教育治理转变，实现大学内部治理能力的现代化，是当前大学管理体制改革的核心内容。完善大学内部治理体系，需要建立大学内部权力的系统运行机制，全面提升大学内部治理能力。根据大学内部权力的三维结构，全面分析当前大学内部权力的结构失衡问题，提出不同权力维度的结构优化思路:即行政权力向学术权力横向分散，校部权力向院系权力纵向下移，多个权力主体博弈与权力制衡。根据孟德斯鸡的“三权分立”学说，为保障内部权力的有效运行，需借鉴分权制衡理论构建大学内部权力的“三权制衡”模式，即需从科学分配大学内部治理权力、严格规范大学内部权力执行、建立大学内部权力制衡机制、加强大学内部权力运行监督等方面，围绕权力配置、权力制衡、权力执行等维度构建系统、科学的权力运行机制，为实现大学内部治理能力现代化提供制度保障。
党的十八届三中全会明确提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的综合改革目标。高等教育落实综合改革任务的关键则是实现大学内部治理体系和治理能力的现代化，创造性地实现治理体系和治理能力建设的双重推动。大学承担了实现国家各项战略任务的重要使命，应在推动国家治理体系和治理能力现代化方面发挥引领作用，为建设中国特色社会主义提供充足的人力支持和智力支撑。提高大学内部治理能力现代化水平的核心在于优化大学内部治理结构，构建科学的权力运行机制。根据孟德斯鸿的“三权分立”学说可知，科学的大学内部权力结构应能达到决策权、执行权与监督权分权制衡的基本目标。一、大学内部治理的权力结构失衡《国家中长期教育改革和发展规划纲要(年)》（以下简称《规划纲要》）提出要完善中国特色现代大学制度，完善大学内部治理结构。其中，推动大学内部权力的结构优化是提升大学内部治理能力的重要途径，是实现大学内部治理能力现代化、建设中国特色现代大学制度的重要基础。随着大学管理体制改革的不断深人，大学办学主体逐步多元化，大学内部的权力结构也呈现出多种不同模式。但是由于种种原因，大学内部治理权力的结构失衡问题仍然较为突出，大学民主管理和权力配置水平仍有待提高。（一）大学内部治理体系的权力结构大学内部治理能力是指高校运用制度体系治理学校各方面工作的能力，良好的治理能力需要有科学运行的权力结构，以权力制衡来协调大学内部各方利益群体，实现大学治理体系的现代化。根据大学内部权力的主体和作用属性不同，可以构建出大学内部权力的三维结构模式，分别是横向权力、纵向权力和权力主体等三个维度，权力结构模式如图1所示。基于当前大学内部管理体制，其内部权力结构反映了权力在不同机构、不同权力主体间的配置，也反映了各权力主体间的相互作用关系，其核心在于协调行政权力、学术权力及政治权力的互动关系。实现大学内部权力结构的优化，需要从决策权、执行权与监督权的分权制衡人手，有效协调大学内部错综复杂的权力关系，形成稳定、高效、有序的大学内部权力结构。从国际比较的视野看，英美等西方国家的大学内部治理结构更加凸显大学自治、教授治学与民主决策，是以学术权力为核心的多元权力制衡结构，确保了学术权力与行政权力的均衡配置。以美国的公立高校为例，其校级管理机构由大学董事会、校务委员会和评议会共同组成，三方权力机构之间构成了相互合作、相互制衡、相互促进的互动关系，极大地提高了学校决策的科学化水平。同时，美国也实行校级、院级、系所的三级管理模式，对于学校各项事务尤其是学术事务的权力配置正逐步向院系转移，真正赋予了学院和教师的学术自治权力。（二）大学内部治理能力的权力失衡实现大学内部治理的现代化，既要推动大学治理体系的制度建设，更要提高科学执行大学制度的治理能力建设，治理体系与治理能力的同步推进需要有科学的大学内部权力结构作为制度基础。但是，当前大学内部权力的结构不合理问题仍然存在，在不同类型的权力配置中存在着相应的权力结构失衡问题，主要集中于行政权力与学术权力、校长权力与教授权力、决策权力与监督权力等方面的权力失衡。第一，行政权力与学术权力的结构失衡，行政权力强势，学术权力虚化。基于两种事务管理的行政权力和学术权力，只是内容、主体和方式的不同，理应是良性互动、协调运行、权力均衡的统一体，然而受高校管理体制的影响，行政权力与学术权力处于失衡状态，表现为行政权力强势、学术权力虚化的现象。大学内部权力配置过于集中于行政部门，行政化管理色彩较浓，行政权力对学术事务的干预较多。而校内学术组织往往是行政系统的一个分支，学术权力虚化，难以在实际管理中发挥作用。行政权力与学术权力的权力界限模糊、分工不明确、职责分配不清等问题也较为明显。第二，校长治校权力与教授治学权力的结构失衡。教授治学代表学术权力，在大学内部治理中容易虚化。布鲁贝克指出，就像战争意义太重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。为此，就需要校长治校，即校长拥有管理高校内部各项事务的决策权力和领导权力，优化配置高校的政治、行政和学术资源，承担决策和管理责任。随着专业和学科的高度分化，教授的学术视野逐步缩小，教授在宏观学术事务中的决策和管理能力也将受限川。因此，校长往往把行政权力和学术权力集于一身，对管理事务和学术事务均实施全面控制，一定程度上削弱了教授治学的积极性。第三，决策权力与监督权力的结构失衡。决策权力和监督权力是大学组织的两项基本权利，在大学内部治理结构的权力分配中，决策权力的行使以党委、校长及行政机构为主，监督权力由教职工代表大会行使，体现了大学内部治理中民主监督、自主管理的形式公平。然而，基于大学内部的权力分配关系，在权力运行实践中教代会无法行使对党委和行政决策权力的监督和制约。而且大学党委是在大学党代会基础上由上级党委任命，它只对党代会和上级党委负责，并不对教职工代表大会负责。例如，在学术评价中行政权力主导了评价制度、标准及实施过程，大学内部治理结构因缺乏有效的学术民主监督机制，监督权力得不到有效实施。此外，大学内部监督机构及监督制度的不健全，也导致了监督权力的弱化和行政权力、决策权力泛化的权力结构失衡现象。二、大学内部权力结构的优化思路分析当前我国大学内部权力结构的现状可知，权力结构的组织特征体现为行政权力主导模式，而学术权力和教授权力对学校管理的参与不够，不利于实现大学内部治理的现代化。因此，需要从源头出发，构建权力均衡配置的大学内部治理结构。《规划纲要》也明确提出要“逐步取消实际存在的行政级别和行政管理模式”，意在推动大学去行政化。大学内部权力结构的优化应以去行政化改革为导向，改变以行政权力取代学术权力、以行政运作代替教育规律的实践倾向。从大学内部权力三维结构的维度看，大学内部权力结构的优化要以行政权力与学术权力的合理配置为核心，推动不同组织机构与不同权力主体间的权力关系优化。（一）行政权力向学术权力的横向分散针对大学内部行政权力与学术权力的结构失衡问题，((规划纲要》明确提出要保障学术权力，即要充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。从大学内部权力结构优化的视角看，即是要在权力结构的横向维度推动行政权力向学术权力的分散，推动大学的去行政化改革，保障学术自治的权力，发挥学术组织在管理学术事务、促进学术自由、监督行政权力方面的重要价值。根据孟德斯鸡的“三权分立”学说，大学内部治理的决策权、行政权和监督权应该由三个不同的权力主体承担，三个权力主体间构成相互制约、相互协作的运行机制[2]。但是，行政权力的行政权与学术权力的监督权在实际运行中缺乏有效的制度支撑，难以形成对等的权力制约关系。从理论上讲，行政权力与学术权力本应是相互独立、相互制约、相互促进的共生关系，然而在权力实践中行政权力对学术权力的干涉、代替问题却较为突出，根源在于学术权力在大学内部权力结构中的权力地位不高，权力执行得不到保障。在我国《高等教育法》中明确规定了学术委员会的职责，即审议学科、专业的设置，制定教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项，但上述学术权力在大学内部管理中往往得不到真正落实。为此，要从大学管理体制的改革人手，优化大学内部权力配置，推动权力结构由行政到学术的适当分散，实现党委权力、行政权力与学术权力的适当分离，构建相互独立、相互制衡的权力互动关系。从大学内部治理结构的现代化建设角度看，应注重提升学术权力的监督权利和民主管理权利，切实发挥教代会、学术委员会的影响力，引导学术权力参与学校重大事务的决策，努力构建权力对权力的有效制约机制。（二）校部权力向院系权力的纵向下移我国大学内部权力的组织结构以马克斯·韦伯的科层制模式为主，形成了“校部一学院一系所”的三级组织结构模式。该类型权力组织模式具有行动“高度一致性”的优势，实行自上而下的权力运行、监督模式，在一定程度上提高了我国大学管理的效率。但是，现实的权力运行结构呈现出“倒金字塔”模式，校级行政部门掌握着学校人、财、物等重大事项的管理权，而院系所拥有的权力较小，责权不统一，不对等，无法保证院系开展教学与科研的学术自由与民主自治权利[3]。在推动大学内部治理结构现代化建设过程中，也无法调动院系参与的积极性和配合意愿，既不利于信息传递和思想统一，也不利于调动广大教职员工参与现代化治理体系建设的积极性，难以形成民主监督、权力制衡的权力运行机制。我国大学院系的权力配置与国外发达国家相比仍有较大差距，以英国的大学为例，学院拥有非常大的自治权力，包括招生权、人事权、财务权、课程设置等方面的独立权力，也明显体现出英国大学依法治校、学术自治的良好传统。从参与大学内部治理体系建设的主体看，英国高校的非教授教学人员在各种委员会中具有较高的权力地位和参与意愿，同时，大学生也会有代表在各种委员会中任职，代表学生参与学校的民主决策。随着我国大学去行政化改革的推进，学术权力的地位将逐步得到加强，与之相适应的则是校级行政部门的权力向院系的下移，赋予院系学术组织更多的自治权力。推动大学内部权力由校部到院系的下移，首要任务是完善院、系的学术组织建设，明确职责范围，提高决策能力和权力运行效率，同时要推动相关规章制度的建设，实现权力运行的法制化、民主化。（三）多个权力主体的博弈与权力制衡从大学内部权力结构的三维结构图可知，大学内部的权力主体主要涉及校长、教授和学生，三个不同的主体分别是决策权、行政权和监督权的代表，三者之间的权力配置关系将影响着大学内部治理能力的水平。在我国《高等教育法》中明确规定，国家举办的高等学校实行党委领导下的校长负责制，目的是构建以党委领导为核心，校长管理、教授治学相结合的大学内部管理体制，推动大学依法治校，民主办学。然而，当前我国大学内部三维权力结构中缺乏有效的权力制约机制，在不同机构及不同主体间的权力失衡问题突出。比如，校长领导权与师生民主参与权之间的结构失衡问题，校长作为学校最高行政首长，对教学、科研和学科建设等工作的控制权过大，而教职工代表大会参与大学民主管理和监督的权力往往流于形式，作为受教育者的学生更是缺乏基本的权力地位，其合法权利和利益诉求难以得到有效表达。此外，教授委员会、学术委员会、教职工代表大会等机构间的权力关系也不够完善。通常来说，大学内部治理结构以学术委员会为制度体系，同时教授委员会、教职工代表大会等能够代表教职工利益需求，发挥监督作用，但是在实际的运行过程中，只有学术委员会能在学校决策中发挥作用。因此，实行大学内部权力的结构优化，首要任务是进一步推动权力由上到下的分权与下移，赋予教授治学、师生民主参与的权力，构建校长的决策权、行政执行权与师生监督权的分权制衡模式[4]。其次，构建校长治校与教授治学的权力关系，强化行政机构为教学、科研服务的责任。《规划纲要》中也明确提出要探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。最后，要尊重大学内部不同权力主体的利益诉求及其博弈关系，构建有利于权力制衡、利益协调的现代化治理结构体系。三、大学内部权力的系统运行机制推动大学内部治理能力的现代化建设，首先需要构建科学有序的权力运行机制，使不同权力主体间相互合作与制衡。建立权力的系统运行机制也是完善大学内部治理结构的有效途径。为此，要坚持以党委领导下的校长负责制为权力运行基础，努力构建大学内部权力结构合理、决策科学、执行顺畅、监督有力、运转高效的系统运行机制。孟德斯鸡的“三权分立”学说，阐述了权力制约权力的分权制衡模式，即保障立法、行政、司法权力的相互分离和相互制约。为保障大学内部权力结构的有效运行，需借鉴分权制衡理论构建大学内部权力的“三权制衡”模式，促进大学内部决策权、执行权、监督权的相互制约。因此，需重点构建权力分配、权力执行、权力制衡和权力监督的系统运行机制，确保大学权力决策科学，执行有力，监督有效。（一）科学分配大学内部治理权力大学内部权力结构的改革重点是对组织内部权力关系的变革，是对内部权力分配范畴与权力边界的明确界定。大学内部治理能力的现代化，既依赖于大学内部制度的现代化，更加需要推动各权力主体的观念现代化，确保大学内部自主权的有效落实和正确行使。与其他社会组织相比，大学内部的权力关系较为复杂，权力结构在内外部多种权力博弈基础上形成，权力失衡、权力异化、职责范围交叉等问题在大学管理实践中较为突出。一方面，权力缺乏明确的界定，尤其是缺乏“章程式”的法律界定，主要表现为政治权力、行政权力、学术权力间的界限模糊。《高等教育法》中虽然规定了权力运行关系，但是对于三者间的权力界限与效力缺乏明确的规定，从而在大学管理中出现了权力失衡、职责交叉的问题。另一方面，大学内部权力分配的范围过于窄化，容易忽视行政权力与学术权力之外的权力主体，比如学生权力以及其他民主参与权力，这也是因为权力界限不明确而带来的不同权力主体间的利益博弈问题。大学内部权力有效运行的首要任务是建立科学的权力分配机制，推动不同利益主体间权力配置的法制化与规范化进程。科学的权力分配需要坚持权责明确、分配适度、系统优化、择人任事的原则，从大学管理体制的组织结构出发，构建纵向和横向的权力分配体系，实现不同权力主体间的制约与配合。根据大学内部权力三维结构图，科学的权力分配应充分考虑横向、纵向、权力主体等维度的均衡权力配置，形成相互协作、制衡的权力运行机制[5]。即是要重点考虑大学内部治理结构中核心权力的配置，即政治权力、行政权力、学术权力和民主权力，以权力分配来健全大学内部治理体系，使各利益相关的权力主体的积极性都发挥出来。首先，要完善权力分配的法律制度，使学校管理法制化和民主化。以《高等教育法》为基础，健全大学内部权力分配的法律体系，全面梳理和规范不同权力主体间的权力范围、职责规定等，确保有法可依。其次，统筹考虑大学内部多种权力主体、权力类型间的制约关系，根据大学内部组织结构特点合理分配不同类型权力的范围与职责。构建大学内部的三维权力分配模式，包括以校长、管理人员、教师、学生、家长等为主的权力主体维度，以行政、学术、文化等为主的权力类型维度，以决策、管理、监督、奖惩等为主的权力内容维度等。（二）严格规范大学内部权力执行大学内部治理能力的现代化，是对大学制度执行能力的反映。科学的权力分配是大学内部权力有效运行的基础，规范的权力执行机制则是有效避免大学内部权力失衡与权力寻租的重要保障。权力执行是执行大学内部权力时各权力主体较稳定且有效作用的过程和方式，权力执行效果是大学内部治理能力的重要体现。因此，需要强化大学内部不同权力主体的治理意识和治理能力。完善大学内部治理的权力执行机制，不仅需要加强权力主体的治理能力，更要推进不同利益相关者之间的协调，实现公共利益的最大化。当前，部分大学内部权力执行的程序不够规范，权力执行的公开透明程度较低，没有形成有效的权责制约机制，从而容易出现权力滥用与权力寻租问题。以行政权力与学术权力的执行为例，两者虽有明确的权力界限，但是在权力执行过程中，学术权力往往被行政权力所替代，缺乏有效的权力执行保障机制，学术权力在学校决策和规章制定中的话语权也弱于行政权力。大学内部治理体系的建设，需要坚持在党的领导下，完善大学内部的管理制度体系，构建权力有效执行的体制、机制。保障大学内部权力的规范执行，需要从大学管理体制改革的角度推动权力执行的规范化和制度化，为大学内部权力有效运行提供制度保障。第一，完善权力执行中的校务公开制度，为不同权力主体稳定且有序的相互作用创造良好的外部约束条件。建立校务信息公开、政策制定及校务活动的信息披露制度，引导学校师生积极参与学校的民主管理，有效制约行政权力的执行过程，避免权力寻租。第二，建立权力执行的法律责任机制，有效约束不同权力主体的权力执行。对违规、滥用权力的主体严格追究相应的法律责任，保障大学内部权力结构的稳定和有序执行[6]。有效构建行政权力与学术权力、决策权力与监督权力、校级权力与院系权力间的责权对等关系，可以有效避免大学内部治理结构的泛行政化问题。（三）建立大学内部权力制衡机制根据三维权力结构模式和分权制衡理论，大学内部权力的有效运行还需构建必要的权力制衡机制，重点建立行政权力与学术权力、决策权力与监督权力、校级行政部门与院系间的权力制约关系。构建大学内部治理的权力制衡机制，有助于推动大学内部治理能力和治理体系的现代化发展。根据利益相关者理论可知，大学内部治理结构是对多种权力主体的利益协调和权力制衡，关键要实现基于党委会的政治权力、基层校务委员会的行政权力和基层学术委员会的学术权力等三者之间的权力制衡机制。鉴于大学发展定位与组织规模的差异性，高效内部不宜过于强调权力的制衡，更不宜构建统一的权力制衡模式，而是要构建“必要的”权力制衡机制。比如，研究性大学应更加突出学术权力，实现学术自由与学术自治，而教学应用型大学则应更加强调行政权力，发挥行政权力在提高管理效率中的价值[7]。此外，权力制衡的目标是推动大学内部治理的法制化和民主化建设，以法制建设创造权力主体间利益博弈、加强合作、共同发展的条件，也是推动大学自治的重要基础。根据现代治理理论可知，大学内部管理的权力应集中于多个权力主体，强调多元权力主体的民主参与，建立不同权力主体间的良性互动与权力制衡机制。基于利益相关者理论，大学内部治理能力的现代化，需要在尊重大学内部各权力主体的利益诉求及其博弈关系基础上，构建有利于权力制衡、利益协调的现代化治理结构体系。因此，从大学章程建设、均衡权力配置、教授治学等角度构建权力制衡机制，可以分为四个实践维度:一是坚持依法治校，加快推进大学章程建设，通过外部治理体系的制度建设来制约权力的运行;二是均衡权力配置，保障多主体民主管理，实现自主管理、民主监督的目标;三是保障教授治学，逐步推动大学去行政化，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用;四是健全决策模式，推进教育管办评分离，拓宽师生民主参与决策的渠道，形成党政分工合理、相互促进、团结协作的决策模式。（四）加强大学内部权力运行监督构建大学内部权力的系统运行机制，关键是加强大学内部权力运行监督的制度建设，形成各项权力运行的有效制约机制。推动大学内部权力的有效运行，既需要有大学上级主管部门的外部监督，也要有大学内部权力的民主监督。然而，目前我国大学内外部的权力监督机制并不完善，缺乏系统化的监督与问责机制。一方面，上级主管部门对大学权力运行的监督制约机制不够成熟。当前，我国高校主要采用本科教学评估的方式进行大学教育质量的监督，而没有形成制度化的权力监督程序。另一方面，限于大学内部行政权力组织的直线式结构，学术委员会的学术监督权力和广大师生的民主监督权力得不到有效的制度保障，从而导致对大学主要领导层权力监督的“真空地带”[8]。权力运行中的监督缺位，不仅影响大学的科学管理和未来发展，而且是对大学内部治理体系的破坏，建立完善的监督运行机制将是推进大学内部治理能力现代化的重要任务。为实现大学内部决策权、执行权与监督权的分权制衡，应从制度变革人手建立系统的权力监督机制，保障大学内部权力的有效运行。第一，加强权力运行的监督制度建设，明确校内权力监督的责任主体、基本程序及反馈机制等，以制度建设保障监督有效实施。同时，既要重视开展权力运行的过程性监督，使权力运行公开透明、规范有序，也要重视对权力运行的事后性监督，严格落实对相关问题的纠偏与问责。第二，《高等教育法》中规定教代会是教职工参与监督的重要形式，应赋予教代会真实的监督角色，提高其在学校决策、管理中的权力地位，保障教代会真正发挥民主监督作用。这方面可以借鉴美国的经验。美国教师评议会的监督权力以制度形式严格规定，有效参与大学“共同治理”，实现了教师评议会参与决策、监督的程序公正，发挥了较为有效的民主监督价值[[9]。第三，还应加强大学内部治理的自我监督制度设计，发挥纪检监察等内部行政部门对权力的监督和制约作用。在大学内部治理结构的设计中，要保障纪检监察部门独立行使职权，实现对大学内部行政权力运行的监督。最后，还要强化现代大学制度的法律效力，明确规定权力运行的基本程序和关键风险环节，以制度和法规规范各项权力的运行。参考文献:[1]张意忠.论教授治学与校长治校[J].理工高教研究，-12.[2]曲耀华.我国公立高校内部治理结构的构建[J].长春工业大学学报:高教研究版，2008(3) 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