浙江金华一区政府强拆行为被判违法 最高法提审|婺城区|补偿|耿宝建_新浪新闻
浙江金华一区政府强拆行为被判违法 最高法提审
浙江金华一区政府强拆行为被判违法 最高法提审
　　原标题：地方违法强拆被最高法判赔：防范用补偿避赔偿，倒逼依法行政
　　七年前，《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确了房屋征收应当“先补偿、后搬迁”的原则，至此，备受诟病的“行政强拆”正式退出历史舞台。然而，在当下的城市化进程中，仍有地方政府在作出征收、补偿决定前便实施了强拆行为，因此被推上被告席。
　　1月25日，最高法第三巡回法庭审理了一起房屋行政强制及行政赔偿申请再审案并当庭宣判：确认行政机关强拆行为违法，同时撤销原审部分不当的判决并责令进行行政赔偿。
　　此案判决或将进一步规范行政强拆行为的法律责任和赔偿标准。该案主审法官耿宝建审判长告诉澎湃新闻（www.thepaper.cn），此案裁判就是要加大对侵犯产权行为的监督力度，防范市县级政府在违法强拆后利用补偿程序来回避国家赔偿责任，从而“倒逼”行政机关自觉依法行政，从源头上减少行政争议，既保障公共利益建设能够顺利推进，也让房屋产权人得到公平合理补偿。
　　在宣布判决时，法庭还建议双方在闭庭后就案涉损失问题平等协商，并可通过签订和解协议的方式解决；若无法达成一致，再审被申请人应按照判决确定的方法及时作出行政赔偿决定。
　　区政府强拆行为被判违法，最高法提审
　　2001年7月，因浙江省金华市婺城区后溪街西区地块改造及“两街”整合区块改造项目建设需要，原金华市房地产管理局向金华市城建开发有限公司颁发了房屋拆迁许可证，许水云位于金华市婺城区五一路迎宾巷8号、9号的房屋被纳入上述拆迁许可证的拆迁红线范围。
　　不过，拆迁人在拆迁许可证规定的期限内一直未实施拆迁。日，婺城区政府发布《关于二七区块旧城改造房屋征收范围的公告》，明确对二七区块范围实施改造，公布了房屋征收范围图，许水云房屋位于征收范围内。
　　日，婺城区政府发布了房屋征收决定，涉案房屋被纳入征收决定范围，但该房屋却于征收决定前一个月被拆除。
　　为此，许水云提起行政诉讼，请求确认婺城区政府强拆行为违法，同时提出包括房屋、停产停业损失、物品损失在内的三项行政赔偿请求。
　　浙江省金华市中级人民法院一审判决：一、确认婺城区政府强制拆除许水云房屋的行政行为违法；二、责令婺城区政府参照《婺城区二七区块旧城改造房屋征收补偿方案》对许水云作出赔偿。
　　针对上述判决，许水云不服提出上诉。日，浙江省高级人民法院二审判决认为，房屋虽被婺城区政府违法拆除，但该房屋被纳入征收范围后，因征收所应获得的相关权益，仍可以通过征收补偿程序获得补偿，现许水云通过国家赔偿程序解决涉案房屋被违法拆除的损失，缺乏相应的法律依据。
　　二审法院还认为，许水云提出要求赔偿每月2万元停产停业损失的请求，属于房屋征收补偿范围，可以通过征收补偿程序解决。至于许水云提出的赔偿财产损失 6万元，因其并没有提供相关财产损失的证据，不予支持。
　　许水云不服，在法定期限内向最高法申请再审。最高法于
日作出行政裁定，提审本案。
　　再审责令区政府行政赔偿，“不能再回到‘补偿’老路上去”
　　日上午，位于江苏南京的最高法第三巡回法庭公开开庭再审此案，并当庭宣判。
　　澎湃新闻注意到，双方当事人均到庭参加诉讼，被申请人婺城区人民政府的法定代表人郭慧强也出庭应诉。
　　根据双方当事人的诉辩意见，再审合议庭主要围绕以下四个方面问题进行审理：一、强制拆除主体的认定问题；二、拆除是否违法问题；三、关于通过行政赔偿还是行政补偿程序进行救济问题；四、关于赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与和赔偿数额的确定问题。
　　“区政府从未组织过强拆行为，涉案房屋系婺城建筑公司因误拆所致。”被申请人、婺城区政府在庭上辩称，涉案房屋系无证建筑，政府考虑其实际困难进行政策放宽，已经参照有证房屋适当作出补偿。
　　经法庭查明，本案虽然有婺城建筑公司主动承认“误拆”，但改造工程指挥部工作人员给许水云发送的短信、许水云提供的现场照片、当地有关新闻报道等均能证实强制拆除系政府主导下进行。
　　“误拆之说不能成立，这明显是政府主导下的强拆行为，理应承担相应责任。”主审法官耿宝建表示。自2014年9月被拆除后，许水云至今未取得任何金额的补偿或者赔偿，原因是多重的，双方当事人均有相应的责任。婺城区政府在此期间也一直愿意对许水云进行补偿，只是因为双方对补偿内容有较大分歧，而未能及时补偿。
　　历经近三个小时庭审，法院作出再审宣判：一、二审法院判决确认婺城区政府强制拆除许水云房屋的行政行为违法的判项正确，应予以维持。同时，法院还责令婺城区人民政府对许水云依法予以行政赔偿。
　　再审判决还认为，一审判决责令婺城区政府参照《征收补偿方案》对许水云作出赔偿，未考虑到实际赔偿时点与补偿方案确定的补偿时点同类地区同类房屋的市场价格已经发生较大上涨的实际情况；二审判决认为应通过征收补偿程序解决本案赔偿问题，未考虑到婺城区政府并非依法征收而系违法强制拆除他人合法房屋这一客观事实。因此，一审判决第二项与二审判决第二项、第三项均属于适用法律错误，应予纠正。
　　“基层的行政机关执法水平还有较大的提升空间。”庭审后，法官耿宝建表示，本案判决的宗旨非常明确：涉案房屋虽未取得产权证书，但确系历史上建成的合法建筑，任何人都不得侵犯。行政机关如果违法侵权，就必须要承担赔偿责任。
　　“不能再回到‘补偿’的老路上去，就是要赔偿，而且要全面赔偿，让被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿，体现产权保护意见中公平合理补偿的原则精神。”耿宝建说。
　　区政府服判，学者：防止利用补偿程序回避赔偿责任
　　国有土地上房屋征收补偿问题社会关注备受，行政强拆也颇被诟病。澎湃新闻注意到，日，国务院公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》，该条例第二十七条明确，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。
　　那么，行政机关未经征收决定施行的强拆行为，需要承担何种违法后果？最高法的上述判决给出了清晰的裁判思路。
　　2016年11月，中共中央、国务院发布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。上述意见明确，产权保护要遵循及时合理补偿原则，完善国家补偿制度，进一步明确补偿的范围、形式和标准，给予被征收征用者公平合理补偿。
　　“从本案看，婺城区政府并未较好地把握好程序与效率的关系，更未意识到遵守程序也可能提高行政效率。”浙江大学公法与比较法研究所长、行政法学教授章剑生分析说，此案主要争议是婺城区政府房屋行政强制拆除程序是否合法，对照法院查明的事实，婺城区政府在作出征收决定之前，就拆除了许某某的房屋，故三级法院一致确认婺城区政府行政行为违法。
　　在章剑生看来，依法行政是政府行使职权必须坚持的基本原则。依法行政不仅要求行政机关有“做什么”的实体法依据，还要有“如何做”的程序法规定，“从本案看，婺城区政府并未较好地把握好程序与效率的关系，更未意识到遵守程序也可能提高行政效率。”
　　东南大学副校长、长江学者、行政法学教授周佑勇评价认为，此案充分考虑到此问题的复杂性，既保护因违法拆除给权利人房屋造成的损失，也保护被征收人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和当地征收补偿政策应当得到也能够得到的补偿利益的损失。
　　“此案开创性地综合协调适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，让被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿，确保产权人得到公平合理的补偿。”周佑勇说。
　　法无授权不可为，法定职责必须为。中国政法大学副校长、行政法学教授马怀德表示，最高法的判决进一步明确了市、县级人民政府实施强制搬迁行为在组织法和行为法上的主体责任，防止市县级政府在违法强拆后，又利用补偿程序来回避国家赔偿责任，回避人民法院行政诉讼对行政强制权的监督。
　　“我们基于行政效率的考虑，因施工不慎造成房屋损害，忽视了管理细节，今后将提高依法行政的意识，从源头上进行规范。”被申请人代表、婺城区区长郭慧强在庭后表示，婺城区政府将规范征收补偿的行为，让更多纠纷化解在行政程序中，“我们也会依法依规作出补偿，尊重并执行法院生效判决。”
　　对话主审法官耿宝建
　　行政侵权违法不能仅“补偿”，还需赔偿
　　澎湃新闻：此案有何典型意义？最高法提审的目的何在？
　　耿宝建：这只是我们审理的一起很普通的行政案件。当事人对一、二审不服，主要理由是，区政府没有按法律程序进行征收和补偿决定，应承担赔偿责任。其实，一、二审法院在判决中都确认了区政府强拆行为的违法性，但也同时认为此案应通过征收补偿的程序解决。
　　之所以提审此案，是因为如果按一二审判决执行，可能对产权人不公平，难以体现司法的公平正义。提审改判就是要解决实际赔偿时的房屋市场价值远远高于征收决定公告时的市场价格的问题，要考虑通过全面赔偿来全面保护产权。
　　澎湃新闻：在您看来，如何才能实现产权保护的合理性？
　　耿宝建：关于完善产权保护制度依法保护产权的意见明确要求，应逐步完善房屋征收补偿制度，要即时、合理补偿。此外，结合此案的争议焦点，我们确立了“有权必有责、违法须担责、侵权要赔偿、赔偿应全面”的裁判理念。
　　在庭审中，区政府辩称系误拆导致涉案房屋损毁，这一说法通过庭审调查是不能成立的。在国有土地上房屋征收过程中，只有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权，建设单位、施工单位等民事主体并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。房屋虽然是建筑公司实施拆除的，但责任只能由委托人区政府承担。
　　澎湃新闻：在国有土地上房屋征收过程中，征收及与征收相关联的行政行为违法侵权造成损失的赔偿问题，有何复杂性？
　　耿宝建：的确，此类案件有其特殊性。为充分保障房屋所有权人产权，人民法院应当综合协调适用《国家赔偿法》的相关规定与《国有土地房屋征收与补偿条例》的相关规定，依法、科学地决定赔偿项目和赔偿数额，让被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案应当获得、也可以获得的征收补偿。但国家赔偿与行政补偿相同的项目不得重复计付。
　　对行政机关违法强制拆除被征收人房屋，侵犯房屋所有权人产权的，应当依法责令行政机关承担全面赔偿责任，不能让产权人因侵权所得到的赔偿低于依法征收所应得到的补偿，以充分发挥司法的评价功能，引导行政机关依法行政。
　　澎湃新闻：传统观点认为，征收过程中的违法强拆，只能按补偿程序进行解决。这会造成什么后果？
　　耿宝建：一个直接的后果是“诱导”行政机关违法强拆。按照传统观点，违法强拆与依法强制搬迁最终结果一个样，给的钱一样多，而依法强制搬迁要经过一系列严格的程序。这样所有“理性”的行政机关，都可能选择违法强拆。这在一些地区已经成为行政机关拆迁“经验”在传授。如果继续秉持这样的裁判观点，就不利于遏制行政机关的违法行政行为，就不能真正在全社会形成人人知法守法，各方依法办事的局面。老百姓会觉得行政机关无法无天，同时也可能想：政府能违法，为什么我不能违法。这样的裁判，只能是法律效果和社会效果都不太好。
　　此案同时还明确赔偿应当坚持全面赔偿原则，我们进行了一揽子裁决思路，融合了国家赔偿和征收补偿，我们希望通过判决体现产权保护意见中合理补偿的原则。
　　所以，我们的态度很明确：行政强拆违法，就是要赔偿。因此，对许水云房屋损失的赔偿，不能再依据公告之日的被征收房屋的市场价格，而应按照有利于保障许水云房屋产权得到全面赔偿的原则，以婺城区政府在本判决生效后作出赔偿决定时点的同类房屋的市场评估价作为基准。
　　同时，许水云因正常征收补偿依法和依据当地征收补偿政策应当得到也能够得到的补偿利益，属于其所受直接损失范围，也应由婺城区政府参照补偿方案予以赔偿。
　　行政机关应遵循征收法律程序，守住法治底线
　　澎湃新闻：实际上，一个合法、正常的拆迁程序应是什么样的？
　　耿宝建：类似本案的旧城改造，首先要符合一系列规划，还要提前纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。实施时还要将征收补偿方案征求公众意见，并根据意见来修改完善补偿方案。然后才能由市县政府作出征收决定。征收决定之后，组织协商并签订补偿协议，达不成协议的，政府必须作出补偿决定。被征收人对征收决定、补偿决定都可以提起诉讼。当事人不起诉的，
　　行政机关才可以向人民法院申请强制搬迁，法院审查后裁定准予强制执行的，市县政府才能组织实施强制搬迁，搬迁时还应当进行公证、登记保存并妥善保管、移送屋内物品。
　　澎湃新闻：此案的判决是否有示范和警示意义？
　　耿宝建：此案对婺城区政府而言，教训非常深刻。一是区政府不善于用法律思维、法治方法和法律手段解决矛盾。在这个案件中区政府态度一直是积极的，愿意进行补偿的。但在协商不成的情况下，久拖不决，一直拖到影响建设的最后时刻，选择了违法强拆。其实，政府完全可以在强制拆除之前，作出征收补偿决定，这是法律赋予行政机关的职权。如果政府积极、主动行使了这一权利，案子就不会走到今天。所以，区政府在依法行政能力上还有较大的提升空间。
　　第二，政府的程序意识不强。被征收人的房屋是在2014年9月份被违法强制拆除，但一个月之后政府才作出征收决定，当地政府没有遵循基本的拆迁法律程序。第三，政府不能因过于强调行政管理效率而违法，法律才是真正保障效率的重要工具。没有法律底线的效率，是靠不住的效率。
　　此案的典型意义在于，启示我们政府在拆迁、征收过程中，要遵循完整、严密的法律程序，不能急于求成，要给法律留下时间，要给法治守住底线。
　　司法监督力度加大，行政机关执法水平仍待提升
　　澎湃新闻：如何通过司法裁判来倒逼行政机关的依法行政，来保护当事人的产权？
　　耿宝建：法官应当依法裁判，严守法律底线。在审理涉房屋征收补偿案件中，一方面我们要支持依法进行的因公共利益需要进行的征收，另一方面，也要守住法律底线，该给被征收人的权利和利益，法院应当保障到位。
　　澎湃新闻：此案从2014年开始，期间耗时长，诉讼成本高，如何解决类似难题？
　　耿宝建：一方面要引导政府机关和老百姓多对话沟通，我们鼓励通过诉讼外的程序来解决此类纠纷。另一方面，如果案子到了法院，就要尽快查明事实，快审快结，在保护产权的同时，支持推进为公共利益需要进行的建设。
　　澎湃新闻：若当事人不满拆迁补偿标准，被征收人的权益得不到保障，在被强拆之后是否还有救济程序？近年间，涉拆迁的行政诉讼大体情况如何？
　　耿宝建：如果当事人对征收补偿内容不满，或是认为不到位，未能满足产权全面补偿原则的，他可以向法院提起行政诉讼，法院会进一步审查并认定，如果确实补偿不够，法院很可能就直接变更行政机关所作出的补偿决定。
　　近些年，行政诉讼在案件数量和败诉率方面都有所变化。在案件数量大幅上升同时，一审案件中，行政机关2016年整体败诉率大约在百分之十五左右，还有大量案件因协商和解而撤诉。因此，如果以行政机关败诉案件数量除以法院判决结案的数量，那么行政机关整体败诉率就高达百分之三十左右。
　　这一方面说明我们司法监督的力度大，另一方面也暴露出我们基层的行政机关执法水平还有较大的提升空间。
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来源：武汉市人民政府办公厅
时间： 19:03:11
各区县人民政府，市人民政府各部门、各直属机构： 为了认真贯彻落实《国务院办公厅转发建设部等部门关于支持科研院所、大专院校、文化团体和卫生机构利用单位自用土地建设经济适用住房若干意见的通知》（国办发〔号文）精神，支持中央、
各区县人民政府，市人民政府各部门、各直属机构：
　　为了认真贯彻落实《国务院办公厅转发建设部等部门关于支持科研院所、大专院校、文化团体和卫生机构利用单位自用建设经济适用住房若干意见的通知》（国办发〔号文）精神，支持中央、省、市属在汉科研院所、大专院校、文化团体和卫生单位（以下简称科教文卫单位）利用单位自用土地建设经济适用住房，以利进一步改善在汉科教文卫单位职工的居住条件，经市人民政府研究同意，现将有关事项通知如下：
　　一、各有关部门要高度重视科教文卫单位利用自用土地建设问题，采取优先安排计划，简化手续等有效措施，支持这些单位自建经济适用住房，改善其职工的住房条件。
　　二、科教文卫单位自建经济适用住房必须符合我市土地利用总体规划和，其计划由市房地局会同市规划、土地局根据本年度经济适用住房建设计划总规模优先予以安排。
　　三、对科教文卫单位自建经济适用住房，应按《市人民政府关于加快我市经济适用住房建设步伐的通知》（武政〔号文）中的有关规定，享受各项优惠政策，并执行下列政策：
　　（一）为本单位职工建设经济适用住房所用的自用土地仍保留原划拨土地使用权性质，申请用地变更登记，免收；
　　（二）科教文卫单位建设经济适用房，应在符合本单位建设发展规划的条件下，在教学、科研等业务区外，避免占用绿化、活动场地，结合现有居住用地统筹规划建设，所建成的住房应全部用于解决本单位、本系统职工住房，不得对外销售；
　　（三）建设规模超过1万平方米的，须成立住宅合作社，按照住宅合作社模式实行规范化建设管理；
　　四、国有商业银行可根据国家有关规定，支持科教文卫单位自建经济适用住房项目和职工购买经济适用住房所需贷款。
　　五、对已经实行缴纳办法的，其职工购买单位自建经济适用住房，需要申请住房公积金贷款的，在同等条件下应予优先安排。
　　六、科教文卫单位自建经济适用住房，应按照房改政策向职工出售。在房改货币化方案出台前开工、1999年底前竣工的自建经济适用住房，按《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号）规定的成本价向职工出售。有条件的单位可以按《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）规定的经济适用住房建设成本向职工出售，并按我市房改货币化的规定向职工发放住房补贴。
　　七、科教文卫单位经规划部门核准在自用土地上自建住房，但未能列入我市经济适用住房建设年度计划，按规定参加我市住房制度改革并交纳住房公积金，经市房地局（市房改办）批准集资建房的，可按地段等级，按每亩3－7万元的标准收取土地有偿使用费，固定资产方向调节税按零税率计征，并减半征收城市基础设施配套费、人防工程费、商业网点配套费。
A办公厅是不会直接收费的
A违约金的条款无效，可以不给违约金。
A对超过村镇规划批准的建筑面积以及超过已确定宅基地使用权范围的房屋建筑面积，不予确定房屋所有权。
A举报电话属于公开的范围，应予以公开。
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法律知识：土地征用安置不妥善以致失地农民生活无着
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&&&&&&&&贵州大学硕士学位论文当前我国土地征用中存在的问题及对策思考姓名：李敏申请学位级别：硕士专业：法律·人口法学指导教师：杨军昌;杨亚新&&&&&&&&&&&&中&&&&&&&&文&&&&&&&&摘&&&&&&&&要&&&&&&&&【摘要】：近年来，随着我国工业化、城市化进程加快，大量农民集体用地经由&&&&征用转为国家建设用地，由于现行土地征用制度基本形成于计划经济时代，其不适应性和滞后性日益彰显，存在极不适应社会经济发展的严重弊端。在农村用地转变为城市用地过程中，产生了大量土地征用和农民安置问题，主要是征地范围过宽，未对公共利益作出明确界定；土地征用补偿的原则滞后，补偿标准过低．，农民损失惨重；土地征用安置不妥善以致失地农民生活无着；土地征用程序不合理以致腐败滋生；征地程序及征地主体缺乏有效的监督制约机制，征地随意性大，致使农村土地流失严重；村集体对土地补偿款使用分配混乱致使农民利益受损；集体产权主体模糊，农民参与性差，农民权益易受侵害；缺乏合理的救济途径，土地纠纷得不到比较好的解决和处理，农民土地权益得不到有效保护。随着城市化进程的加速，现有的征地制度与市场经济现实之间的矛盾日显突出，土地征用和安置补偿成为“三农”问题中的一个焦点。当前，我国正处在工业化、城镇化加快发展的阶段，国外经验教训表明，这个时期也是大量土地被占用的时期。我国的基本国情是人多地少，人均土地资源相当稀缺。处理好工业化、城市化进程中的土地问题，处理好当前发展和可持续发展的关系，十分珍惜和合理利用每一寸土地，避免在土地问题上犯不可挽回的历史性错误，是关系到我国现代化建设能否顺利进行的一个重大问题。当前农村土地征用中存在许多矛盾和问题，直接影响着农民生活、农村发展和农业稳定。究其原因，无不与我国土地征用法律、法规不完善，土地征用相关政策不配套，土地征用监督管理不当，土地执法不力等有关。因此，建立和完善相关的土地征用法律制度和机制势在必行。我们应借鉴发达国家和地区在土地征用方面的有益经验，有效地改革和完善我国土地征用的相关制度，保障我国社会经济持续发展和社会稳定繁荣，这对实现全面小康社会的宏伟目标，构建社会主义和谐社会，加快社会主义新农村建设意义重大而深远。&&&&&&&&关键词：农村&&&&&&&&土地&&&&&&&&征用问题&&&&&&&&制度缺陷&&&&&&&&对策思考&&&&&&&&&&&&英文摘要&&&&&&&&ｓｐｅｅｄｐｒｏｃｅｓｓｏｆｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｉｚａｔｉｏｎａｎｄｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ，ｍａｓｓｉｖｅｐｅａｓａｎｔｓ’ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅｌａｎｄｈａｓｂｅｅｎｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｅｄｆｏｒ&&&&ｓｔａｔｅ&&&&&&&&【Ａｂｓｔｒａｃｔ〕：Ｉｎ&&&&&&&&ｒｅｃｅｎｔ&&&&&&&&ｙｅａｒｓ，ａｌｏｎｇｗｉｔｈ&&&&&&&&ｔｈｅｈｉｇｈ&&&&&&&&ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｖｅ&&&&&&&&ｕｓｅ．&&&&&&&&Ｂｅｃａｕｓｅ&&&&&&&&ｔｈｅ&&&&&&&&ｐｒｅｓｅｎｔ&&&&&&&&ｌａｎｄ&&&&&&&&ｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎｐｏｋｅｙｈａｓｂｅｅｎｆｏｒｍｅｄｕｐｄｕｒｉｎｇｔｈｅｐｌａｎｎｅｄｅｃｏｎｏｍｙｔｉｍｅ，ｉｔｓｉｎａｄａｐｔａｂｉｌｉｔｙａｎｄｂａｃｋｗａｒｄｎｅｓｓａｒｅｃｌｅａｒｅｒｄａｙｂｙｄａｙ．．．．．．．．．．．．ａ?ｓｅｒｉｏｕｓａｂｕｓｅｏｆｉｎａｄａｐｔｉｎｇｔｏｔｈｅｅｃｏｎｏｍｙｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｉｎｔｈｅｓｏｃｉｅｔｙ．ＤｕｒｉｎｇｔｈｅｃｈａｎｇｉｎｇｐｒｏｃｅｓｓｏｆｔｈｅｌａｎｄｕｓｅｆｒｏｍｔｈｅｒｕｒａｌａｒｅａｓｔＯｔｈｅｃｉｔｙ，ｍａｎｙｉ．ｅ．１ａｎｄａｎｄｐｒｏｂｌｅｍｓ，ｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎａｎｄｐｅａｓａｎｔｓ’ａｒｒａｎｇｅｍｅｎｔｓ&&&&&&&&ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ，ｈａｖｅｅｍｅｒｇｅｄ，ｉｎｃｌｕｄｉｎｇ&&&&ｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｎｇ，ｖａｇｕｅｂｏｕｎｄａｒｙｏｆｐｕｂＳｃ&&&&&&&&ｔｈｅ&&&&&&&&ｅｘｃｅｓｓｉｖｅ&&&&&&&&ｒａｎｇｅ&&&&&&&&ｏｆ&&&&&&&&ｌａｎｄｏｆｏｆ&&&&&&&&ｉｎｔｅｒｅｓｔ，ｔｈｅｂａｃｋｗａｒｄｎｅｓｓｅｘｃｅｓｓｉｖｅｌｉｖｅ&&&&ｏｎ&&&&&&&&ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ&&&&ｏｆ&&&&&&&&ｆｏｒ&&&&&&&&ｌａｎｄｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎ，ｔｈｅ&&&&ｇｏｔｓｅｒｉｏｕｓ&&&&&&&&ｌｏＷ&&&&&&&&ｓｔａｎｄａｒｄｓ&&&&&&&&ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ，ｐｅａｓａｎｔｓ&&&&ｔｈｅｉｍｐｒｏｐｅｒ&&&&&&&&ａｒｒａｎｇｅｍｅｎｔｓ&&&&&&&&ｏｆ&&&&&&&&ｌｏｓｓ，ｐｅａｓａｎｔｓｌａｎｄｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎ，ｍｅａｎｔｉｍｅ，ｔｈｅ&&&&ｏｎ&&&&&&&&ｆｅｗｔｈｉｎｇｓｂｅｃａｕｓｅ&&&&&&&&ｕｎｒｅａｓｏｎａｂｌｅｎｅｓｓｏｆｔｈｅｐｒｏｃｅｄｕｒｅｒｅｓｕｌｔｓｉｎｃｏｒｒｕｐｔｉｏｎ，ｔｈｅｌａｃｋｏｆｅｆｆｅｃｔｉｖｅｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎａｎｄｒｅｓｔｒｉｃｔｉｖｅｍｅｃｈａｎｉｓｍｓｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｎｇｐｒｏｃｅｄｕｒｅｓａｎｄｔｈｅ&&&&&&&&ｍａｉｎｂｏｄｙｍａｋｅｔｈｅｌａｎｄｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎｅｆｆｅｃｔｅｄｂｙｍａｎ．ｍａｄｅｒｅａｓｏｎｓａｎｄｒｅｓｕｌｔｉｎｍａｓｓｉｖｅｌｏｓｓｏｆｔｈｅｌａｎｄｉｎｒｕｍｌａｒｅａｓ，ｔｈｅｄｉｓｔｒｉｂｕｔｉｏｎｃｈａｏｓｏｆ&&&&ｖｉｌｌａｇｅｓ’ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎｆｏｒｏｆｐｅａｓａｎｔｓ，ｔｈｅｍａｉｎｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎｏｆｔｈｅ&&&&&&&&ｌａｎｄ&&&&&&&&ｕｓｅｃａｕｓｅ&&&&&&&&ｄａｍａｇｅ&&&&&&&&ｔｏ&&&&&&&&ｔｈｅｉｎｔｅｒｅｓｔｓ&&&&&&&&ｏｆｔｈｅｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅｐｒｏｐｅｒｔｙｒｉｇｈｔｓｉｓｖａｇｕｅ，ｔｈｅｉｓｐｏｏｒ，ｔｈｅｒｉｇｈｔｓａｎｄｉｎｔｅｒｅｓｔｓｏｆｔｈｅｐｅａｓａｎｔｓｉｓｐｅａｓａｎｔｓｖｕｌｎｅｒａｂｌｅ。ｔｈｅｐｕｎｉｓｈｍｅｎｔｏｆｉｌｌｅｇａｌａｃｔｓｉｓｔｏｏ１ｉｇｈｔｗｈｉｃｈｃａｕｓｅｓｔｈｅ&&&&&&&&ｂｏｄｙ&&&&&&&&ｅｍｅｒｇｅｎｃｅａｎｄｓｐｒｅａｄｏｆｌａｎｄｃｒｉｍｉｎａｌ，ｔｈｅａｂｓｅｎｃｅｏｆａｒｅａｓｏｎａｂｌｅｒｅｌｉｅｆｗａｙ，ｌａｎｄｄｉｓｐｕｔｅｓａｒｅｎｏｔｗｅｌｌｈａｎｄｌｅｄａｎｄｒｅｓｏｌｖｅｄ，ａｎｄｔｈｅｌａｎｄｆｉｇｈｔｓａｎｄ&&&&ｉｎｔｅｒｅｓｔｓｏｆ&&&&&&&&ｐｅａｓａｎｔｓａｒｅ&&&&&&&&ｎｏｔｅｆｆｅｃｔｉｖｅｌｙ&&&&&&&&ｐｒｏｔｅｃｔｅｄ．Ｗｉｔｈ&&&&&&&&ｔｈｅａｃｃｅｌｅｒａｔｉｏｎｏｆ&&&&&&&&ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎｐｒｏｃｅｓｓ，ｃｏｎｔｍｄｉｃｔｉｏｎｓｂｅｔｗｅｅｎｔｈｅｅｘｉｓｔｉｎｇｐｏｌｉｃｙ&&&&&&&&ｌａｎｄ&&&&&&&&ｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎ&&&&&&&&ａｎｄ&&&&&&&&ｔｈｅ&&&&&&&&ｍａｒｋｅｔｅｃｏｎｏｍｙｒｅａｌｉｔｙ&&&&&&&&Ｌａｎｄ&&&&&&&&ｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎ，ａｒｒａｎｇｅｍｅｎｔｓＡｔｐｒｅｓｅｎｔ，Ｃｈｉｎａｉｓ&&&&&&&&ａｎｄ&&&&ｔｈｅ&&&&&&&&ｂｅｃｏｍｉｎｇｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｌｙｐｒｏｍｉｎｅｎｔ．ｃｏｍｐｅｎｓａｆｉｏｎｈａｖｅｂｅｃｏｍｅａｆｏｃｕｓｉｎ&&&&ａｒｅ&&&&&&&&ｔｈｅ‘‘１’ｌⅡｅｅＲｕｒａｌＩｓｓｕｅｓ”．&&&&ａｔ&&&&&&&&ｓｔａｇｅ&&&&&&&&ｉｎ&&&&&&&&ｗｈｉｃｈ&&&&&&&&ｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｉｚａｔｉｏｎ&&&&&&&&ａｎｄ&&&&&&&&ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎｄｅｖｅｌｏｐａｔｓｐｅｅｄ．ＬｅｓｓｏｎｓｌｅａｒｎｅｄａｂｒｏａｄｄｅｍｏｎｓｔｒａｔｅｔｈａｔｔｈｉｓｐｅｒｉｏｄｉｓａｌＳＯｐｅｒｉｏｄｏｆａｌａｒｇｅａｍｏｕｎｔｏｆｌａｎｄｏｃｃｕｐｉｅｄ．Ｃｈｉｎａ’Ｓｂａｓｉｃｎａｔｉｏｎａｌｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓａｒｅｍｏｒｅｐｅｏｐｌｅａｎｄｌｅｓｓｌａｎｄ，ａｎｄａｓｃａｒｃｉｔｙｏｆｌａｎｄｒｅｓｏｕｒｃｅｓｐｅｒｐｅｒｓｏｎ．ＩｔｉｓａｍａｊｏｒｉｓｓｕｅｗｈｉｃｈｉｓｒｅｌａｔｅｄｔＯｔｈｅｓｍｏｏｔｈｐｒｏｃｅｓｓｏｆＣｈｉｎａ’Ｓｍｏｄｅｒｎｉｚａｔｉｏｎｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，ｔｈａｔｉｓ，ｐｒｏｐｅｒｌｙｈａｎｄｌｉｎｇｔｈｅｌａｎｄｉｓｓｕｅｓｉｎｔｈｅｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｉｚａｔｉｏｎａｎｄｕｒｂａｎｉｚａｆｉｏｎｐｒｏｃｅｓｓ，ｐｒｏｐｅｒｌｙ&&&&&&&&２&&&&&&&&&&&&ｈａｎｄｌｉｎｇ&&&&&&&&ｔｈｅ&&&&&&&&ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ&&&&&&&&ｂｅｔｗｅｅｎ&&&&&&&&ｃｕｒｒｅｎｔ&&&&&&&&ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｎｄｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ&&&&ｕｓｅ&&&&&&&&ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，ｃｈｅｒｉｓｈｉｎｇａｎｄｍａｋｉｎｇｒａｔｉｏｎａｌａｖｏｉｄｉｎｇｉｒｒｅｖｅｒｓｉｂｌｅｈｉｓｔｏｒｉｃａｌｔｈｅｒｅ&&&&ａｒｅ&&&&&&&&ｏｆｅｖｅｒｙｉｎｃｈｏｆｌａｎｄ，ａｎｄ&&&&&&&&ｅｎ．ｏｒｓ&&&&&&&&ｃｏｍｍｉｔｔｅｄｉｎｌａｎｄｉｓｓｕｅｓ．Ｃｕｒｒｅｎｔｌｙ．&&&&&&&&ｍａｎｙｃｏｎｔｒａｄｉｃｔｉｏｎｓａｎｄｐｒｏｂｌｅｍｓｉｎｒｕｒａｌ&&&&&&&&ｌａｎｄ&&&&&&&&ｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎ，ｗｈｉｃｈ&&&&&&&&ｄｉｒｅｃｔｌｙｉｎｆｌｕｅｎｃｅｔｈｅｌｉｆｅｏｆｔｈｅｐｅａｓａｎｔｓ，ｒｕｒａｌｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｓｔａｂｉｌｉｔｙ．Ⅵｍｅｎｔｒａｃｉｎｇｔｈｅｈａｖｅｌａｗｓ&&&&ａｒｅａｓｏｎｓ&&&&&&&&ａｎｄａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ&&&&ｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎ&&&&&&&&ｂａｃｋｔｏｔｈｅｉｒｓｏｕｒｃｅｓ．ｉｔｉｓｆｏｕｎｄｔｈａｔｔｈｅｙ&&&&&&&&ｃｌｏｓｅｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐｗｉｔｈｔｈｅｉｍｐｅｒｆｅｃｔｉｏｎｏｆＣｈｉｎａ’Ｓ&&&&&&&&ｌａｎｄ&&&&&&&&ａｎｄｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ，ｔｈｅｉｎｃｏｍｐｌｅｔｅｍｅｎｔｏｆｌａｎｄｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎｐｏｌｉｃｙ，ｔｈｅｉｍｐｒｏｐｒｉｅｔｙｏｆｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒｙａｎｄｍａｎａｇｅｍｅｎｔｏｆｌａｎｄｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎ，ａｎｄｔｈｅｉｎｅｆｆｅｃｔｉｖｅｅｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔｏｆｌａｎｄｌａｗｓ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ。ｉｔｉｓｉｍｐｅｒａｔｉｖｅｔｏｅｓｔａｂｌｉｓｈａｎｄｐｅｒｆｅｃｔｔｈｅｒｅｌｅｖａｎｔｌｅｇａｌｓｙｓｔｅｍｓａｎｄｍｅｃｈａｎｉｓｍｓｏｆｌａｎｄｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎ．纾台ｓｈｏｕｌｄｌｅａｒｎｕｓｅｆｕｌｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｓｏｆｌａｎｄｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎｆｒｏｍｄｅｖｅｌｏｐｅｄｃｏｕｎｔｒｉｅｓａｎｄｒｅｇｉｏｎｓｔｏｅｆｆｅｃｔｉｖｅｌｙｒｅｆｏｒｍａｎｄｐｅｒｆｅｃｔｔｈｅｒｅｌｅｖａｎｔｌａｎｄ&&&&ｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎｓｏｃｉａｌ&&&&&&&&ｓｙｓｔｅｍ，ｇｕａｒａｎｔｅｅｔｈｅ&&&&&&&&ｓｔｅａｄｙｓｏｃｉｏ－ｅｃｏｎｏｍｉｃｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｎｄＣｈｉｎａ．１ｈｉＳｗｉｌｌｂｅ&&&&&&&&ｓｔａｂｉｌｉｔｙ&&&&&&&&ａｎｄ&&&&ａ&&&&&&&&ｐｒｏｓｐｅｒｉｔｙ&&&&&&&&ｉｎ&&&&&&&&ｏｆ&&&&ａ&&&&&&&&ｇｒｅａｔ&&&&&&&&ａｎｄ&&&&&&&&ｆａｒ－ｒｅａｃｈｉｎｇｏｆ&&&&&&&&ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ&&&&&&&&ｔｏａｃｈｉｅｖｅｔｈｅｇｒａｎｄｇｏａｌｏｆｂｕｉｌｄｉｎｇ&&&&&&&&ｃｏｍｆｏｒｔａｂｌｅ&&&&&&&&ｓｏｃｉｅｔｙ，ｃｏｎｓｔｒｕｃｔ&&&&ａ&&&&&&&&ｓｏｃｉｏ—ｈａｒｍｏｎｉＯＵＳｓｏｃｉｅｔｙ，ａｎｄｓｐｅｅｄ&&&&&&&&ｕｐｔｈｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ&&&&&&&&ｎｅｗｓｏｃｉａｌｉｓｔｃｏｕｎｔｒｙｓｉｄｅ．&&&&&&&&【Ｋｅｙｗｏｒｄ〕：ｒｕｒａｌａｒｅａｓ，ｌａｎｄ，ｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎ&&&&&&&&ｐｒｏｂｌｅｍｓ，ｓｙｓｔｅｍ&&&&&&&&ｄｅｆｅｃｔｓ，&&&&&&&&ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ&&&&&&&&３&&&&&&&&&&&&原创性声明&&&&本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究在做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本人承担。&&&&&&&&论文作者签名：考敏&&&&&&&&关于学位论文使用授权的声明&&&&本人完全了解贵州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；拳人授权贵州大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。&&&&&&&&保密论文在解密后应遵守此规定）&&&&&&&&论文作者签名：錾超&&&&&&&&导师签名：&&&&&&&&Ｅｌ期：&&&&&&&&&&&&静翮&&&&&&&&告&&&&吾&&&&&&&&２０世纪以来，随着工业化和城市化在全球的不断推进，世界各国不同程度地出现农村土地被征占的情况。进入８０年代中期特别是９０年代后，我国城市化进程加快。以大城市为中心的城市群、城市带发展壮大，一些小城镇成为当地经济的中心。基础设施建设使城市面貌大为改观。这是经济快速发展的重要推动力。随着城市规模的扩大，城市入口的增加，建设住宅、城市基础设施、公共设施和发展工商业等等需要增加非农产业用地，导致对土地特别是非农产业用地需求的扩大，农村土地被征占的情况随之大量出现。近年来，以征占土地搞开发建设为标忠的大中城市扩展渐入高潮，据统计，１９９６－－２００３年间，我国城市化水平由２９．３７％提高到４０．５３％，城市建成区面积由２．０６６万平方公里扩大到２．８万平方公里，耕地面积却由１３００３．９２万公顷减少到１２３３９．２２万公顷，这意味着我国城市化水平每提高一个百分点，就要减少耕地５２．７７万公顷。我国是农业大国，农民世代耕作，土地对于农民米说极其珍贵，“靠种地谋生的人才明白泥土的可贵。城里人可以用土气米藐视乡下人，但是在乡下‘土’是他们的命根。在数量上占着最高的神，无疑的是土地”，乡土社会的特点之一是，“乡村里的人口似乎是附着在土上的，一代一代的下去，不太有变动～。但是随着中国工业化和城市化的推进，“乡土社会”正发生着巨大的变化。目前，中国正处于城市化发展的高潮阶段，据专家估计，在未米２０一－３０年间，中国的城市将从目前的６００多座发展到１３００多座，城市人口也将相应地从目前占全部人口的４０％增加到６５％。在城市&&&&&&&&化进程中，大量农民失去赖以生存的土地，成为失地农民。据统计，从１９８７－－２００１年，全国非&&&&农建设占用了２３９４．６万亩耕地，至少有３４００万农民因征地失去土地，按现在的经济发展进度，２０００－－－２０３０年３０年间占用耕地将达到５４５０万亩以上，失地和部分失地农民将超过７８００万人２。在西部大开发和城市化进程不断加快的时代背景下，工商业建设用地和城市建设用地大规模扩张，农民土地被“征用”的速度也在加快，大量的农业用地转为非农产业用地，为发展工商业和城市建设提供土地。随着工业化和城市化规模的快速扩张，非农产业用地亦呈刚性增长之势，大量农民集体用地经由征用转为国家建设用地。由于现行的土地征用制度基本形成于计划经济时代，不适应性和滞后性日益彰显，由此产生了大量土地征用和农民安置问题。随着城市化进程的加速，现有的征地制度与市场经济现实之间的矛盾日显突出，成为“三农”问题中的一个焦点。特别要指出的是，这些年米，随着我国经济的持续快速发展及城市开发建设的加快，形成了一定程度上的开发区热、旅游开发热、房地产热，农村特别是城乡结合部的农村的土地越米越多地被征用，有时甚至是一个村或几个村的土地被征用。据国士资源部不完全统计，２００３年全国开发区多达６０１５个、在建或拟建４６座大学城、已有３０６个高尔夫球场、１３００万亩优质良田被占用，仅２００１—２００３年全国土地出让金累计达９１００多亿元。尽管２００３年我国严把土地利用的决策取得了成效，但２００４年度全国土地利用变更调查结果显示：２００４年全国耕地净减少１２００．４万亩，人均耕地面积已从上年的１．５９亩减到１．４１亩。农民失地的严峻形势依然不容乐观。全国人均ＧＤＰ在前九位的省市（上海市、北京市、天津市、浙江省、广东省、江苏省、福建省、辽，&&&&１、费孝通‘箐：《乡十中国生育制度》【Ｍ】，北京：北京大学ｉ｝：版社，１９９８，ｐ７２、崔砺金等：《护佑浙江失地农民》，《半月谈》（内部版），２００３年笕９期&&&&４&&&&&&&&&&&&宁省、山东省），２００４年度其新增建设用地２０３．６万亩，建设占用耕地为１１６．６万亩。据了解，这九省市人均耕地仅为０．８７亩。如果按农民人均占有耕地１亩米算，仅２００４年，就有１２００万农民失地、失业。农业部和国家发展研究中心研究统计，从１９８７年一一２００１年，全国用于非农建设的占用耕地达３３９４．６万亩。国土资源部发布的｛２１世纪我国耕地资源前景分析及保护对策》指出，即使在严格控制的前提下，从２０００年至２０３０年的３０年间，占用耕地还将超过５４５０万亩，其中不包括违法征地的情形。对此如果再按农民人均占有耕地１亩来算，到２０３０年我国将有ｌ亿左右的农民失地、失业。据有关资料显示，截止２００３年２月底，国土资源部清查各类开发区６０１５个，这些开发区规划面积达３．５４万平方公里，大大超过了现有城镇建设用地总量。据十个省（市区）的统计，在４５８．１万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地占６８．７％。即在整顿的开发区的面积大于现有城镇建设用地的总量，在实际园区用地中又有近七成的用地属于违法占地。据中央电视台２００３年２月２４日在《新闻联播》中播报的消息：《乱批地损失每年逾百亿》：“全国土地市场情况&&&&&&&&不容乐观。据业内专家估计，８０年代末以米，土地出让、转让所造成的国有资产流失，最保守的估计每年也达１００亿元以上。”国土资源部初步统计，仅２００２年，全国立案查处土地违法案件达７１万件，涉及土地面积１２．２万公顷。对土地违法责任人给予行政或党纪处分的３４３３人，刑事处罚的３６３人。这一情况表明，一方面乱批乱征等土地违法行为造成了土地资源的无序利用和土地收益的大量流失，另一方面，一些地方政府违反法律规定滥用征地权，不仅严重损坏了政府形象，而且导致严重的资源浪费和诸多社会问题。目前，一些地方政府为增加招商吸引力，压低征地补偿费标准：有的国家重点工程和地方基础设施建设项目为多获取土地收益，或为节省工程投资，普遍存在压低征地补偿费标准的情况。另外在征地费管理和使用上，存在征地补偿费不到位的情况，严重影响了被征地农民群众生产和生活的安置。特别是一些地方政府将征地补偿费层层截留、挪用，这些侵犯农民利益的行为，不仅严重损坏了政府形象，而且加剧了对耕地的乱占滥用，造成无地少地农民的不断上访。据有关部门统计，近年来土地上访案件占整个上访的ｌ／３，而其中相当一部分是因征地补偿安置问题。由于目前农村土地产权制度不健全，土地产权主体不明晰，权能设置不完整，加之我国土地征用制度的不完善，在征地的范围、程序、补偿标准和征地监督等方面存在大量的问题，，被征地农民身受制度之害和政府部门强权之苦，无法有效地运用法律武器维护自己的权益，保护耕地，甚至出现了耕田无地、就业无岗、社保无份的“三无农民”，由此引起的上访问题和一些走投无路的失地农民的过激行为，严重的影响了我国的社会稳定。因征用土地引发的纠纷逐年增加，甚至有愈演愈烈的趋势，有的地方甚至引起越级上访、群体上访，给社会稳定埋下隐患。目前农村士地纠纷已取代税费争议而成为农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题，土地征用纠纷问题已经成为解决“三农问题”的关键，并且由于十地尤其是基本农田的人量&&&&&&&&５&&&&&&&&&&&&被征用，致使我国耕地面积大幅度下降，粮食安全问题也敲响了警钟。这些对我国的经济发展也带来了不可忽视的影响。党中央国务院也已经注意到了土地征用存在问题的严重性，正加大力度着手解决。在依法治国的今天，政府和越来越多的社会各界人士开始把注意力转移到用法律手段解决土地征用中的相关问题，这些问题引起人们的普遍关注和思考。由于我国是一个农业大国，近１３亿人口中有９亿居住在农村，土地面积的一半也为农民集体所有，土地是农民赖以生存的基础。国家要强盛，社会要长治久安，就必须关注和处理好农业、农村和农民问题。毕竟“中国有百分之八十的入口住在农村，中国稳定不稳定首先看这百分之八十稳定不稳定”３。在经济发展中，特别是在城市开发建设中处理好涉及到农民切身利益的土地征用和安置补偿等一系列问题，确保社会稳定，经济发展，显得尤其重要。笔者采用文献分析法、系统分析法、比较分析法相结合的方法对当前我国土地征用中存在的问题和不足进行研究，具体如下：第一、文献分析法。论文在掌握大量土地征用的相关数据资料和文献资料的基础上，对占有的资料进行理性思考和分析，从而对当前我国土地征用的现状及存在的问题形成一个客观、理性、全面的认识，从中发现土地征用存在问题的根源和原因，寻求解决问题机制的建构。第二、系统分析法。任何经济社会闷题的产生过程和形成原因都不可能是孤立的，必须把它放入一个大系统内研究。研究土地征用存在的问题和解决问题的对策，也不能孤立的进行，必须采取系统的分析方法，将其纳入整个社会经济运行系统米研究与分析，从农地产权制度、征地制度等方面的内在联系进行深入研究，探索其发展的规律性，才能最终找到解决问题的正确途径。第三、比较分析法。研究土地征用及补偿等问题，应借鉴发达国家和地区在土地征用方面的有益经验，认真分析比较各国、各地区在解决土地征用及相关补偿问题上的差异和不同，从中发现和总结不同国家和地区在解决土地征用及相关补偿问题上的共同特点和普遍规律，从理论和实践结合上提出，解决当前我国土地征用存在问题应当采取的对策措施，努力为解决我国土地征用问题提供借鉴和参考，才能达到研究的根本目的。一、土地征用的含义、特征、原则及特点（一）土地征用的含义我国土地实行社会主义公有制，包括全民所有制和农民集体所有制两种形式。作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应存在国家土地所有权和集体土地所有权两种类型。土地征用是发生在国家和农村集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，在给予农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的士地转变为国家所有。士地征用是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。无论是资本主义国家还是社会主义国家，为了发展社会公共事业，都设置了土地征用&&&&&&&&’邓小平簧：《邓小平文选》第三卷【Ｍ】，北京：人民…版社，１９９３，ｐ酤&&&&&&&&６&&&&&&&&&&&&法律制度。我国《宪法》第１０条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，这是我国实行土地征用的宪法依据。（二）土地征用具有下列特征Ｉ、国家建设征用土地的主体必须是国家只有国家才能在国家建设征用土地法律关系中充当征用主体，因为只有国家才能享有国家建设之需要依法征用集体所有土地的权利，尽管直接需要土地的并非国家，而是具体的国家机关，企事业单位，社会团体以及个人。但是他们作为土地需要的单位只能根据自己用地的实际需要，依照法律规定的程序向土地机关提出用地申请，并在申请批准后获得土地的使用权，另外还要明确国家虽是征用土地的主体，但是实际行使征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权。&&&&；&&&&&&&&２、国家建设征用土地是国家行政行为，具有强制性国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行&&&&&&&&政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体一国家，土地被征用的集体组织（农村集&&&&体经济组织或者村民委员会）的地位是不平等的。土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征用土地的所有人同意。国家征用土地的指令，是行政命令。对此，土地被征用的集体经济组织必须服从。而且在这种法律关系中也不遵循等价有偿原则。３、国家建设征用土地是国家公共利益的需要国家建设征用土地的原因是国家建设之需要，也即宪法第５条所指的公共利益的需要。这里所讲的国家建设需要或是公共利益需要，均是从广义上理解的。大体可以从两个层次上加以理解：其一，是直接的国家建设需要或公共利益的需要。比如发展和兴办国防建设，公用事业，市政建设，交通运输，水利事业，国家机关建设用地等等，皆是以公共利益为直接目的的事业；其二，是广义的国家建设需要或者广义的公共利益需要。就是说，凡是有利于社会主义现代化建设，有利于人民生活水平的提高，有利于综合国力的加强，诸如设立国家主管机关批准的集体企业，三资企业，兴办国家主管机关批准的民办大学以及其他社会公益事业等等，均是广义上的国家建设和公共利益之需要。这些情况都可作为国家建设征用土地的原因。４、国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件国家建设征用土地与没收土地不同，它不是无偿地强制地进行，而是有偿地强制进行，土地被征用的集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。国家建设征用土地与土地征购不同，它并不是等价的特种买卖，而是有补偿条件的征用。但是，对被征用土地的适当补偿，则是国家建设征用土地所必不可少的条件。所谓适当补偿，就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。应当指出的是，尽管土地为国家征用，但是土地补偿费以及其他费用并不是由国家宜接支付，而是由用地单位支付。这是因为国家并不直接&&&&&&&&７&&&&&&&&&&&&使用这些土地，用地单位支付这些费用的义务是直接产生于国家征用土地行政行为和国家批准用地单位用地申请及被征用土地使用权的行为。５、国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地国家建设征用±地的标的，建国以米经历了一个发展变化的过程，随着农业合作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济组织集体所有以后，到了１９８６年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。应当指出的是，国家建设用地需要用集体所有的土地来满足，也需要用国家所有的土地来满足。用集体所有的土地满足国家建设用地的法定办法是征用，&&&&&&&&用国有土地米满足国家建设用地之需要的法定办法是出让，划拨等方式而非征用方式。因为国有&&&&土地本米就是国家的，不需要再通过其他方式取得所有权，国家可直接行使处分权利。（三）集体土地征用应遵循的原则ｌ、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：（１）加强规划，严格&&&&&&&&管理，严格控制各项建设用地。（２）要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地。（３）要优先利用劣地，尽量不用良田。（４）加大土地监察和土地违法行为的打击力度，切实制止乱占耕地等滥用土地行为。２、保证国家建设用地的原则国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从，这不但因为征用土地是国家政治权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益的体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地的前提下保证国家建设用地。３、妥善安置被征地单位和农民的原则集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四是征地给农民造成的损失要适当补助。４、谁使用土地谁补偿的原则土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿．&&&&&&&&‘’一一一‘&&&&８&&&&&&&&&&&&（四）现行土地征用制度的特点&&&&&&&&．&&&&&&&&我国现阶段逐步形成了一套系统的土地征用制度，呈现出和以往不同的特点：ｌ、征地审批制度：实行以用途管制为核心内容的农用地转用和土地征用审批制度，取消了市县一级人民政府的征地审批权，存量土地供地审批权下放。２、征地报批：实行“一书四方案”制度，即需呈报建设用地呈报说明书、征用土地方案、补偿安置方案、补充耕地方案、供地方案作为征地审批材料。３、征地的批后实施：实行“两公告一登记”制度，即征用土地方案公告、补偿安置方案公告和补偿登记。４、征地补偿标准：将原《土地管理法》规定的各项补偿费用之和不得超过“被征用土地前三年平均年产值的２０倍”调整为３０倍。５、征地主体：实行政府统一征地，不允许用地单位直接与被征地集体经济组织议价。＝、我国农村土地征用存在的问题农村集体所有的土地经国家土地征用后，其所有权就发生了转移，交为国家所有，但就是这看似简单的所有权的转移，实践中却存在着大量的问题：（一）征地范围过宽，未对公共利益作出明确界定公共利益的需要是土地征用正当性的必要条件，土地征用的公共利益目的，是评判一项具体土地征用权是否合法行使的唯一标准，也是防止土地征用权滥用的重要措施。世界各国大都把公共利益的需要作为土地征用的唯一的合法条件在法律等文件中加以规定，我国也不例外。我国《宪法》和《土地管理法》都规定了土地征用的目的是公共利益，我国《宪法》第ｌＯ条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。《土地管理法》第２条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有土地实行征用。”这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。何为“公共利益”？我国这种概括方式的规定并没有予以明确。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。实践中公益性征地和商业性征地不分，使《宪法》所赋予的公益性征地的权利被滥用。《土地管理法实施条例》将两类不同性质的－土地征用混同为“土地利用总体规划”之中，存在以规划代替目的判断的倾向。这已背离了士地征＿｝｛ｊ制度的本质。&&&&&&&&９&&&&&&&&&&&&由于“土地规划权”为行政部门所掌握，所征用的土地实质上大多数为商业性用地，这就使得地方政府常常是为获取土地增值收益而进行征地，违背了《宪法》为公共利益而征用土地的精神，侵害了被征土地权利人的利益。较之其他发达国家的规定，我国法律中关于土地征用的目的即公共利益的需要的规定显得太过于宏观，没有对什么才是公共利益加以明确的界定，没有法定的且操作性强的标准，在很大程度上交由土地征用的审批机关根据他们的所谓的标准米衡量。这种自由裁量权具有很大的随意性，这为土地主管部门及相关机关乱用土地征用权提供了“合法”的借口和保护伞。虽然在一些法规条例中我国的公共利益需要被界定为国家进行经济文化国防建设以及兴办社会事业的需要，但范围过于宽泛。正是“公共目的”的弹性解释和本身不确定性导致了土地征用权滥用，因为“政府的意图都看成是公共目的，并可以为此而征用土地。”在这种冠冕堂皇的理由下，有的地方政府片面追求地方经济短期发展，任何项目用地包括经济性用地，也大肆的以“公共利益”的幌子实施征用，致使大量的土地甚至是基本农田被征用，各种形象工程，科技园，工业园等名目繁多的项目纷至沓米。然而这种“光环”的背后，是农民失去土地，背并离乡，成为流民。最新统计资&&&&&&&&料显示，在各地城市化的进程中，仅开发区一项，规划面积不仅超过了现有城镇建设用地总量，&&&&甚至超过了台湾岛和海南省的面积。但目前国内现有的６０１５个开发区中，只有２５９个和１５５９个是由国务院、省政府及有关部门分别批准的，而这直接影响到耕地的锐减。有数据显示，１９９７年到２００２年，６年间耕地减少９５４２万亩，补充耕地３３７８万亩，净减少６１６４万亩，年均减少１０２７万亩。到２００３年底，国家耕地面积已从原有的１９．５亿亩锐减到１８．５ｌ亿亩４。土地征用过多、过滥已成为损害农民利益的最大杀手，近年来农民的上访已经由原米的税费问题转化为土地纠纷问题，由此可见一斑。《全国土地利用总体规划纲要》中规定：１９９７年至２０１０年全国非农业建设占用耕地控制指标２９５０万亩，然而，仅１９９７年至２００１年就已占用了１３５１万亩，占４５．８％。按照这个指标至２００５年就要用完。国土资源部发布的‘２１世纪我国耕地资源前景分析及保护对策》指出，在严格控制前提下，２０００年至２０３０年３０年问，全国占用耕地将超过５４５０万亩，而且上述用地数据都是合法审批征用前提下的用地数量，还不包括违法征地的情形。据卫星遥感资料，前些年违法用地数量一般占用地总量的２０－３０％以上，有些地方甚至达到８０％５。土地问题已相当严峻。与征地数量增长过快和违法征地现象严重相连的是绝大多数征用土地未被有效征用，而是被大量闲置、撂荒。失地农民意见很大。全国开发区规划面积已达３．５万平方公里，圈占耕地４３％闲置。这种浪费±地资源的现象让人痛心！（二）土地征用补偿的原则滞后，补偿标准过低，农民损失惨重现行的《土地管理法》有关征地的制度仍带有强烈的计划经济体制的色彩，强调征地是一种绝对的国家行为，政府行为，集体及成员服从乃是义务。因而采用的是“适当补偿”，而非“等&&&&&&&&４宋斌文：‘浅淡城市化进程中失地农民的问题》，‘中国劳动保障报》，２００３年１１月１３日。５黄根兰：《农地如何被吞》，‘改葶内参》，２００３年第３２期。&&&&&&&&１０&&&&&&&&&&&&价补偿”。而这种“适当补偿”实质是低价补偿，远远低于市场价值。制度补偿与现时这地的市价对此，明显悬殊，农民及村集体必然认为这是在严重损害他们的土地财产利益。同时，土地征用补偿标准严重过低，导致失地农民生活难以达到或维持当地一般生活水平。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地进行征用或征收，并给予补偿”。《土地管理法》第４７条中规定征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。这条中关于征地补偿的规定可以划分为三个部分：一是土地补偿费：二是安置补偿费：三是地上附着物和青苗补偿费。按照规定，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍，征用耕地的安置补助费为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍，最高不得超过十五倍，两者相加不得超过三十倍。该条对被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。由于法律对补偿标准或者没有最低限定，或者低限水平表达不清晰。依据１９８６版（－Ｉ－地管理法》，征地补偿包括土地补偿，附着物和青苗补偿，以及安置补助三项。其中“征用耕地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的３至６倍”；“被征土地上的附着物和青苗补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”；征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均产值的１０倍”。这里，法律规定的“低限”只有一条，即耕地补偿要等于被征前三年平均年产值的３倍。至于安置补助，法律只规定高限。而完全没有规定低限！旧版土地法还规定，“支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的２０倍”。这是另外一个征地补偿的底线准则，但是这个标准含糊不清。例如何谓“保持原有生活水平”？在“多长时间内”保持原有生活水平？没有清晰界定。且省、自治区、直辖市、县人民政府就土地补偿、安置补助费的倍数规定明显带有计划经济的味道，并未充分考虑农用地转为非农业用地的土地价值。而廉价的土地征用成本使政府在征地中获取了本应属于农民的土地征收与土地出让之间的差价利益，这个差价利益可能是几十倍。而青苗补偿费和附着物的补偿又往往由政府决定实际损失的计算。更令农民不满的是，许多地方并未适时制定当地被征用前三年的平均产值的执行标准。这就使地方政府的征用补偿标准不得不还延用几年前价值更为低廉的标准，进一步损害了农民的利益。另外征用补偿标准限于直接损失，间接损失的补偿则根本不予考虑，即使是对直接损失的补偿标准也过低。按土地农业产值米计算补偿标准，根本没有估计到这几年农产品价格不断下降的现实情况。土地明明已是价比黄金，而向农民征用时却按粮食的价格米计算补偿，这实际上无异于巧取豪夺，根本不足以填补农民所遭受的损失，也根本不足以制约任意征地行为。农民的土地价值在于能源源不断地生产农作物及其他物品，如果一亩农地生产作物的预期产出每亩价值每年１０００元的话，那么，这块农地的实际价值至少相当于今后几十年内预期产出价值的总和。征用具有长期使用权的农民的土地不仅意味着取消农民当年的农产品预期收益，也剥夺了农民在这块土地上今后几十年的预期利益。在目前农业发展呈现多元化的情况下，农地的年平均产值既无法体现又无法衡量士地的稀缺性和十地真正的价值。而且许多以“公共利益”名义征来的十地又转&&&&&&&&&&&&手卖给一些开发商进行商业项目。据了解，一块农地，一旦成为城镇或工业用地，其市值上升几十倍甚至百倍，对这些“非公共利益”征地却仍按“公共利益”标准对失地农民进行补偿，即使这样的低补偿在某些地方还会经过层层提留占用挪用等，到农民手中已经所剩不多。这种“低征、高卖”产生的价格差额极大地损害了农民的利益，不仅使农民失去了土地，也将农民排斥在土地增值收益之外，引起了失地农民的强烈不满，也成为农民阻挠政府征地的一个重要原因。&&&&&&&&（三）土地征用安置不妥善以致失媳农民生活无着&&&&在计划经济时代，农民盼着征地，因为征地后可以转户口，变成城市人，进工厂，有很多福利，当时的安置措施是有效的。现在不一样了，工人下岗，户口不值钱，福利取消，再这样安置就不行了。现在安置方面的最大问题就是长远生计得不到保证。我国现阶段农民未享受到有效的社会保障，农民希望在征地补偿上建立长效稳定的社会保障。但是事实上是现有的补偿方式却是“买断式”的一次性给付，农民称之为“一脚踢”。由于农民的理财能力和投资能力弱，缺乏相应的技能，往往失去土地即是失业，长期下去难免会坐吃山空，陷入生活无着的地步。由于安置不妥善，农民产生了极大的怨愤，不稳定因素大大增加。失地农民，是伴随城市化和工业化出现的特殊群体。据保守估计，我国失地农民目前已经达到近４０００万，而且，这一数字还在以每年２５０万到３００万人的速度递增。农村土地被征用后，农民失去赖以生存的土地，一成不变的生活方式突然改变，绝大多数农民会感到茫然无助。此时，各项应有的社会保障措施明显滞后。首先，表现在基本生活保障问题上。农民土地被征用后，原先日常生活中的自给部分也必须从市场购买，再加上原本就已沉重的子女教育支出、医疗费用支出等使农民更加感觉到了手中的征地补偿费是如此的不堪用，由此引起失地农民的就业难题。农民长期在农田劳作，普遍具有文化程度低、劳动技能单一的特点，尽管在征地中对完全失去土地的农民进行相应的安置，但这种安置方式是在计划经济的背景下产生的，随着我国计划经济向市场经济转变并趋向成熟的过程中，企业地位及用工制度发生了巨大变化，虽然不少开发区、渡假区在征地之初，信誓旦旦地承诺在同等条件下，优先录用失地农民，但这种承诺往往变成水中月、镜中花，且遥不可及。农民即使通过安置获得一份非农职业，但在目前“竞争上岗，能者上，弱者下”的这种激烈竞争的社会大潮下，农民受其自身素质的限制，难以适应企业的需要，往往成为下岗的首选对象。其次是农民劳动技能的培训，几乎所有大面积土地征用各级政府部门都有对失去土地的农民的劳动技能培训，而且有培训费用方面的补助。但这种培训更多的是流于形式，作为基层政府部门，往往把它看成一项上级要求的必须完成的任务而已。实际上，大多数的农民采用的是一种边干边学的方式。再有，就是失地农民的自主创业问题。这本是一条减轻政府负担，失地农民自强奋斗的一条有效途径，但是往往会遇到信息不畅通，资金匮乏，审批手续繁杂，各类规费名目繁多等问题，从而使农民望而却步。农地自古以米就承担着农民的就业社保功能，农民失地以后，就业问题、社会保障等问题就会凸显出来。随着我国经济体制改革的进行，各级各类企业用人制度发生了根本性的变化，政府原有的传统的安置方式逐渐失灵，失地农民问题开始凸现。目前有关土地征用最详细的《土地管&&&&&&&&１２&&&&&&&&&&&&理法》中并未对失地农民的安置提出具体的措施，现实中对失地农民的安置主要有货币安置、招工安置、入股安置、划地安置、住房安置、社会保障安置等基本形式，但各地最主要的还是采取货币安置方式。对失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等问题，未予充分考虑，往往是以最低的代价获得土地后，便将农民一推了之。由于各种原因，例如补偿费用低，不合理花销或缺乏投资理财意识等等，货币化安置方式往往只能解决失地农民的近忧，却难以化解他们的远虑，从而导致部分农民失地又失业，况且绝大多数农村的社会保障体系尚属“空白”，导致这些失地农民的长远生计成为一个巨大的社会问题。特别是其中年龄较大的农民，在失去土地后，往往会成为“就业无岗、种地无田、低保无份”的“三无”人员，沦为当今社会中的新的弱势群体。据专家估计，到２０３０年，我国将有约１．１亿的失地农民，其中将有５０００万以上的农民处于既失地又失业的状态，这一数字最高可达８０００万。可见，这种被农民称为“一脚踢”的货币安置办法，已严重损害了农民的利益，失地农民成了工业化和城市化的牺牲品，这么庞大的失业大军绝对是我国社会稳定的巨大隐患６。（四）土地征用程序不合理以致腐败滋生马克思曾引用威廉?配第的话说，“劳动是财富之父，土地是财富之母”７。马克思的原意是：土地一旦与人的劳动相结合，就是创造物质财富的源泉。中国的土地价值无量，仅国有土地一项，静态估算货币价值达２５万亿人民币。土地资产数额巨大，具有价值增值功能，又属于不可再生资源。按照市场供求规律，土地的供给稀缺性与需求的无限性，便成了经济转型时期权力寻租高额暴利的肥肉。翻看近年米有关贪官的报道，几乎每个贪官都与土地开发中的腐败有关，成克杰、胡长清、慕绥新、马向东等等。其中，最典型的案例莫过于广东省原副省长于飞，他利用职权为其女儿在香港注册的皮包公司批地３５∞亩，一转手便狂赚２８００万元人民币。”ＳＯＨｏ中国有限公司董事长潘石屹说，北京有的开发商通过关系拿到１０００亩地，每亩地原来是５０万元，&&&&&&&&现在涨到７０万元，仅这１０００亩地他就可以获利１亿元，相当于万科公司１０００多人一年创造的&&&&利润。“富豪落马”，使媒体总结中国房地产界富豪积累财富的基本流程是“低价获得土地一向银行等金融机构抵押套取资金一用套取的资金进行下一轮土地的运作，如此循环，直至资金链条难以支持为止”。２００５年１月１２日，温家宝总理批示：“一些地方土地市场秩序混乱，非法占地、非法入市的问题相当严重，利用土地牟取暴利已经成为一些单位和个人‘寻租’的手段。不少国土部门管理松弛，有的甚至执法犯法，给不法分子大开方便之门。”土地出让过程中寻租的形式也纷繁复杂。首先，当前很多国有土地仍然是通过协议出让或划拨形式，其间的不透明自然酝酿了寻租的机会。其次，因为不同用途的土地价格不同，于是擅自改变土地用途就成为寻租的一个途径。通过上面的分析我们看到，土地征用过程中由于程序不合理而导致的各种腐败现象，就其程序上讲，其不合理主要体现在以下方面：１、征用程序不规范。现行征地程序，存在不少非规范之处，主要表现在：（１）征地公开性&&&&&&&&６，未斌文：《浅淡城市化进程中失地农民的问题》，《中国劳动保障报》，２００３年１１月１３【１。７卡尔?马克思《资本论》，北京，人民｝ｌｊ版ｉ１：，１９７５年版&&&&１３&&&&&&&&&&&&不够。《土地管理法》第４８条规定“征地补偿方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听&&&&取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。国土资源部《征用土地公告办法》第１４条规定“未依法进行征用土地公告，被征地农村集体经济组织，农村村民有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。未依法进行征地补偿、安置方案公告的，有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续”。规定看似十分明确，但事实上，农村集体经济组织和农民在征地过程中参与十分有限。政府有关部门认定的征地项目基本没有及时公告于众，或及时通知土地所有权人特别是广大农民，公告几乎不予公开，更不必说听取被征地农村集体经济组织、农民的意见了。既使部分懂法村民要求举行征地补偿安置方面的听证，也不会附具听证笔录一并上报。《土地管理法实施条例》第２５条规定“征地补偿、安置争议不影响征用地方案的实施”，这就决定了农民们根本无法有效制约滥用征地权的行为。另外，申请用地者的名称、事业类别及征用目的也基本没有在媒体上公告，带有一定的黑箱操作特点。（２）群众性不够。政府与被征地一方协商征地及价格时，往往只同农村经济组织的个别领导接触，而未广泛听取广大农民意见。这是一种将广大农民排斥在农村土地所有者主体之外的行为。２、征后跟踪检查不够。现行征地制度，缺乏征后跟踪和缺少检查的环节。一旦有关手续办完，主管部门就认为万事大吉，至于征后是否存在暗渡陈仓，擅征多用、征而未用，以及是否存在补偿费用分配和管理不当等问题，往往无入过问。征后跟踪检查的不严，给利用征地管理环节上的漏洞，获取行政划拨土地，寻求由多种用地制度并存而产生的寻租行为以可乘之机，也为少数农村干部贪污土地补偿费用提供了方便，从而加剧了农村社会矛盾。３、没有清楚规定农民在征地补偿问题上的“还价权”。如果农民可以在法律规定补偿原则下参与补偿数额的决定，那么逻辑的结论是，征地补偿总额应该等于一笔与被征土地等值的资产，&&&&&&&&其年度性收益能够永久地满足被征地农民“保持原有生活水平”。用现代法律经济学的术语，就&&&&’是“无论征地发生与否农民的利益不变”。如果法律把农地转为非农建设用地的转让权清楚地界定给承包农户，那么农民出让农地得到的“补偿”，一定会等于被征农地转为非农建设用地后、由市场供求决定的非农用地的市值。&&&&&&&&（五）征地程序及征地主体缺乏有效的监督制约机制，征地随意性大，致使农村土地流失严重&&&&《土地管理法》第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有着绝对的权力，农村土地的所有权属于村集体所有，但县、乡、镇政府部门却是所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者。在涉及农村十地征用的决策上需要听从于政府，由于在征用程序上缺乏有效的&&&&&&&&１４&&&&&&&&&&&&监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。由于农村土地征用费低，很多土地在被征用后由于种种原因被闲置，造成了大量土地资源的浪费，致使农村土地流失严重。１９９８年九届人大四次会议对《土地管理法》进行了修改，上收了征用土地的审批权，将以往征用土地的五级限额审批改为由国家和省级人民政府两级审批，缓解了由于土地多级审批所带来的土地滥用的弊病，加强了国家对土地的管理职能。但是，其中有一个值得我们关注的问题是，不论是土地的多级审批还是土地的两级审批，作为征地主体的政府部门，至今都缺乏有效的监督和制约。既是征地的执行机关，又是征地行为的管理机关，这种“运动员”兼“裁判员”的双重身份，使得征地机关在征地过程中成了“主导者”，处处说了算。由于我国土地征用相关法律法规条文分散，缺乏连贯性、针对性，以至征地中出现的种种问题得不到有效解决。再加上执法部门监督力度不得力，征地的随意性很严重。一些地方打着低价土地的旗号招商引资，盲目搞各类开发区，滥占耕地，因实际需要而随意解释征地条款。有资料表明，截至２００２年底，全国共有各级各类开发区３８３７家，其中省级以下开发区２５８６家，主要是各种工业园区，圈占大量耕地，规划面积已达３．６万平方公里，超过了全国城市用地面积。。这种征地的随意性和缺乏监督性，不仅严重地伤害了农民的感情，而且滥占滥用了大量耕地，致使农村土地流失严重，这对我国这样一个人口大国米说，不能不说是一个十分严重的问题！&&&&&&&&（六）农村集体对＿－ｋ蝴Ｆ偿款使用分配混乱致使农民利益受损&&&&我国对征用土地补偿标准、方式、方法，虽有明确规定，但是在实际操作中存在不规范的现象。一是不按规定发放土地补偿使用费，各方利用权力大量“挤占”对农民的补偿，扭曲了政府、用地单位、农民集体和个人之间的土地收益分配关系。二是被征地主体参与程度不足。《土地管理法》规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。”但在实际操作中，集体在征地过程中的参与程度有限，更不用说农民。在关系到农民切身利益的征地和征地款的使用过程之中，农民常常被排除在主体地位之外。因为，国家征地面对的是集体，有权谈判的也只有集体，而实际谈判过程中的集体往往只不过是几个乡村权力人物。他们在谈判过程中缺少应有监督，时常出现暗箱操作，存在严重损害失地农民利益的现象。《土地管理法实施条例》第２６条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有人所有，征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助要支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用，由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位：不需经统一安置的，安置补助费发给被安置的人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用”。最高人民法院１９９５年１月１６日法经〔１９９５〕１３号《关于土地被征用所得的补偿费和安置补助费应否归被征地单位所有问题的复函》中规定：“土地被征用所得的补偿费、安置补助费要归被征地单位所有，由征地单位集中管理，……用于发展生产和安排因七地被征ｊ＝｜；ｊ而造成的多&&&&&&&&４崔丽：《我固乱占滥用十地情况严薰，４ｉ符合皋奉固情》，《中国青年报》，２（『）０４年６月２４｝ｌ。&&&&１５&&&&&&&&&&&&余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助，不得分给个人，移作他用或平调”。对土地补偿费及安置补助费的使用，按此规定是由村委会根据具体情况实施统一管理并决定具体如何支配使用。事实上，村集体往往违背规定，并未补偿村民而移作他用。既使不移作他用，村委会的安置方案在全村村民代表大会中也难以通过，利益之争愈演愈烈，土地收益分配难上加难。土地收益究竟补偿给谁？在土地征用过程中，土地收益为土地所有权及使用权收益，因此，&&&&&&&&这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民&&&&个人之间进行合理的分配。然而在实际当中，一些县、乡、镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数干部所侵吞。同时，土地收益分配法律法规不明确，土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费的补偿标准较低，对于这些费用是应以集体经济组织登记户口为准，还是以土地承包人为标准进行划分，法律无具体规定，实践中容易产生纠纷。对于嫁城女、新生儿等能否享有分配之权，享有多大分配权，因无明确的法律依据，在实践中各地依《村民委员会组织法》的规定，由村民大会或村民小组通过土地费用分配方案。在行使自治权中处理的结果相差很大，没有享有分配权或没有享有完全分配权的村民，以要求享有村民待遇为由，纷纷诉至法院，对该类案件缺乏具体的法律依据，在处理上随意性很大。……………法院判决后，很难使当事人服判决，执行过程中村委会抵触大。另外对青苗补助费和地上附着物补助费，政府又往往厌于工作烦锁，直接和村集体签订合同代为下发，又造成了新的矛盾。由于征地补偿分配混乱，乡（镇）、村、组、农民之间缺乏可操作的统一分配方法，导致农民所得进一步减少。农民往往仅能得到征地补偿的５％～１０％，严重损害了政府的公众形象和农民的切身利益。&&&&&&&&（七）集体产权主体模糊，农民参与性差&&&&目前，我国农民集体土地所有权制度存在的主要问题有：ｌ、主体法律地位不明，主体虚位。&&&&&&&&２、权利模糊。集体土地所有是一定社会范围内的农民共同共有的所有权，集体成员的权利是集&&&&体所有权的组成部分，主体成员大会是集体的最高权力机关。但是，集体中的成员不能以个人身份享有和行使集体土地所有权，对集体土地和其他财产不享有可分割的特定份额，农民作为集体成员拥有的权利只是名义上的，对于诸如集体积累的分配退出集体时的补偿等权利，目前均无法实现，也很模糊不清。我国自建国以来，土地制度虽经一再改革，但集体土地产权的主体至今依然十分模糊，对这一问题的理解也存在很大争议，目前对农地集体产权的理解总的米说存在两种观点：一种是“多元主体论”，认为集体土地产权主体是多元的；一种是所谓的“缺失论”，认为集体土地的所有权主体是虚置或缺失的。但不论是“多元”还是“缺失”，集体土地产权在目前我国土地制度当中存在的问题都是不可忽视的，尤其是在士地征用过程中出现的一系列问题都不能不引起我们对集体ｔ地产权的极大关注。&&&&&&&&１６&&&&&&&&&&&&集体所有权是一个总的概念，它是对多种多样的劳动权中集体组织各自享有财产所有权所做的概括。《土地管理法》、《农业法》等法律规定，我国农民集体所有的土地依法属于村民小组、村和乡（镇）三级所有，但究竟产权主体是谁、是哪一级集体、是哪一级集体经济组织并不明确。这就造成了土地名义上归集体内每个成员所有，但又不属于任何个体成员所有的局面。从而导致在实际农地征用过程中，无论哪一级集体组织都不能成为完全代表农地产权的主体。况且从很大程度上讲，乡、行政村和村民小组本质上是一种带有行政意义的垂直隶属关系，乡（镇）一级属于我国行政组织的基层设置，村一级组织是基层行政组织在村一级的派出机关，组又是村的延伸，是行政组织，不是经济组织。因此找不到谁代表集体利益米真正关心土地，并成为土地所有权的体现者。另外，由于这种集体产权多元化或被架空而实际虚置现象的存在，使得集体土地的“生杀大&&&&&&&&权”往往被少数村干部所把持，而他们在实际上就成了集体土地的“当家人”，成了其中一些人&&&&“寻租”的工具。而在土地征用过程中，由于征地的透明度差，农民的参与权，知情权等权利被严重忽视，“征前不知情，征后不协商”往往成为一种普遍的现象。辛勤劳作的土地一夜之间糊里糊涂丢失掉，这对农民米说不能不算是一种悲哀，对我们的社会米说恐怕也应该是一个值得广泛关注和解决的重大问题。（八）缺乏合理的救济途径，土地纠纷得不到比较好的解决和处理现行《土地管理法》第七章规定征地行为引发的法律责任，但是并没有专门就如何解决农民们因不满征地行为而引起的纠纷作出详细规定。而现行的救济途径大致是提起行政复议，向法院提起诉讼。但是由于司法制度的不完善，被征地农民通常是状告无门。或者即使提起了诉讼也常常因为诉讼时效已过而无法进行下去。因此上访成为被征地农民的最后也是最无奈的选择。北京永定门的北京南站也因为聚集了众多的上访者而成为有名的“上访村”。《南方周末》曾有篇文章对近几年的农民信访的问题做了曲线图，发现信访的内容已经发生变化了：由征地而引起的问题已经占了主要地位。该文还分析说在今后几年因征地引起的问题还将持续成为信访的主要问题。而近几年法院受理涉及农村土地征用的案件也呈递增的趋势，但是案件受理过程中经常受到米自地方保护主义的压力，再加上该类案件缺乏有力的法律依据，特别是农村土地纠纷的侵权责任尚未形成共识，能否适用司法救济的态度还不是很明了，使得案件的审理困难重重。农民为了寻求救济途径，不得不采取上访甚至围攻政府、闹事等非正常途径。因此，如果要想确实解决和处理纠纷，将司法审查引入农村土地征用程序中，寻求一种合理的司法救济途径，是迫切需要解决的问题。&&&&&&&&三、我国农村土地征用的制度缺陷&&&&（一）农地产权制度和征地制度缺陷１、现行中国农村土地产权存在制度缺陷其一，农地产权主体不明确导致农地产权不稳。主要表现在农地的频繁调整造成农地产权客体的不稳定和农地产权缺乏有效的法律保障。因为现行制度上，新增成员具有“天赋资源权”和&&&&&&&&１７&&&&&&&&&&&&法定的“公开、公平、公正”承包权，因此“土地承包关系稳定”与“承包土地关系变更”的矛&&&&&&&&盾始终存在。其二，农地产权界定不清，产权关系极为模糊。由于不同的法律法规对农地所有权&&&&主体规定的模糊性（如《民法通则》和《土地管理法》规定农村土地除国有的以外，属于农民集体所有；而《村民委员会组织法》则说本村土地“属于村民集体所有”），在微观上形成了集体经济组织、村民委员会和乡（镇）政府对同一块农地都拥有所有权。多元农地所有权主体的存在，使得农地产权关系相当混乱。这种制度设计，无法屏蔽其他利益主体的侵害，致使农村土地所有&&&&&&&&权的“排他性”极其弱小，在征地中往往无谈判权，处于谈判的弱势地位。而农村集体土地所有&&&&者的代表往往又不能很好地代表农民的利益，政府将农村集体土地征用为国有土地时，往往采取&&&&&&&&“通牒”的方式，集体土地产权人除了被动接受政府的交易价格和补偿方式外，基本没有讨价还&&&&价的余地。我国现有法律规定了我国农村的土地所有权是属于农村集体，而“农村集体所有”的涵义包&&&&&&&&括３个方面：①村农民集体所有（１９８７年《民法通则》，第７４条）；②乡（镇）农民集体所有&&&&（１９８７年《民法通则》，第７４条）；③村内两个以上农村集体经济组织的农民所有（１９８８年《土地管理法》，第２条）。但是，产权究竟是乡（镇）农民集体所有、村农民集体所有还是村民小组所有，相关法律中没有明确的界定。在实践中，“农村集体”或“农民集体”是一个看不见、摸不着的“抽象的没有法律人格意义的集合群体”，是一个虚置的权利主体。因此，在实践中政府拥有分配土地的绝对权利，土地归集体所有是虚的，集体最多不过是土地的经营者、管理者。&&&&&&&&在法律上，农村土地归农民集体所有，但是土地产权界定却并不清晰。《宪法》、《民法通&&&&则》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等重要法律中虽然都明确的规定农村土地归集体所有，但是，“集体”的具体涵义和范围，在法律规定中则较为含糊。为此，在集体所有制下，“谁”真正拥有土地，实际上是不明晰的。按照《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自治组织，不具备经济法人资格，因而不是农村集体经济组织，难以担当产权主体的职责。相关法律中所谓“集体经济组织”界定也不明确，在实践中难以具体落实而失去意义。村民小组仅仅是集体经济组织的成员，不是一级集体经济组织，也不能作为农村土地所有权的代表。由此可见，所有权主体的虚设造成了产权模糊，“责、权、利”不清，法律赋予农民的土地承包权益。由于实&&&&&&&&现形式的模糊不清而得不到落实和保证，导致了产权运行上的混乱９。&&&&其二、农民拥有的土地产权残缺，农民土地权益得不到有效保障家庭联产承包责任制实现了土地所有权和经营权的分离，土地的所有权原则上属于集体所有。农民按照承包契约享有对土地的占有、使用、处置和收益的权利。但是。由于土地所有权主体模&&&&&&&&糊、虚设和多重化，从而农民对土地所拥有的产权也因此变得残缺不全。农民土地产权残缺主要&&&&是指农民使用土地、处置土地和获取土地收益的权利被排斥或剥夺，因而缺乏获取土地使用权、处置}