郁建兴等：从社会管控到社会治理 ——当代中国国家与社会关系的新进展
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郁建兴等：从社会管控到社会治理 ——当代中国国家与社会关系的新进展
▼编辑部推出三大措施扶持青年学者活动进行中（点击蓝色标题可查看）&从社会管控到社会治理——当代中国国家与社会关系的新进展郁建兴|浙江大学公共管理学院院长、教授、博导原载《探索与争鸣》2014年第12期自改革开放以来，我国在市场经济及其驱动的社会转型进程中，“以经济建设为中心”的发展主义逐步占据主流并得到巩固，造就了经济领域的发展奇迹。与此同时，发展主义也引发了诸多社会问题，社会矛盾与社会冲突不断增加。此外，不断成长的社会力量日益对国家治理与政府治理提出了新的挑战。进入新世纪以来，党和政府密集出台了一系列有助于解决社会问题、缓解社会矛盾、促进社会公平、推动社会发展的政策措施，社会建设成为当代中国的重要政策议题。党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，以及“推进社会领域制度创新，加快形成科学有效的社会治理体制”的治理目标，这一表述既是对已有国家与社会互动实践的合法性确认，也将进一步推动国家与社会关系的变迁。转型期中国的国家与社会关系呈现出动态、复杂而又多变的具体形态，尤其在社会建设领域，这种互动关系更为集中、频繁与微妙。转型本文研究的问题是：在中国政府推动社会建设的进程中，国家与社会的关系发生了什么变化？如何描述和理解当代中国国家与社会关系的新进展，如何把握未来中国国家与社会关系的发展趋势？回答这些问题，不仅可以增进对当代中国国家与社会关系的新认识，而且有利于更好地理解当代中国社会建设领域正在发生的新变化。基于这一研究目标，本文提出“从社会管控到社会治理”这一新分析框架，用于描述当代中国国家与社会关系的新变化，并以社会建设领域的具体实践，借助多案例研究予以验证。在此基础上，本文以“国家主导下的社会治理”这一概念，探讨和解释走向社会治理的动力机制与内在逻辑。1当代国家与社会关系研究：理论范式与经验研究国家与社会关系是国际社会科学的重要研究范式。对于中国学术界而言，改革开放后的市场经济发展与社会转型，为基于西方经济社会背景的国家与社会关系研究提供了新的经验材料，从而推动了国家与社会关系研究的发展。（一）国家与社会关系理论：从“二分法”走向“互动关系”围绕国家与社会关系及其变迁，国内外学术界已经提供了大量的理论研究与经验研究。总体而言，国家与社会关系研究经历了“国家与社会的二分”和“国家与社会的互动关系”两个阶段。20世纪90年代以来，为超越国家—社会二分的视角，学术界开始强调国家与社会的互动关系。国家与社会的互动关系，假定国家与社会任何一方作为自变量都不足以解释当下的政治与社会变迁，更不具有完全的解释力，其理论要旨在于探讨国家与社会的相互影响与相互形塑，以及两者关系的动态演变。这一研究视角的转变引发了研究路径的变迁，即从静态比较（comparative static）强调研究单向的、静态的因果关系，转向动态的、过程取向的研究方法，并使得研究国家与社会的相互改变（mutual transformation）成为可能。“社会中的国家”（State in Society），“嵌入性自主”（Embedded Autonomy）和“国家与社会共治”（State-Society Synergy）等概念都不同程度描述了国家与社会互动关系的重要形态。不仅如此，进入新世纪以来，西方学者对国家与社会关系的探讨从价值判断走向经验研究层面，特别是全球关注的焦点性议题，如国家与社会如何共同实现环境治理，如何实现对公共服务的价值增值等。（二）中国国家与社会的互动关系中国的改革开放进程与国家特征，决定了中国国家与社会互动关系的主要议题与研究重点在于国家建设与社会发展，国家与社会组织、社区、基层自治、公民参与的关系，国家能力的强弱，社会组织的生存与发展策略等等。研究者通过提供不同的经验事实，借助各种概念，形成不同的理论体系，旨在刻画国家与社会互动的多样性。以国家与社会组织的互动关系为例，“市民社会”与“法团主义”构成了探讨国家与社会组织关系的两大阵营。“市民社会”视角的问题意识包括国家与社会关系、“市民社会”概念等在中国的适用性，社会的“自主性”问题以及社会组织在公共事务中的角色、实际功能的发挥与发展困境等，并由此产生了“权宜共生（contingent symbiosis）”等概念描述转型期中国国家与社会的互动关系。“法团主义”视角注意到国家与社会互动中国家的相对强势地位和国家对社会的控制，包括“国家法团主义”与“社会法团主义”两种研究取向。此外，用于探讨多元主体关系的治理理论也被应用于中国国家与社会关系研究。进一步地，中国现实的复杂性促使一些学者通过提供新的概念描述国家与社会互动的内在机制，比如“与国家协商（negotiating the state）”、“分类控制”和“利益契合”等。而且，由于地方政府与社会组织的互动日益频繁，已有研究逐步降低分析层次，从关注国家与社会的互动转而研究地方治理过程中地方政府与社会的互动关系，比如“协商式威权主义（Consultative Authoritarianism）”，“全面包围（comprehensive coverage）”，“地方统合主义（Local Corporatist State）”等。同时，为解决经济社会发展过程中的各种紧张关系，维护社会秩序，中国政府提出了社会建设目标，重塑国家与社会关系，并聚焦于调整政府与社会的关系。相应地，一方面，研究者通过地方政府开展的一系列创新实践观察到政府与社会的积极互动，比如“中国地方政府创新奖”评选出了一大批致力于改善治理绩效的地方政府创新案例。在前七届评选中，共有2045个省级以下的地方政府创新项目申报该奖项，其中139个项目获得入围奖，70个项目获得优胜奖。中国地方政府创新奖可以说，通过积极转变发展理念和政府职能、积极创新公共事务的治理模式、积极推动体制改革与制度创新，多元主体共同参与的社会治理格局初步形成。另一方面，在“维稳”压力下，“不出事”、“刚性维稳”常常成为一些地方政府的目标。面对民众的利益诉求和抗争运动，一些地方不仅缺乏制度化的利益表达渠道，还出现了“拔钉子”、“开口子”和“揭盖子”，以及“关系型镇压（relational repression）”等回应抗争的地方政府策略。“花钱买平安”成为一些地方政府维稳的新手段，治理的市场逻辑（a market logic of governance）日趋明显。进一步地，行政主导下的维稳方式有时甚至突破法律界限解决矛盾纠纷，致使民众绕开依法维权而走向“信访不信法”，最终导致信访制度过度政治化。由此，当代中国社会建设面临公共性发育不足问题，甚至出现“社会溃败”等风险。面对政府与社会之间尚未形成良性循环的局面，如何通过调整政府与社会的关系以达到“建设社会”的目标，遂成为十分重要而且紧迫的议题。已有研究强调良好的社会管理取决于政府与社会组织、公民等社会力量的协同作用。不同社会参与者的相互合作，方能产生“善治”结果，走向“积极的社会管理”。为了达致社会治理的良好局面，其关键在于处理好政府与社会的关系，鼓励社会组织参与社会管理，发挥社会在协同治理中的积极作用。有学者进一步指出，国家与社会协同治理的实质是走向官民共治。由此，学术界发出了“让社会运转起来”与“重新发现社会”的吁求。（三）对相关研究的评论对于转型期中国而言，当国家不再对社会实行严密控制之后，国家与社会到底保持着怎样的互动关系？当代中国或者说转型期中国的社会发展经验，能否为国家与社会关系理论的发展提供独特的实证基础？在改革开放推动的经济与社会双重转型过程中，学者们开始思考转型期国家与社会的互动模式。总体而言，中国国家与社会关系研究中的理论变迁，既继承了西方社会科学发展出来的理论框架，又折射出中国经济社会发展中国家与社会关系的复杂性、多面性与动态性，呈现了中国国家与社会关系的不同景象。相关研究从不同面向展示了国家与社会关系的现状，具有一定的描述性和解释力。但是，已有研究成果依然存在着较大局限性。首先，国际学术界探讨国家与社会关系，已经逐渐摆脱应然层面的研究，着眼于更加细致的经验研究，但就国内研究成果来讲，多表现为国家与社会关系“应该是什么”的价值倡导，缺乏真正从社会建设现实出发，进而对国家与社会的互动过程进行经验说明与验证的研究，缺乏对国家与社会的相互影响、相互形塑机制的呈现，以及两者在互动中的行为变化研究，从而也就无法反映当代中国国家与社会互动关系的实际状态与演变。其次，已有学者通过考察社会建设的某一面向，进而总结出国家与社会互动关系的某种形态。这些研究揭示了社会建设的部分事实，但过多关注细节以及具体的、局部的事件，片面化、片段式地理解社会建设事实，从而忽略了国家与社会互动关系中变迁的过程性以及蕴含的发展趋势，导致研究结论的有效性和适用性不足。再次，已有研究侧重描述当代中国国家与社会关系发生了什么变化，而对这种变化“是什么”，以及“为什么”会发生这些变化缺乏理论上的认知。这就导致现有研究无法解释与回应当代中国社会发展的逻辑与方向问题。概言之，已有研究面临着经验事实的挑战，忽略了国家与社会互动关系的复杂图像与未来趋势，从而难以充分把握国家与社会关系的全貌。2从社会管控到社会治理：中国国家与社会关系的新分析框架如何在动态中把握当代中国国家与社会互动关系的真实图景，是认识当代中国国家与社会关系的一大挑战。1949年中华人民共和国成立以来，中国经历了从总体性社会向多元社会的演变过程，特别是1978年后，从计划经济体制到社会主义市场经济体制的改革历程，是一个从传统社会加速迈向现代社会的历程。这一历史进程改变了国家与社会的力量对比，进而对国家与社会关系产生了直接或间接的各种影响。回顾这一时期国家与社会的关系变迁，可以让我们更加清晰地分析国家与社会关系的现状与发展趋势。（一）中国国家与社会关系的历史变迁：从全能主义国家到社会建设改革开放前，我国实行计划经济体制与“单位制”。国家几乎垄断着全部重要资源，并几乎对全部社会生活实行着严格而全面的控制，同时对任何相对独立于国家之外的社会力量，要么予以抑制，要么使之成为国家机构的一部分，从而建立起强国家、弱社会的模式。对于当时的国家行为模式，邹谠（Tsou Tang）将之形容为“全能主义”（totalism）国家，国内有学者称之为“总体性社会”。改革开放后，这种国家全能主义模式逐渐瓦解，经济建设的中心地位不断得到确立与巩固。相应地，中国逐渐发展成为一种类似于东亚发展型国家（the developmental state）的社会主义发展型国家，经济发展主义不断得到强化，进而追求经济增长成为各级政府的中心任务。进入新世纪后，特别是2002年至今，中国政府提出了一系列推动社会建设的政策目标，反映了党和政府应对经济发展与社会问题新挑战的新制度安排与共识，并从中央政策层面确认社会建设的重要性。这构成了“社会治理”的政策变迁历程：2004年，十六届四中全会将“社会管理”作为党执政能力建设的重要内容。2006年，十六届六中全会首次提出“创新社会管理体制”。2007年，十七大报告强调要加强以民生为重点的社会建设。2012年，全国人大通过的“十二五”规划纲要系统提出了“改善民生，建立健全基本公共服务体系”和“标本兼治，加强和创新社会管理”的社会建设目标。2012年，十八大报告不仅首次提出“社会体制”的概念，更系统论述了“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，进一步明确了社会管理和社会建设的关系，并较为系统地提出了中国特色社会主义社会管理体系的基本框架。2013年，十八届三中全会提出“国家治理”与“社会治理”的概念，并指出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。进一步地，作为对中央政策的回应，地方层面涌现出诸多社会治理改革尝试、创新实践与经验，表现出很强的地方性。通过对“中国地方政府创新奖”入围项目的跟踪与量化研究表明，社区公共服务平台建设、社区社会组织备案制度、有选择地实行社会组织直接登记制、阳光信访、信访大厅制等社会治理类创新成为近年来的新亮点。此外，与地方政府主导的创新实践不同，2010年启动的“中国社会创新奖”评选，强调民间领域和公民主导的社会创新，旨在发现和鼓励各类社会组织在解决社会问题、提供社会服务、改善社会治理等方面的创新行为，从而激发社会组织的活力，增强社会组织的责任，推动社会的进步。据统计，前两届评选活动共收到来自全国各地410个社会创新项目，表明社会组织和社会企业开始成为中国社会创新的积极行动者和主力军。中国社会创新奖市场和社会转型虽然伴随着国家与社会关系的改变，也造成了国家对社会力量的松绑，国家机器不再对社会活动进行完全的控制，但这并不意味着国家完全从社会领域退出。国家通过强化渗透能力渗透到基层社会的发展中；国家对社会组织实行分类控制，并进行选择性培育；社区正取代单位成为基层社会的组织单元，政府的社会管理触角日益向社区覆盖并不断强化；等等。这种情形表明，国家即使改变了改革开放前全面控制社会的行为模式，但是并没有放弃对社会的控制。总的来讲，改革开放以来国家与社会关系的历史变迁表明，国家对社会的控制逐渐从单纯追求“维稳”走向对公民“维权”的认可，并强调建立一套与经济转型和社会转型相匹配的利益协调机制，通过柔性管治维护社会秩序。同时，中央政策与地方创新实践的积极互动，以及社会力量的主动参与并逐渐在社会事务中扮演更加积极角色，为建设社会提供了良好的社会基础。（二）从社会管控到社会治理：中国国家与社会关系的新分析框架基于上述历史考察，本文提出“从社会管控到社会治理”的新分析框架，用以描述当代中国国家与社会关系的发展态势：当前的中国国家与社会关系，正处在一个从社会管控走向社会治理的发展过程中。这其中，国家与社会的互动状态体现为国家既存在通过社会建设维持控制机制，强化社会稳定与社会秩序，实现管理目标的管控意图，也正在通过制度建设和治理策略调整为社会发展提供空间，从而达到“建设社会”与提升国家治理体系的有效性与合法性的双重目标。与此同时，社会力量一方面通过迎合国家以获得合法性，另一方面能够利用机会和行动空间，通过对抗、冲突，承接政府转移职能、主动参与国家事务、影响国家政策过程等并存的生存策略，表达、维护自身利益以赢得自身的成长与发展。因此，当代中国国家与社会的互动关系，一方面表现出国家管治与国家主导下的社会治理共存的局面，另一方面凸显出走向社会治理的可能性。作为两种社会建设模式，“社会管控”是指这样一种管理模式：（1）在主体上，政府占有绝对主导地位；（2）在手段上，管理手段与方式相对单一，主要以行政手段管理社会，重在行政控制；（3）在管理过程上，政府的管理行为倾向于消极管理，以应对“危机”处理社会问题，以管为主，防控结合，事后处理，掩盖事实；（4）在内容上，重点在于社会治安、摆平纠纷和矛盾、平息群体性事件等方面；（5）在结果表现上，盲目、片面追求社会稳定与社会秩序，维稳成本较高，管控效果不明显。从根本上说，“社会管控”体现了政府以行政为主导的维稳思路，以及自上而下管理社会的行为模式。相应地，“社会治理”是指：（1）在主体方面，政府在治理过程中发挥主导作用，并致力于形成多方参与社会事务的治理格局。（2）在手段上，治理手段多样化，并向多种手段综合运用转变。（3）在过程上，治理过程本身不在于控制，而是协调。基于治理逻辑，政府与公民、社会组织由社会管控模式中的管理与被管理、控制与被控制的关系，变成了一种进行沟通、协商的双向互动模式。而且，社会治理过程注重运用“法治思维”解决社会问题。（4）在内容上，重在利益表达、增强社会自我调节、推动社会自治秩序等一系列体制机制的构建等。（5）在治理目标上，促进社会公平正义，培育社会力量，并形成一系列制度化推动多元主体共同参与的社会治理新机制。（见表1）总体而言，从社会管控到社会治理，作为一种动态的演变过程和过渡形态，不仅是对当代中国国家与社会关系的现实描述，也暗含了国家与社会在互动中走向社会治理的发展趋势和方向。它不仅意味着中国政府逐渐从社会自身的发展逻辑审视社会建设问题，更预示着治理理念、治理手段与治理模式的多重变革与转型。在此过程中，社会管控的浓厚色彩会逐渐褪去，并让位于社会治理。必须指出，社会治理也有“管理”的一面，但与“社会管控”不同的是，社会治理中的“管理”是在法治框架内，在尊重多元价值，协调各方面、各层次的利益诉求，推动社会和谐的基础上，化解社会矛盾，实现社会稳定。3中国国家与社会互动关系的新形态：案例分析与验证从全能主义国家到社会建设的变迁历程，显示出当代中国国家与社会关系正处于“从社会管控到社会治理”的过程之中。为了进一步考察新分析框架的适用性，需要通过多案例研究予以验证。根据当代中国社会建设的目标与最能体现国家与社会关系张力的双重原则，本文把分析领域聚焦于改革社会组织登记管理制度与政府向社会组织购买公共服务两大领域。由此，本文所选取的两个案例，一是突出社会组织的制度改革，二是着眼于社会组织的运行过程。（一）改革社会组织登记管理制度，突破社会组织发展的体制障碍社会组织的“双重管理”体制，是指任何社会组织都要接受登记管理机关和业务主管机关的双重管理，是一种典型的“监护型控制”。这种体制导致社会组织的行政化、垄断化色彩过浓，以及登记注册后的监管不力。双重管理体制的种种弊端推动了一些地方政府根据本地条件开展社会组织管理体制改革的创新实践。在制度创新方面，广东省率先突破社会组织的双重管理体制，走在全国前列，具有示范作用。社会组织从2004年至今，广东省出台了一系列降低社会组织登记门槛，支持、鼓励社会组织发展的政策措施。2005年底，广东省通过了《广东省行业协会条例》，为广东省后续的社会组织“去行政化”和“去垄断化”改革提供了较大的政策空间。广东在社会组织管理改革中实行的 “五自”（自愿发起、自选会长、自筹资金、自聘人员、自主会务）和“四无”（无行政级别、无官方编制、无业务主管部门、无现职国家工作人员兼职）政策，有效实现了政社分开。2008年9月，广东省出台《关于发展和规范我省社会组织的意见》，要求政府各部门将社会组织能够承担的三大类17项职能转移出去。2014年7月，广东省民政厅、省委组织部等六部门联合发文，要求在12月12日前，全省各行业协会商会要与行政机关彻底脱钩，社会组织“去行政化”进程加速。在广东省社会组织管理体制改革进程中，深圳是其中的排头兵。2006年底，深圳市组建民间组织管理局，实行行业协会直接由民政部门登记的管理体制，最早成功实现了行业协会的民间化。2008年9月，深圳《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》，规定工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织直接由民政部门登记。2012年，深圳市委市政府发布《关于进一步推进社会组织改革发展的意见》，要求扩大社会组织直接登记范围，实行工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类、文娱类、科技类、体育类和生态环境类等8类社会组织由民政部门直接登记，其他类型社会组织按相关规定审批登记；突破“一业一会”的限制，按产业规模合理细分行业，适度引入竞争机制；将异地商会的登记范围从地级以上市扩大到县（市、区），异地商会可在登记活动地域内设立分支（代表）机构等等。日，《深圳经济特区行业协会条例》正式实施。《条例》在行业协会直接登记、简化登记程序、突破“一业一会”、完善内部治理、改革行业协会年检制、实行年度报告与抽检相结合的方式、建立社会组织综合监管体制等多项重大制度上均有大胆创新，具有突破和首创意义。更为重要的是，国家层面为地方政府社会组织的创新实践提供了制度保障。日，十二届全国人大一次会议通过的国务院机构改革和职能转变方案，从国家层面取消了备受诟病的“双重管理”体制，提出行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织的成立，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。按照任务分工，民政部将会同全国人大常委会法制办，在2013年12月底前完成《社会团体登记管理条例》等相关行政法规修订工作。尽管迟至2014年，这一新条例还没有发布，但是双重管理体制的突破已是大势所趋。可以预期，随着社会组织双重管理体制的突破，中国社会组织的大发展将可期待。（二）创新公共服务供给方式，协调政府购买公共服务与市场竞争的关系，激发社会组织活力近年来，广东、浙江、上海、北京等各省市都开展了形式多样的政府购买公共服务实践，购买内容已逐渐扩展到教育、养老、公共卫生服务、社区服务等领域，购买方式包括授权或委托、补贴和竞争性购买等。这一创新实践不仅在很大程度上满足了公民对于基本社会服务的需求，而且政府与社会走向了更加积极的合作关系。政府购买服务流程图我国政府向社会组织购买服务发端于上海。2007年，上海浦东新区出台《关于着力转变政府职能 建立新型政社合作关系的指导意见》和《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》，推行政府与社会组织“六分开”，并且大力推进政府购买服务，通过政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现的运作机制，将一大批事务性、服务性工作交由社会组织承担，推动了互动合作新型政社关系的发展。从2009年开始，上海市社区服务中心（隶属于上海市民政局）作为招投标平台，负责招投标工作的调研、工作指导和组织实施工作，而上海市民政局与区县民政局从两级福利彩票公益金中共同出资，通过专项业务基金支付的方式，“面向已注册登记，满足一定条件的社会团体、民办非企业单位和公益性非营利事业单位三类组织，按比例配套使用福利彩票公益金购买社区安老、济困、扶优、助残服务以及其他社区公益服务”。2009年下半年，由上海市民政局主办，上海浦东非营利组织发展中心承办的“上海社区公益创投大赛”开始，面向社会组织征集社区服务方案，并于2010年5月完成。上海市民政局从福利彩票基金中安排专项资金进行资助，并为获选的社会组织提供资金、管理和技术支持和能力建设。从中标组织的属性看，包括14个事业单位、70个民办非企业单位和32家社会团体。在国家层面，政府开始不断为购买公共服务提供资金和持续的政策支持，比如2012年和2013年中央财政先后安排共4亿元专项资金用于支持社会组织参与社会服务，累计847个项目。日，国务院办公厅下发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，要求在教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育和残疾人服务等领域，逐步加大政府向社会组织和企业、机构等社会力量购买服务的力度，更多更好地发挥社会力量的作用。并且，国家还针对协调政府购买公共服务与市场竞争的关系做出了相关政策规定。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“推广政府购买公共服务，凡属事务性管理事务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。目前，中央和地方共同推进政府购买服务改革的氛围和机制已基本形成。从目前各地的改革实践来看，中国地方政府购买服务已从经济发达地区的大中型城市向内地较发达地区的城市推进，从省、直辖市到街镇各级政府都成为政府购买服务的实施主体和推动力量。上述案例，多源自我国经济社会发达地区。在这些地区，经济社会的快速发展使得当地政府较早面临复杂的治理问题，并进行一系列改革实践和创新探索。这些探索也存在着一些缺陷与不足。（1）在广东案例中，社会组织的数量尽管逐年上升，但参与公共事务、承接政府转移职能的能力较弱，政府对社会组织的隐性控制仍然存在。以2013年上半年的数据为例，广东省社会组织共有3万多家，却只有10%的社会组织承担着政府转移的功能。社会组织还未完全摆脱“行政化”色彩，缺乏自下而上的创新精神，参与社会治理与社会建设的空间还很有限。（2）在上海案例中，第一，政府政策主导性较强，政府与社会组织的合作缺乏稳定性。比如参与政府购买公共服务中的不少社会组织是由政府直接推动成立的，且社会组织之间的竞争性还未真正确立，由此社会组织与政府之间并未形成独立、平等的契约关系。第二，缺乏制度保障。比如政府购买社会组织服务并未在全国范围内成为一项普遍性的、制度化的政策安排，它的实施存在许多体制性障碍，缺乏充分的法律依据。然而，从改革本身来讲，突破社会组织的双重管理制度，不仅表明地方政府突破旧有体制的创新精神，更有助于释放社会组织活力，势必会进一步引发国家与社会关系的新变化；政府购买社会组织公共服务为培育社会组织，提升社会组织的参与能力提供了行动空间。这些创新实践不仅得到国家的制度支持，并逐步在全国推广，使得地方政府创新的扩散成为可能。因此，它们可以反映当代中国国家与社会关系的总体趋势，即在良性互动中走向社会治理的可能性。4当代中国国家与社会的互动：国家主导下的社会治理“从社会管控到社会治理”这一新分析框架表明，当代中国具有良性互动模式的国家与社会关系业已出现，并成为当代中国国家与社会关系的重要特征。在从社会管控走向社会治理的发展过程中，“国家主导下的社会治理”成为这一变迁的现实路径与内在逻辑。它表征了当前我国国家与社会互动的实际意蕴：在社会建设领域，国家与社会发现了共同的“利益契合”点，即对国家而言，社会建设的推进有助于提升国家治理能力与治理绩效；对社会而言，加快社会建设进程拓展了社会力量的发展和运转空间，并推动了社会自身的能力建设，有助于形成成熟的社会基础。在走向社会治理过程中，国家仍然保持活跃并且强势的姿态，其保留了制定游戏规则的主动权，并奠定社会发展的制度基础。然而，社会治理的动力机制来源于社会自身。总体而言，“国家主导下的社会治理”表明，国家与社会的互动蕴含了社会治理的动力机制与走向社会治理的可能性。在1978年开启的改革开放进程中，国家放弃了全能性，以适应改革开放后的经济社会发展现实，随之而来的是开启了国家转型与现代国家建构的大门。而市场改革推动了国家与社会的分离，催生新的社会空间，并且能够容纳社会多元利益的存在，摆脱了国家对社会的单向控制。进一步地，国家并不是“铁板一块”，政府结构的复杂性，即纵向多层级政府结构（“条条”）和横向部门间（“块块”）的竞争性，促使“条块”中的不同要素与社会力量发生互动。由此，中国国家特定的政治经济结构构成了国家与社会互动的背景与基础。然而，静态的结构性要素无法解释社会建设领域中国家与社会的互动过程。因此，本节致力于展示中国国家与社会的实际互动，以及这种互动如何使得走向社会治理成为可能。（一）国家通过制度安排与治理策略调整，增强国家治理的有效性与合法性，并为社会力量的发展释放了空间改革开放后，市场转型与社会转型引发了更多的社会矛盾，并且国家转型中发展的新职能、创制的新政策和推动的新项目，无一不催生新的社会抗争。国家面临政权稳定性与绩效合法性的双重压力。已有研究表明，改革开放以来中国社会结构的一个重大变化，就是它不再像前30年那样沿循着某种总体性支配的方式，或者通过群众性的规训、动员和运动，来调动政治和社会经济诸领域的各种力量，而是为诸领域赋予一定程度的自主权，来释放基层社会的活力。国家的制度安排与治理策略的调整具体表现在：第一，国家通过制度创新与制度建设，创造、规范有利于社会发展的政策环境与制度空间。比如以行政审批制度改革为突破口，通过简政放权来激发社会组织的活力，扩大社会参与的空间。截至2014年8月，新一届政府已经分批取消和下放的行政审批事项总计463项，并且全面启动清理非行政许可审批。再比如，社会组织“双重管理体制”的解体，为社会组织的成长与发育带来了新契机。为依法推进社会组织直接登记改革，民政部正在会同有关部门修订《社会团体管理条例》，并且还将修订《基金会管理条例》和《民办非企业单位管理条例》；在2015年底前完成协会商会类社会组织与原有挂靠单位的真正脱钩。第二，国家逐步完善制度化的利益表达渠道来容纳民众的利益诉求。国家有责任为公众参与提供平台和机会，创造良好的参与环境，拓宽参与渠道，提高公民参与意识，使社会组织成为公民有效政治参与的重要载体，逐步完善国家和社会协同治理模式，形成国家与公民之间平等对话、协商与合作的良性互动关系。比如国家信访局首次针对越级上访问题出台的《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》，已于日起实施，其目的在于引导、鼓励公民通过制度化的信访渠道，依法逐级走访，进一步落实信访部门和地方政府的责任。据统计，《办法》实施一月，群众到中央国家机关信访机构来访批次同比下降28.7%，到国家信访局来访批次下降35.6%。第三，国家通过颁布法律法规，以及放开相关政策领域，引导社会力量的参与。比如近年来，中国政府日益重视环境保护问题，不仅出台了一系列环保法律法规，还催生了新的环保社会组织。同时，劳工议题、扶贫领域以及法律保护在内的以往被官方严格控制的社会领域不仅逐渐向社会开放，而且允许市民参与。第四，国家逐步重视社会政策对社会发展的积极作用，平衡效率与公平。过去很长一段时间，我国的社会政策一直从属于经济政策，其更多被定位于“托底”功能。20世纪90年代中后期，“社会保障制度逐渐摆脱单纯为国有企业改革被动配套和为市场经济服务的附属角色，而是成为一项基本的社会制度进入全面建设时期，国家—社会保障制的特色日益明显地得到体现”，表明社会政策开始彰显其价值。进入新世纪以来，面对经济改革过程中积累的种种社会问题，中国开始强化国家在社会福利和公共服务中的角色，出现了社会政策的急剧扩展。社会政策在推进社会公平正义方面起到了积极作用。第五，地方政府转型及其推进的社会治理创新实践在培育社会力量中扮演重要角色。随着地方政府逐步介入社会事务，并且囿于自身处理社会问题的能力限制，地方政府与社会力量合作的积极性日益提高。同时，政府治理实践表明，“社会”不再是治理格局中的补充性角色，它在地方治理中发挥了重要作用。以前七届中国地方政府创新奖为例，在159个入围项目中，呈现政府与社会的互动关系、具有国家与社会协同治理特点的项目占全部入围项目的65%以上。可以看到，国家正在努力通过制度变革与治理改革，创造有利于社会参与的机遇结构，有意识地培育社会力量，激发社会活力，允许并引导社会力量发挥更大作用。事实上，考察国家或政府在社会发展中的角色和作用，研究者应该摆脱仅仅着眼于合法性探讨的单一维度，也即是说，如果仅仅把国家推行的建设社会的举措视为维护政权和社会双重稳定的策略性考量，便模糊了社会建设领域的实质性改善。从“科学发展观”到“和谐社会”，从发展型政府到服务型政府的转变过程，表明国家与市场、社会的关系已经开始发生重大变化，通过转变发展理念、转变政府职能、简政放权、官员绩效考核指标的变化，以及公共财政体制改革等，国家或政府向社会放权。特别是，“十二五”规划首次专设一章阐述社会组织发展。十八大及十八届二中、三中全会明确要求，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，改革社会组织管理制度，激发社会组织活力，社会组织的改革发展已经上升为党和国家重大发展战略。由此，社会建设和社会治理已经成为国家发展的战略性目标。（二）社会通过寻求和争取更大的机会空间得以发展市场经济发展从根本上改变了中国社会的结构，社会结构的变迁、利益群体的多元化与分化并存，各类社会组织与不断成长的公民力量出现。此外，新媒体的兴起和扩散，为社会更明确地主张自身的利益诉求提供了新渠道。转型社会的发展已将社会组织推进了突破困境和寻求发展的新阶段，社会组织在提供社会服务、构造国家与社会关系等方面具有重要作用。这日益对国家治理构成了挑战。这种挑战一方面反映在社会自身利益的表达与诉求；另一方面，社会日益不再顺从于国家为之订立的规则，而是越来越擅于规避、操纵或者质疑这些规则，并展开与国家的积极互动，为自身争取更大的机会空间。社会自身的力量以社会组织为例。首先，社会组织的登记管理制度，不仅证明社会组织的合法性存在，也为社会组织运行提供了合法的制度空间，进而实现自身的组织目标。而且，由于正式注册的社会组织可能过于依赖政府资源开展各项活动，导致社会组织试图规避这一制度。事实上，中国社会组织有足够空间和机会避开民政部门的注册规定以获得实际的合法地位。其次，国家与社会之间不断扩大的空间，为社会组织发展提供了机会与资源，更为其与政府间的合作提供了契机。这种合作的重要形态便是社会组织主动要求纳入到国家政治体系当中，并实现或部分实现参与与协作的制度化。相关经验研究表明，社会组织会主动寻求与政府的合作，获得政府支持，以使自身更加便利地开展工作。社会组织这种更加灵活的处理方式，正如高丙中所言：公民社会组织的合法性不仅与法律合法性相关，还建立在行政合法性基础之上。此外，社会组织有可能成为中央政府向地方政府施加压力的中介。已有研究显示，在环境保护领域，中央政府与环保主义者以合作者姿态出现在地方政府面前并与之博弈，而政府需要依靠非政府组织与社会的紧密联系，进而对地方权力机关以及污染企业施加压力。最后，社会组织也可能会绕开正式制度，通过非正式制度与政府机构建立联系，并且社会组织领导人在其中发挥着重要作用。此外，基层自治也在与国家的持续互动中寻求自身的行动与发展空间。比如有研究显示，上下结合的两种力量推动了社区自治和城市共同治理：一方面，集权力、信息和资源于一身的政府向社区让权、还权、授权，成为社区自治的“第一推动力”；另一方面，草根社区涌现追求自治的公民行动和政治参与，并对现有政治和管理体制形成强有力的冲击。总的来讲，社会在处理与国家的关系过程中强调其自主性的成长与释放，并展开了各种形式的自我保护运动。而且，“社会”也在改变其生存与发展策略，它并不仅仅满足在国家为其规定的范围内行动，而且还通过与国家的主动接触与互动，保持与政府的相关性，并以协作或合作的方式参与社会问题的解决。社会组织与公民通过充分利用既有体制和新体制的平台效应和积极参与的过程，在协助政府履行相关职能的同时，社会力量的参与意识、社会责任与参与能力等等都会得到相应提升，这也同时为自身争取了更广阔的生存空间。（三）社会治理的动力机制与内生逻辑基于良好的社会基础在当代中国，国家与社会行动者对自身行为的不断调适与彼此的积极互动推动了社会建设进程。在其中，国家充当社会力量“发动机”的作用无疑是重要的，但制度环境的改善并不会自然而然带来社会的成长。更进一步说，如果不改变用“国家”来诠释“社会”的思维方式，就不可能得出国家之于社会发展的真实意义。因此，在重视国家制度变革的同时，更要重视社会自身能力的提升。良好的社会基础型构了社会治理的动力机制与内生逻辑。良好的社会基础来自公共精神的培育与社会自身的能力建设。公共精神在于共同体内的人们不仅要具有共同利益和价值，而且要具备公共参与精神，就公共议题达成共识并进入公共政策的设定议程，进而影响政府决策过程，提升实际参与效果。社会能力建设的关键在于大力培育发展各类社会组织，既发挥它们在重新组织化单位制解体后的原子化的个人，并开展自主治理方面的作用，又发挥它们在参与公共服务供给和协同政府开展社会管理方面的重要作用。良好的社会基础得益于国家与社会的良性互动。社会建设过程就是“自上而下”与“自下而上”双重路径推动的社会力量成长与能力建设过程。一方面，国家通过具体的社会体制机制构建，确保社会力量的生长和发育空间，并且能够让组织化的利益冲突在国家引导下得到有效整合。概言之，国家的作用在于如何处理好纵向整合与横向协调机制之间的有效衔接，即以何种方式能够推动公众参与并形成有效的社会协商，在激发社会内在活力的同时强化纵向秩序的合法性，实现有效的社会整合，最终使得社会力量在参与能力、服务能力与自治能力等方面都得到提升。另一方面，随着经济体制改革的不断深入，社会成员会对社会组织有更高的利益诉求和压力，其参与意识的提高更加需要内聚一致的群众基础。进而，社会组织成为主要的利益诉求渠道，并与国家形成制度化联结的互动，在利益协商中增强自身的参与能力。良好的社会基础成为走向社会治理的根本动力，但这并不意味着国家是不重要的。即使在社会治理状态下，国家依然占有相对强势的主导地位，只不过其具体强度和方式方法会因环境变化而变化。比如，社会组织双重管理体制因其限制和控制社会组织活动和发展而广受诟病，当前社会组织趋向于实行直接登记制度，这并不等于国家或政府放手不管，恰恰相反，直接登记制度的开启带来了更大的监管难题，我们必须重构社会组织监管体制。基于我国社会组织的监管经验，借鉴他国做法，我们认为，新的监管体制应是一种“合规性监管”体制，它以监管主体的“依法监管”和社会组织的“依法自治”为核心内容。“合规性监管”体制区别于行政主导的“干预式”监管，它以完善的法律法规为主要监管依据，注重将法律监管、行政监管、社会监管和社会组织自律相结合，强调事前监管、过程监管和事后监管的统一。毫无疑问，这向国家或政府行为提出了新的更高要求。这表明，随着经济社会环境的变迁，国家管理社会组织的重点和方式都将发生重要变化。我们不能将国家或政府理想化，同样也不能将社会组织理想化，尤其在社会组织发展的初级阶段，社会发展需要一个强有力的国家或政府。这要求政府在发挥主导作用的前提下，建立政府与社会良性互动的机制：建立或完善对于社会力量的支持培育机制，构建政府和社会间的制度化沟通渠道和社会主体参与治理的平台，以及健全多元主体间共同治理的良性运行机制。当社会力量逐步成长起来时，国家的作用便更多体现在维护社会稳定与社会秩序，提供国家与社会良性互动的制度基础，在国家与社会的合作中保持更大的灵活性等方面。（四）走向社会治理的根本保障在于制度化与法治建设在走向社会治理的过程中，国家与社会的关系是一种常态的互动关系，即国家与社会的互动不再局限于个别事务性领域，而是成为长期的制度性安排。因此，制度化与法治便成为从社会管控走向社会治理的根本保障。中国地方层面的社会治理创新实践和经验较为丰富，这其中既有地方政府主导的社会治理创新，也有社会力量的主动探索。这不仅需要地方政府给予相应的发展空间，更需要国家及时确认这些创新经验的合法性，激发地方政府的创新意识，尤其是制度创新，并为社会治理创造更广阔的空间。这其中，社会治理创新经验的制度化至关重要。制度化既指一种过程，也是一种结果。在社会治理语境中，制度化是指中央政府通过宣传、报道或向典型地区学习等方式，确认某种成熟的、成功的社会治理创新经验，并从国家层面为这种创新在各个地方层面的广泛扩散提供相应的制度保障，为社会发展提供整体的制度安排，并且其他地方政府能够根据本地条件因地制宜实施这一制度。十八届三中全会要求加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进。这表明国家制度已经逐步在为地方探索提供制度空间和合法性确认。必须指出，并不是所有的社会治理创新经验都需要制度化。制度化的创新实践不仅要符合中央的整体规划，还要能够解决各地面临的普遍性问题，而且能够得到民众的支持。同时，作为一个解释性框架，“国家主导下的社会治理”需要强调社会治理状况的逐步改善。因此，制度化的普遍意义在于承认社会治理不仅仅是中国应对社会问题的策略和政策工具，而应该被视为实质性的政治进步。更重要的是，在任何时候，法治是国家与社会的互动以及社会良性发展的最基本保障。长期以来，我们常常工具主义地理解法治的作用，视法律为管治的工具，而不是约束自身行为的规则，司法体系有时甚至成为地方政府维稳的工具，并被政治化使用。十八届三中全会提出“法治中国”的改革任务，“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，强调依法治国、依法执政、依法行政共同推进。尽管不同时期的政治精英对于法治的具体理解存在分歧，但关于法治还是存在最低限度的共识：法治就其本质而言，是要树立法律在社会中的最高权威，实现法律对权力的有效驯服，切实保障公民的自由和权利。特别是，十八届三中全会强调“法治社会”建设。法治运行以社会的法治状态作为基础性支撑。“法治社会”的提出，意味着国家或政府必须向社会放权，培育社会，并接受社会对国家权力行使的影响与监督。同时，社会不仅仅依赖于国家、政府的引导与管理，它更需要通过公民个体和社会组织的行为，以自身的法治化和自治化维护自身的有序化。法治社会表征着内生的社会自治能力的提升。综上所述，当代中国国家与社会的互动关系呈现出一种“从社会管控到社会治理”的宏观态势和过渡形态，而“国家主导下的社会治理”则蕴含了当代中国社会治理机制的生成逻辑。在走向社会治理的进程中，制度化与法治建设是根本保障，影响社会治理发展轨迹与发展进程的力量主要来自国家与社会的良性互动，而良好的社会基础则型构了社会治理的动力机制与内生逻辑。编辑：碧华校对：优酱人文社科学者的平台《探索与争鸣》唯一官方微信平台联系电话：021-
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