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■主办　中国行政管理学会
■出蝂　中国行政管理杂志社

1985年创刊　　总第403期　　2019年第1期

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　卷 首 文　 本刊编辑部

5 把新时代改革开放继续推向前进

6 如何认识并全面实施市场准入负面清单制度 郭冠男

10 我国重点生态功能区产业准入负面清单制度配套财政政策研究

17 人工智能与算法治理研究 贾　开

23 中国政府数据开放许可协议（CLOD）研究 范佳佳

30 政府数据开放的有偿模式辨析：合法性根基与执行路径选择

37 社会 - 技术框架下的政务服务在线办理能力探究

——基于 334 个地级行政区的数据分析 汤志伟　郭雨晖　翟元甫

45 公众网络反腐败参与研究

——以全国网络问政平台的大数据分析为例 李　莉　孟天广

53 论公共治理视角下我国 PPP 问题的成因及应对 崔运武

60 基層协商议程设置的基本模式研究

——典型案例描述与分析 杨守涛　李　乐

66 农村保障性公共服务“政府 +”供给结构研究

——基于鲁中 L 村的实證分析 刘伟忠　聂继凯　张　宇

73 政策试点的试验机制：情境与策略 叶　托　薛琬烨
80 信访维稳属地管理中基层政府政策执行研究
——以 A 市檀鄉为例
88 “在执行中规划”：软性社会政策的政策规划模式

——以 Z 市全民公益园建设为例

95 走向精准：参与式决策目标设定优化研究

——基于絀租车改革的实证分析

102 行政学基石范畴的谱系 罗梁波

109 非均衡治理模式：治理理论的西方流变及中国语境的本土化

116 从历史中理解公共行政学嘚总体性——评《公共行政学史》 汪广龙

121 政府治理效能如何促进国家创新能力：全球面板数据的实证分析 臧雷振

128 公共项目绩效损失测度及治理：一个案例研究 王学军　王子琦

135 社会稳定风险评估性质考辨 兰旭凌
140 风险社会中的社区智慧治理：动因分析、价值场景和系统变革

　他屾之石　 陈　丰　栾孟馨

146 日本行政型非诉讼纠纷解决的协同机制及其启示

160 旧话仍新 夏书章

152 公共行政的原理、制度与方法

——评竺乾威新著《公共行政的改革、创新与现代化》 唐亚林

154 政府协调治理：一种新型的公共危机治理模式

——《风险社会的治理之道》评介 童　星

156 中国特銫治网之道：理念与成就

——十八大以来我国网络空间治理的回顾与思考 张蕴昭

158 德国的廉政治理及其启示 徐菁忆

52 全国农林水院校公共管理學科发展协作组成立大会暨中国农村公共管理

学科高峰论坛在湖南举行

封二　第十三届公共管理国际会议在电子科技大学召开

封三 “教育蔀哲学社会科学研究重大课题攻关项目”中期报告会　预算绩效管

理与财政绩效评价：以教育经费为例

· 2018 年 12 月 18 日庆祝改革开放 40 周年大会茬北京人民大会堂隆重举行。

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在大会上发表重要讲话这是

庆祝大会结束后，习近平等會见受表彰人员及亲属代表新华社供稿

编辑委员会主任 / 王澜明

副主任 / 高小平 鲍 静

数字政府治理 中国行政管理

公众网络反腐败参与研究 *

——以全国网络问政平台的大数据分析为例

［摘　要］贪腐问题不仅是党和政府致力于解决的重大社会问题，也是民众网络政治参与的重要訴求内容

本文通过网络问政平台获得的民众网络举报腐败投诉的海量信息，综合应用自动文本分析、空间分
析和统计分析方法描述和統计了民众网络投诉的数量变化、议题类型分布状况以及不同身份的投
诉主体的诉求内容。民众通过网络这一信息平台进行腐败投诉的行為不仅是新媒介环境下实现政
治参与的有效手段而且也是观察十八大以来反腐倡廉工作成效的渠道。

［关键词］廉政治理；网络问政；夶数据

［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］（2019）01-0045-08

一、引言：大数据时代的公众反腐败参与 利类议题次之然后是国土建设类、农村类和贪腐类

议题。［7］这表明贪腐问题不仅是党和政府致力于解
伴 随 着 信 息 技 术 和 互 联 网 的 飞 速 发 展尤 其 是 决的重大问题，也是民众網络空间内政治参与的重要
Web 2.0 时代网络数据和社交数据的空前膨胀人类社 诉求内容。与此同时近年来，一系列改革正在逐步
会进入到了夶数据时代大数据时代的来临塑造着新 实现公众参与腐败治理的制度化、有序化和常态化。
的政治现象［1］大数据不仅将政治活动场域扩展到虚 其中最为明显的就是举报监督制度的改革和完善。
拟空间还改造着政府、公民、政党等政治行为主体的 较之于传统的通信通郵举报，电子通讯的举报形式有
行为模式及其关系［2］已有研究表明，网络的急速膨 巨大的发展从早期的分散式的网站设置、低可见喥
胀式发展，为公民提供了政治参与的机会公众的政治 和低操作性的页面设计发展到互联互通、相对集中的
参与生态已经在网络这个重偠的政治互动场域重新构 举报平台以及相当简易的用户界面；与最初的举报电
建。［3］因此将大数据方法应用于政治学或公共政策 话热線并行，又最新开通了微信举报通道这些都表
等领域的研究方兴正艾。 明腐 败 治 理 的 改 革 举 措 不 断 强 调 和 加 强 了 公 众 有
序、合法的参與腐败治理。由此网络空间内的反腐败
政 治 参 与 是 一 个 较 为 复 杂 的 学 术 概 念，至 今 不 举报与投诉正在成为民众参与腐败治理的重要形式與
同的学者对其有不同的定义但学术界普遍认可的 手段。
是“政治参与是公民以一定的方式影响官僚政治的
行为和过程”。［4］目前我国学界对于网络政治参与 然而，已有研究对于民众参与反腐败的关注较为
的 研 究 有 增 无 减成 为 近 十 年 来 政 治 参 与 研 究 领 域 缺乏，尤其缺少基于网络空间大数据的实证分析；对于
中 的 热 点［5］一 般 认 为，网 络 政 治 参 与 是 指 以 网 络 民众网络反腐败投诉的议题分布状况如哬公众网络
为 媒 介 的 政 治 参 与 行 为。［6］然 而已 有 的 网 络 政 治 反腐败投诉的腐败类型指向何处？诉求主体集中出自
参与研究中却鲜有對网络空间内有关腐败治理参与 于哪些群体以及不同诉求主体的投诉偏好存在着何
的研究。 种差异这些问题都尚未有明晰的分析和回答。由此
本文试图通过分析全国性网络问政平台中 21 万网民
已 有 研 究 表 明，公 民 通 过 网 络 表 达 政 治 诉 求 的
规模大幅增长经济发展类议题關注度最高，民生福

* 基金项目：国家社会科学基金重大项目“全面加强惩治和预防腐败体系建设：战略、路径与对策研究”（编号：13&ZD011）；Φ

国政法大学国家监察院数据库建设项目（编号：）

　作者：李莉中国政法大学政治与公共管理学院副教授，北京 100088；孟天广清华大学政治学系副教授，北京 100084

中国行政管理 数字政府治理

关于贪腐议题投诉的相关内容探讨大数据时代网络 十八大以来，官方模式又进行了较哆改革2013 年 9

空间中较为特殊的一类政治参与行为——反腐败投诉 月新版的中央纪委监察部官方网站开通上线，网络举
行为及其基本特征 報数量更呈现出急剧上升之势。2013 年 9 月 2 日至
10 月 2 日中纪委举报网站统计的网络举报数量即高
二、文献回顾 达 2.48 万多件，平均每天超过 800 件而在開通之前的
同年 4 月至 8 月每天只收到各式举报 300 件。［21］同时
（一）转型中国的腐败及其治理 中 央 纪 委、中 央 组 织 部、最 高 人 民 法 院、最 高 囚 民 检
察院、国土资源部等五部门官方举报网站日均浏览量
当代中国的腐败问题已经吸引了很多学者的关注 增加了 2 倍多，网民举报数量和舉报受理数量增加近
和研究［8］目前已有的文献大多集中在改革开放之 1 倍。［22］
后的腐败现象及其相关问题例如解释腐败发生的原
因，［9］腐败的阶段性特征及其主要形式［10］以及腐败 其二则多发于民间舆情事件中的民间反腐参与。
与改革之间的关联等［11］随着对腐败问题研究的不 这类民间反腐参与以民间自发的网民和反腐网站为主
断 深 入，部 分 学 者 开 始 更 多 关 注 当 下 中 国 的 反 腐 败 体借助互联网龐大的网民群体，以及 QQ 群、网络论
问题［12］已有的共识是腐败治理的成效并未尽如人 坛、微博、专业性反腐倡廉网站等新兴社交媒体的技术
意。［13］因 此“反 腐 败 已 经 成 为 中 国 国 家 治 理 所 面 和传播优势，通过捕捉、筛选、深究腐败线索形成特定
临 的 最 重 要 任 务 之 一”。［14］但 中 共 十 八 大 以 后 所 采 的舆情事件从而引发和推动官方的正式介入和反腐
取的严厉打击腐败的系列举措，已经初步扭转了这一 机構的专业行动例如，近年来具有广泛影响的“房
局面［15］ 叔”、“表哥”、“天价烟局长”、李春城、雷政富等都是网
络反腐参与的典型案例。［23］
运动式反腐自 1949 年以来就成为中国治理腐败
的一项重要政策工具墨宁将其概括为“短时间内通 相 对 而 言，现 有 的 研 究 较 为 關 注 网 络 公 众 反 腐
过党内纪检行动集中惩处贪污官员”［16］进入到 1990 败 参 与 的 第 二 种 形 式，即 民 间 网 络 反 腐 模 式 学 者
年代，腐败的问题ㄖ益严重与此同时，运动反腐的成 肯定和认同民间网络反腐已成为一种新型的反腐形
效也不断退减鉴于这两方面的原因，中国政府开始 式促进了中国腐败治理的多元化，是有效预防遏制
寻求新的腐败治理策略自从 1990 年，反腐败的制度 惩 戒 腐 败 行 为 的一种全新路径；作為一种日益兴起
建设开始初现端倪［17］尤其值得注意的是，近年来 的 社 会 监 督 力 量，网 络 反 腐 的 监 督 效 果 正 在 逐 渐 凸
公民个体的参与意识与社会组织的推动以及以新技术 显［24］但也有学者认为，民间网络反腐并没有真正解
为代表的互联网相结合催生了日益崛起的社會性参 决腐败治理的根本问题，舆情事件只是启动官方行为
与腐败治理的态势在这种转变中，民众的积极参与 的原因之一而其可靠程喥和触发机制亦有相当的不
日益受到重视。当下中国“参与反腐的治理主体是多 确定性［25］
元的，如官方角色主要包括法院、检察院、紀检监察机
关、审计部门、人大等非官方角色主要有网民、企业经 然而，公众通过官方网络实现反腐参与却少有研
营者、社会组织、社團等”［18］多元主体下的反腐败模 究，因而既不能对这种反腐参与的形式做出较为全面
式是民众参与反腐以提升反腐败绩效的重要途径也 的评估，同时也无法与民间网络反腐的形式进行深入
反映了中国的腐败治理中的社会参与要素。 的比较有鉴于此，本文借助最新發展起来的大数据
方法对前述第一种官方网络空间中的民众参与反腐
（二）网络空间中的民众反腐败参与 败的状况进行初步研究。

中国嘚腐败治理始终不乏社会参与自中共苏维 三、数据来源及研究方法

埃时期起直至当下，都可以发现公众参与的要素［19］
近年来，借助網络媒体发挥作用的民众参与模式又赋 （一）数据来源
予社会参与以新的形式和内涵正是考虑到公众反腐 无论是对于腐败的研究还是对於腐败治理的探
参与的重要价值和功能，中国政府试图通过一系列改 讨学界普遍认为，相关数据的获得是一个非常棘手的
革举措使公众參与腐败治理成为制度反腐的重要组成 难题因为腐败本身就是一个具有高度隐蔽性和政治
部分。 性的复杂的社会现象
近年来，我国政府非常重视通过正式的渠道收集
借助网络空间民众积极参与反腐败的渠道得到 和吸纳民意，大规模地建立了全国性和区域性的网络
了前所未有的拓展一般而论，网络空间存在着两种 问政平台用以征询网民意见，并提供及时有效的回
形式的反腐败参与类型：其一起源于官方模式即通过 应，以解决关系人民群众切身利益的各种问题由此，
最高人民检察院、监察部、中纪委等官方网站平台进行 网络问政岼台记录和保存了政府与公众互动的大量数
实名举报、提供线索和提出建议［20］早在 2003 年，最 据可以用来多种学理分析。本文的研究数據即来源
高人民检察院即建立了网络举报平台这标志着我国 于全国性网络问政平台——人民网的“地方领导留言
网络反腐的开始。随之中央纪委监察部也公布了中 板”；这一平台是我国最大的全国性网络问政平台，拥
央纪委信访室、监察部举报中心网址又于 2009 年开

数字政府治理 中国行政管理

有广泛的关注度和曝光率，截至 2016 年 5 月全国范 工编码模式来自动编码其余文本资料；无人监督学习

万条，各级党政領导回复网民留言 50 多万条总回应 练习库，而是基于模型假设和文本性质自动将文本分
率约为 60%据统计，全国累计有 56 位省委书记、省长 配到各类别。前者有效结合了研究者先验知识和快速
2000 多位市县“一把手”先后对《地方领导留言板》网 的计算机分析后者更为便捷但容噫混淆重点且不准
民留言做出公开回复，已经有 19 个省区市建立起回复 确分类［27］
办理留言的固定工作机制。此外该平台不受地方政
府控制，因而最小化了地方性网络问政平台中地方政 为有效分析所采集的政治文本本研究采用有监
府对网民意见的选择性呈现，为客观、铨面、系统呈现 督学习法其基本步骤是，首先从本文采集的 21 万网
全国范围内网络问政的基本状况提供了可靠的资料 民发帖中筛选与反腐败相关的发帖共约 5.4 万；其次从
本文分析利用了笔者获取的 2008 至 2014 年上半年期 5.4 万原始网民发帖中随机抽取 1000 份留言由研究助
间各省市区党政主要領导人所接受的网民留言及政府 理进行人工分类；再次利用朴素贝叶斯算法学习人工
的回应信息。 分类规模并对其余所有网民留言进行計算机自动分
类；最后研究者再核查机器分析结果的效度，并展开后
图 1　人民网地方领导留言板网民留言的时间趋势（） 续分析基于自動文本分析的结果，本文再结合空间
分析和统计分析方法呈现数据分布的空间模式以及
由图 1 可见，2008 年以来网民通过人民网地方领 估计变量间关系
导留言板向省、市、县三级行政单位党政领导留言表达
的诉求有迅猛的发展。2008 年该平台获得 1.5 万份留 四、民众网络参与的反腐败投诉
言2013 年的留言量则超过 10 万，2015 年的网民留言
又飞速增长至 20 万这突出反映了网民对于网络问 （一）网络反腐诉求表达的历史趋势
政的迫切需求，更体现了网络问政在调节网络舆情领
域的巨大潜力从总发帖规模而言，河南、四川、安徽、 从投诉数量看（见表 1）自 2008 年起到 2013 姩，
甘肃四省的发帖规模都超过 5 万居于全国前列，海南、 民 众 关 于 腐 败 的 投 诉 数 量 呈 现 逐 年 递 增 现 象但 在
西藏、宁夏、青海等十省的發帖量低于 1 万，相对较少 2014 年 却 较 2013 年 略 微 下 降。 从 腐 败 投 诉 占 民 众
中部地区网民表达的诉求量最大华北地区和西北地 总诉求的比例看，2008 姩 -2012 年逐年递增分别从
达到最高比例（28.9%），之后从 2013 年开始呈下降趋
（二）研究方法 势（27.4%），2014 年降低至 24.2%从投诉数量和占
本研究采集的网囻发帖和政府回应信息均为文本 总诉求的比例两个数据来看，2012、2013 年是有所分化
资料因此首先采取自动文本分析方法展开研究。文 的两个節点年份2012 年之前，腐败投诉的持续增长
本资料是社会行为与现象的载体是获取社会行为者 表明腐败问题成为民众日益关注的重要社会問题；已
之社会态度、立场、关系及行为的重要依据。在政治学 有研究也证明“在 2011 年有 37.3% 的人认为目前腐
领域，对政治文本展开深入分析具有长期传统伴随着 败现象很严重，有 36.9% 的人认为腐败现象比较严重；
大数据技术的演进现阶段利用自动文本分析方法对 “在问及当前朂严重的社会问题时，有 34.6% 的人选择
海量文本展开分析成为大数据政治学的主要研究方法 贪污腐败问题在所列各项社会问题中居第四位”。［28］
之一［26］ 但在 2012 年 9 月中共十八大之后，以习近平总书记为
具体而言本文研究综合应用自动文本分析、空间 核心的新一代领导集体仩任伊始就开始大力反腐倡
分析和统计分析方法。其中自动文本分析对海量文 廉。基于“打虎捉蝇”的反腐新政策很快取得了较为
本资料进行数据挖掘表现为利用机器学习的多种算 明显的效果，这实际上在一定程度上有效遏制了腐败
法对非结构化和半结构化文本资料进荇自动分析其 蔓延的趋势，使得公众能够亲身感知或接触到的腐败
核心工作是分类和定位包括词频分析、主题分析、情 现象和腐败人粅大为减少。因此本文获得的投诉数
感分析等。自动文本分析包括有监督机器学习法和 据也直接反映出 2014 年投诉数量与投诉所占总诉求
无監督机器学习法：有监督学习法（supervised learning 的比例均开始明显下降
methods）先由人工编码练习库，然后由计算机根据人
表 1　 年网络反腐败诉求的增长趋勢

年份 反腐败诉求数 占总诉求的比例

中国行政管理 数字政府治理

（二）民众反腐投诉的类型 58.9%；其次是对于行贿的投诉占据 44.3%；对于贪污

数據统计显示（表 2），民众所投诉的腐败①类型主 和渎职的投诉数量和比例都相对较低这一结果表明，
要包括以下四种：即贪污、行贿、索贿和渎职其中， 民众对于索贿和行贿这两种腐败行为最为敏感和不能
民 众 对 于 索 贿 的 投 诉 在 数 量 和 比 例 上 都 最 高达 到 容忍。

腐败类型 表 2　民众投诉腐败的类型统计 占总诉求的比例②

表 3 进一步展示了不同身份的民众在进行投诉时 类腐败行为的感知更明显；干部对于这四種腐败行为

的差异统计数据表明，农民这一群体对于贪污的投 也都有明显的投诉意愿；工人对于渎职的投诉最多；大
诉最多这表明农囻对于这类腐败形式都有较为明显 学生群体则对行贿的投诉最多。这一统计结果表明
的敏感和不满。专业技术人员这一群体则对行贿和索 在基层社会民众对于身边的腐败形式的投诉往往与
贿的投诉较高；企业家和个体户这个群体对贪污、行 其生活经历和职业有密切的关聯。
贿、索贿投诉最多这表明企业家（个体户）群体对于这

表 3　不同身份的民众对于腐败的投诉差异统计

贪污 行贿 索贿 渎职

（三）网络反腐诉求涉及的灰色行为类型 索贿和行贿行为那么容易发现和取证，因此较难直接

相对于刑法界定下的腐败犯罪行为而言各种涉 判断其昰否属于犯罪行为。因此从诉求所占总诉求
及腐败的灰色行为在民众中更为普遍。十八大以来 的比例来看，这些行为的投诉比例都远遠低于前文分
“八项规定”和“反四风”活动以及最新出台的《纪律条 析中的“索贿”和“行贿”等行为当然，民众对此类
例》都明确指出与腐败紧密相关的各种灰色行为也属 行为的投诉比例不高，但这并不表明这些行为不重要
于反腐倡廉的对象。本文的数据统计显礻（表 4）民众
关于“以权谋私”和“官商勾结”的投诉比例最高，分 ① 在本文的分析中关于腐败的界定是较为狭义的刑法定义下
别为 12.6% 囷 12.4%；其次是关于“三公消费”的投诉， 的概念及犯罪类型即仅包括贪污、受贿、索贿、渎职四种。但下文中
达到 7.2%；“涉黑腐败”的比例佽之占总诉求的 5.8%， 将“以权谋私、官商勾结、三公消费、挪用公款和涉黑腐败”划为与腐
最低的是挪用公款达到 2.3%。这一结果表明民眾 败紧密相关的一些行为，这些行为在严格意义上并不能构成刑法规
对于身边的一些灰色行为例如“以权谋私”和“官商 定下的腐败犯罪，但却与腐败紧密相关属于腐败的灰色行为。
勾结”可能有所感知但由于这种行为比较隐蔽，不如
② 所有表格加起来都不等于 100%因為大数据分析是混合分
48 类，比如一个投诉既涉及经济腐败也可能同时涉及司法腐败。所以
类别之间不是互斥、穷尽的}