食品安全监管体制机制问题探讨
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【原】食品安全监管体制机制问题探讨
食品安全是关系国计民生的重大问题。近几年来，食品安全事件频发，严重危害了人民群众的身体健康和生命安全，严重影响了党和政府的形象，危及了社会和谐稳定。食品安全问题屡禁不止，究其诟病还是我们的监管体制机制不通畅。如何建立完善的食品安全监管体系，充分发挥食品安全监管部门的职能作用，切实履行保障食品安全的职责，维护群众饮食安全？------市在食品安全监管方面作了一些探索和实践，取得了一定成效，但也突显出较多问题。
一、------市食品安全监管现状
2010年，------市进行了机构改革，根据《中华人民共和国食品安全法》等有关法律法规规定，将食品药品监管部门由省垂直管理调整为地方管理，为市政府组成部门，增加了餐饮服务和保健食品监管职能，把“牵头食品安全综合协调”职责交由卫生部门承担，将食品安全监管分为初级农产品、食品生产、食品流通、餐饮服务等环节，分别由农业、质监、工商、食药、商务等五个部门分段监管。市政府成立了由分管副市长任组长、各相关职能部门组成的食品安全监管工作领导小组，统一负责全市食品安全综合协调工作，建成了政府综合协调和部门分段监管相结合的监管体制，建立了“政府负总责、部门各负其责、企业是第一责任人”的责任体系，形成了“统一调度、各司其责、环环相扣”的监管格局，食品安全各监管部门职责更加清晰、衔接更加紧密、协调更加高效。2010年机构改革以来，------着力构建包括水源、农产品生产、食品生产加工、食品流通、定点屠宰、粮油配送、餐饮消费、餐具消毒管理8个环节的食品安全链条，实现统一标准、统一生产、统一销售、统一监管、统一检验、统一配送的“六统一”管理模式，对大中型餐饮单位、学校食堂的原料进行定点、定人、定责、统一配送，为食品安全提供了有效的供应保障体系，食品安全监管网盖面达100%，食品原料可追溯率达100%，食品违法案件查处率达100%，2012年------取得了全省创建食品药品安全示范区工作先进单位、综合考评第一名的好成绩。应该说这一阶段------市的食品安全监管体制机制的改革是取得了一定成效的，但仍未触及问题实质，这种“微调”只是进一步明确了相关部门的职能分工，职能交叉、职责不清、推诿扯皮、效率低下的现状并没有得到根本改变，改革亟待进一步深入。
二、监管实践中突显出的问题
（一）多头监管，力量分散。目前，质监部门对食品生产行为实施监督管理，工商对食品流通行为实施监督管理，食药监督部门对餐饮服务活动实施监督管理，商务部门对畜禽屠宰实施监督管理，卫生部门承担牵头食品安全综合协调职责，食品安全监管被人为划分为数段进行管理，咋一看好像是形成了“部门各司其责、监管环环相扣”的监管格局，但是在实际监管过程中很难将每个监管环节都划分清楚，食品链条的自然属性与人为设定的监管环节之间很难完全一一对应，即使各监管部门通过不断的协商、磨合也不可避免出现职能交叉、重叠、缺失，难以形成监管合力，甚至还出现“有利就争、有弊就推”相互扯皮的现象。分段监管，人为的拉长了监管链条，分散了监管力量，增加了监管成本，降低了监管效率。比如一个鸡蛋，在鸡生出来时属于农业部门监管，在市场上流通时属于工商部门监管，在做成菜品出现在餐桌上时又属于食药监部门监管，作为制作蛋糕的原料又属于质监部门监管，如果要监管好这个“鸡蛋”上述部门就必须得全部出动，使得简单的问题复杂化，不但影响监管效率还消耗了监管资源。分段监管分散了食品检验检测资源，检测技术人员和仪器设备目前本来就不充足，又因为体制原因，这些技术资源分散在各部门中不能集中，不能进行有效共享，不能发挥最大效能，还经常出现重复检测现象。另外，这种多头监管的模式，导致了多部门审批和重复处罚的现象，侵害了企业的合法权益，提高了企业成本，制约了食品行业的健康发展，降低了作为食品安全“第一责任人”的自觉性和积极性。
（二）职能交叉，职责不清。在多头、多环节监管的体制下，职能难免出现重叠和漏洞，监管过程中即有重复监管又有监管盲区，真正的“无缝衔接”也只仅是一种理想状态的“概念”而无法在监管实践中真正实现。各部委制定的相关法规政策有些相互交叉、相互抵触甚至相互冲突，导致执法主体和客体不明确，法律追究依据不充分，在监督执法过程中甚至出现无法可依的尴尬情况。职能划分不清，对应的责任也就不清，责任追究也就无法落实，没有完善的责任追究倒逼机制，对监管部门缺乏有效的约束，导致监管部门不作为、乱作为的现象时有发生。在处理食品安全事件时，往往需要几个部门一起来商讨，一起来划分职责和责任，划分不清的就相互推诿，最后不了了之；每次开展食品安全整治活动，都要召集所有相关职能部门召开协调会议，对各个环节进行分工，对职责不明确的大家都“讨价还价，能躲则躲”，都不愿承担责任。比如在食品小作坊监管方面，有关部门认识不一，工商说这是食品生产加工环节应该属于质监部门监管，质监部门说他们没有发证不属于他们监管，导致监管责任落实难；再比如对豆芽菜，到底是由农业部门监管，还是由质监部门或者工商监管，谁都说不清楚，导致谁也无法有效监管，成为了监管盲区。
（三）基层食品安全监管机构不健全。虽然------市在乡镇一级建立了食品安全协管站，在村一级聘请了协管员，初步建立了食品安全城市、乡镇、农村“三级”监管网络，但受技术、经费保障、责任体系等方面的限制，协管站和协管员在食品安全监管中所起的作用非常有限，可以说------市乡镇和农村的食品安全监管机构几乎还是空白，特别是广大农村地区的食品安全成了监管的“真空”地带，存在重大的食品安全隐患。
三、深化食品安全监管体制机制改革的建议
&（一）破除分段监管体制，建立专门的食品安全监管机构。按照精简、统一、高效的原则，进一步深化食品安全监管体制改革，破除现在分段监管的体制模式，将工商行政管理、质量技术监督和食品品药品监管等部门的有关食品安全监管职能予以整合，成立专门的食品安全监管机构，对食品的生产、流通和餐饮服务等环节实行集中、统一、全程监管，从根本上革除职能交叉、职责不清、推诿扯皮、效率低下等由于多头监管带来的弊病。
（二）完善责任体系，健全监督和约束机制。进一步完善食品安全监管的法律法规，加大对制售假劣伪冒食品的违法行为的惩处力度，强化食品安全监管主体的法律责任，为严格食品安全执法和依法监管提供法律依据。进一步明确和细化整合后食品安全监管部门的职责，建成权责一致的责任追究体系，加强对监管部们的约束和监督，预防监管部门渎职和不作为的行为发生，充分发挥监管部门的职能作用。
（三）整合监管资源，着力提高监管能力。将工商、质监、食品药品监管等部门的从事食品安全监管的人员编制进行整合，抽调和招录一批食品专业技术人员组建食品安全执法队伍，加强执法人员专业知识和法律法规的培训，大力提高监管能力，打造一支合格的食品安全监管卫士。将有关部门的食品检测检验设备进行整合，构建食品安全技术检测机构，完善政府投入和经费保障机制，添置检测设备，提高食品检测检验水平，为食品安全监管提供技术支持。将有关部门制定的食品安全标准予以整合，建成科学、准确、统一的食品安全标准，改变由于政出多门导致的标准混乱、缺乏确定性和权威性的现状，为监管提供靶向目标，为食品质量检验定性提供科学依据，让监管做到“有标可依，有的放矢”，提高监管的针对性。
　 （四）夯实基层监管机构。在乡镇设立食品安全监管机构的派出机构，制定人员编制配备标准，根据乡镇人口数量确定人员编制数量，配备基层监管人员，扭转基层食品安全监管“真空”的现状，消除农村地区的食品安全隐患，保障广大农民群众的食品安全。
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我国食品安全监管体系存在的问题及对策研究
【摘要】：民以食为天,食以安为先,食品安全对于公民、国家和社会的发展具有重要的意义。长期以来,由于市场经济体制的不健全,政府规制的不完善和生产企业食品安全意识淡薄等原因,导致我国食品在原料供给、生产环境、生产、加工、包装和销售等环节的监督管理都存在严重的缺陷,食品安全事件层出不穷,给国家和社会的稳定造成了极大的危害。为保证人民群众的身体健康,保证经济社会的健康可持续发展,构建安全、稳定、和谐社会,必须深入系统地研究中国的食品安全监管问题,探索有效解决我国食品安全存在问题的管理模式和保障策略。
本论文结合多年从事食品安全监管工作经验,在公共管理基本理论和食品安全控制理论的基础上,通过分析《食品安全法》所确立的食品安全监管体制、基本制度及现实困难,深入研究三鹿奶粉事件前后我国食品安全监管中存在的问题,从食品安全利益相关者关系、政府失灵和市场失灵等角度揭示我国食品安全问题中深层次原因,运用对比分析方法,把我国现行的食品安全监管体系与欧美发达国家的食品安全监管体系进行对比,分析不足,找出差距；通过案例分析和社会调查的方法,找出我国现阶段食品安全监管体系急需改革的问题所在；运用系统分析研究的方法,确定政府组织、企业、社会在食品安全管理体系中的关系及角色定位,明确各自职责,准确把握政府食品安全监管体系的重点和改革方向。
在建立和完善食品安全监管体系方面,提出了从”农田到餐桌“全过程监督,以落实企业主体责任为主导,用风险监测实现超前预警,严格市场准入实现事前把关,用统一监管实现全程监督的食品安全各自思路。以食品安全为目的,构建食品安全的法律体系；统一协调、权责明晰,构建完善的食品安全监管责任体系；以风险分析为基础,建立和完善食品安全风险防范体系；加强行业诚信自律,建立和完善食品安全信用评价体系；快速反应,正确应对,建立食品安全事故应急处理体系；规范认证认可行为,加快建设食品安全质量认证体系；严格监管,完善食品安全市场准入和可追溯体系；加大教育培训力度,构建和完善食品安全教育宣传体系；加强科研投入,大力建设食品安全科学技术体系,以期从理论和实践两方面为解决中国的食品安全问题提供一种新的思路。
【关键词】：
【学位授予单位】：山东大学【学位级别】：硕士【学位授予年份】：2010【分类号】：F203【目录】：
摘要8-9Abstract9-11第一章 导论11-17 1.1 研究背景和意义11-13 1.2 目前国内外的研究现状及文献综述13-15 1.3 研究方法15 1.4 本文可能的创新之处和不足15-17第二章 食品安全监管的基础理论概述17-24 2.1 食品安全17-18 2.2 我国食品安全监管体系现状18-24第三章 我国食品安全监管体系存在的问题及成因分析24-40 3.1 目前我国的食品安全形势24-28 3.2 我国食品安全监管体系存在的问题28-34 3.3 我国食品安全监管体系存在问题的原因分析34-40第四章 发达国家食品安全监管体系比较和基本经验40-47 4.1 发达国家食品安全监管体系比较40-44 4.2 发达国家食品安全管理的基本经验44-47第五章 完善我国食品安全监管体系的对策47-62 5.1 国家食品安全监管体系的基本框架47-48 5.2 以食品安全为目的,构建食品安全的法律体系48-49 5.3 统一协调、权责明晰,构建和完善的食品安全监管责任体系49-53 5.4 以风险分析为基础,建立和完善食品安全风险防范体系53-56 5.5 加强行业诚信自律,建立和完善食品安全信用评价体系56 5.6 快速反应,正确应对,建立食品安全事故应急处理体系56-57 5.7 规范认证认可行为,加快建设食品安全质量认证体系57-59 5.8 严格监管,完善食品安全市场准入和可追溯体系59-60 5.9 加大教育培训力度,构建和完善食品安全教育宣传体系60-61 5.10 加强科研投入,大力建设食品安全科学技术体系61-62结束语62-63参考文献63-67致谢67-68学位论文评阅及答辩情祝表68
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400-819-9993我国食品安全监管体制的完善：现状与反思_测试_人民论坛网
我国食品安全监管体制的完善：现状与反思
核心提示：
【摘要】食品安全一直是关乎国家发展、社会稳定和每个人生命健康的重大问题，如何妥善解决食品安全领域存在的种种问题，已经成为我国政府当前面临的重要任务。文章针对我国食品安全领域的现状及食品安全监管体制中存在的漏洞提出相关建议，以期为解决日趋严重的食品安全问题提供参考。【关键词】食品安全监管体制现状反思我国食品安全领域的现状近年来，我国食品安全问题层出不穷，引发社会广泛关注，仅在2012年上半年就出现了诸如
　　【摘要】食品安全一直是关乎国家发展、社会稳定和每个人生命健康的重大问题，如何妥善解决食品安全领域存在的种种问题，已经成为我国政府当前面临的重要任务。文章针对我国食品安全领域的现状及食品安全监管体制中存在的漏洞提出相关建议，以期为解决日趋严重的食品安全问题提供参考。
　　【关键词】食品安全　监管体制　现状　反思
　　我国食品安全领域的现状
　　近年来，我国食品安全问题层出不穷，引发社会广泛关注，仅在2012年上半年就出现了诸如&毒胶囊&、&果冻中添加工业明胶&、&苹果套农药袋&以及屡禁不止的&地沟油&上餐桌等问题，还有前几年曝出的关于奶制品中三聚氰胺超标、山西老陈醋95%为勾兑醋、成色低劣的白燕添加硝酸盐染制成血燕、毒馒头、毒豆芽等等。目前，我国食品安全领域出现的各类不良事件，已经极大地影响了公众对于食品安全的信心，这种现状主要集中体现在以下三个方面：
　　其一，食品安全事件频发，严重损害社会公共利益。日常生活中，每个人都是消费者，都无法摆脱食品安全问题的阴影。坊间流传着这么一种说法：生产加工那类食品的人绝对不吃某类食品。层出不穷的食品安全事件，严重降低了人们对食品安全的信任，对于外出就餐，甚至是家庭餐桌都存在着不信任感。食品安全本应是食品生产加工领域最低限度的保证，但是事实正好相反，食品生产加工行业难以保证最基本的食品安全，直接损害了社会公共利益。
　　其二，食品加工行业危机四伏，形成企业乃至行业株连的情形。近几年的食品安全问题一旦曝光，不仅危及出问题的企业自身，还直接危及整个行业。食品安全问题一经查出，往往并非是一个企业的违规操作，而几乎是该行业所有企业都在刀尖上起舞，并且集体讳莫如深。近几年的食品安全问题已经变成了十分敏感的问题，只要曝光一例，必然产生波及效应，严重地影响整个行业。所造成的直接恶果是伤害消费信心，消费者陷入了整体失望，觉得只要涉及食品安全领域，什么都无法信任，也不值得信任。食品安全领域的问题似乎已经达到一发不可收拾的地步，很难让消费者去相信无良企业家，而且并非只是少数人缺乏最基本的良知，而是几乎整个行业的人，无人去找回自己的良知。
　　其三，食品安全监管体制无力，政府监管缺位。食品安全的监管应当是一种全方位多角度的监管，既包括事前的监管，也包括事后的监管。但是我国目前的食品监管却体现出一种强烈的无力感，往往是食品安全事件曝光后，才会溯及食品监管的追责。不论是事前的防范还是事后的追责，都暴露出我国食品安全监管体制的诸多不足。食品安全领域中政府监管无力及缺位现象直接引发了食品安全领域诸多问题的发生，且一旦查出便是整个行业的大问题，加剧了人们对于食品安全的不信任感。
　　我国食品安全监管体制的现状
　　食品安全标准是食品安全监管体制构建的基础，只有充分认识到我国食品安全标准的现状，才能有针对性地制定出符合人民生活需求的食品安全立法，政府才能做到有法可依，才能构建科学合理、安全可靠的食品安全监督机制。在食品安全领域真正实现防患于未然、源头治理的途径就是制定并严格执行食品安全标准，但问题恰在于我国的食品安全标准&不标准&。这是受当前的经济发展水平的制约，也是经济高速发展的副作用。我国大大小小的食品安全事故均体现出我国食品安全标准&散&、&乱&、&差&等特点。而食品安全监管体制涉及多个部门的合作，不是一个部门能够一力解决的，在食品生产、加工、运输、储藏和流通各个环节都会由不同的部门来通力配合保证食品安全监管工作的顺利进行。通过解读我国《食品安全法》的相关规定，可以大致梳理出我国目前食品安全监管体制的脉络。
　　首先，对食品安全标准进行系统而细致地规定，用于指导食品安全监管执法工作。第一，为各种食品安全标准进行统一界定。《食品安全法》率先明确了我国食品安全标准的适用类型，肯定了强制执行标准，否定了其他一切的非强制执行标准，即非强制执行食品安全标准在我国食品安全监管体制中不得适用。第二，明确了食品安全标准的动态性，食品安全标准并非一成不变的，而是根据社会生活的变化而相应作出机动的调整，即建立食品安全风险评估制度。定期对食品安全风险作出评估，根据评估结果发现食品安全隐患，制定出与时俱进的食品安全标准。第三，贯彻以人为本的食品安全标准理念。食品安全不仅应达到无毒无害的标准，还应符合营养要求。
　　其次，政府应加大力度，强化食品安全检验工作。食品免检制度一直是一个备受社会诟病的制度，原因主要有二：一是食品免检制度自身的逻辑漏洞无法填平，企业过去的诚信并不能作为企业当前及未来诚信的保证;二是食品免检制度造成的后果严重，食品免检制度似乎成为企业的&免死金牌&和&金字招牌&，误导广大消费者的同时，也助长了企业间的不公平竞争，缺乏强有力的外部监督，企业自身也丧失了内部监督的动力，生产出的食品安全难以保证。食品免检制度蕴藏着许多法律风险及道德风险，笔者认为十分有必要对其进行规避。另外，食品检验是政府相关工作部门的职责，是政府作为的体现，因此不应放弃食品检验职责，给食品安全埋下隐患。因此，《食品安全法》中明文禁止负有食品安全监督管理职责的政府工作部门对食品实施免检，并且进一步规定了要加大食品检验的力度，由县级以上的工商行政管理、质量监督、食品药品监督管理部门进行定期与不定期结合的抽样检验。
　　再次，完善问责机制，从源头上杜绝食品安全领域发生腐败。食品安全涉及每个人的生命健康，在食品安全领域发生贪污腐败对于人民群众生命健康的影响也就更为严重。在食品安全事故发生后，暴露的往往是政府相关工作人员玩忽职守或者唯利是图，给不符合条件的食品生产者发放许可证，又怠于履行保护消费者合法权益的职责，有损政府形象和消费者权益。因此，立法的重点在于完善问责机制。《食品安全法》中明确地规定了食品安全事故中地方政府主要领导以及监管部门主要领导所应承担的法律责任，直接负责的主管人员及其他直接责任人员也应因怠于履行监管职责而需承担相应行政责任。这里需要注意的是问责机制并不能成为免除国家赔偿责任的理由，而只是政府就不当作为而承担的一种责任形式。
　　最后，食品安全监管制度的核心在于以人为本。食品安全监管部门在落实法定职责的同时，应当注意将以人为本的理念作为指导思想，妥善地贯彻于工作进行的各个环节。在监管工作进行的过程中，要注意兼顾公平与效率，把握好管理与服务两种职能，厘清监管与维权的关系。监管工作设立的初衷正是出于保护处于弱势的消费者利益以及维护公共利益的需要，因此贯彻以人为本的理念符合监督管理工作的内在要求。
　　关于我国食品安全监管体制的反思
　　食品安全监管体制是多个部门通力合作参与的体系，这是由食品安全涉及环节的广泛性所决定的。食品安全属于&一个部门管不了&的情况，但是&一个部门管不了&，往往陷于&多个部门不好管&的尴尬境地。因此，如何建立快捷高效、信息共享且无缝对接的食品安全监管体制是值得我们深刻反思的问题。
　　目前，我国的食品安全监管体制存在的关键问题在于监管重复和监管盲区并存的尴尬。监管重复是由于食品生产流通环节众多，监管部门的权限划分不明，例如：农业部门负责农产品在初级加工生产的监管，而生产加工环节则由质检部门负责监管工作，再下一个流通环节由工商部门负责食品安全监管工作，消费环节的监管由卫生部门负责，食品药品监管部门负责食品安全的综合监督。负责前后食品安全监管工作的职能部门彼此间缺乏信息沟通，既有可能发生重复检查的行为，又可能存在侥幸心理寄希望于别的监管部门履行监管职责。
　　因此，在食品安全监管工作中亟需打破&一个部门管不了，多个部门管不好&的怪圈。首先，在立法上应当从源头上分清不同监管部门的职权划分，以便快捷高效地实现监管职能，认真及时地完成监管工作。其次，坚持和完善&多龙治水、分段监管&管理思路，做到进一步的信息互通和共享，定期通报本部门食品安全监管工作成果，避免重复监管，同时也避免监管盲区。最后，食品安全监管工作是涉及国计民生的大事，对于食品安全监管的工作不能仅依赖有关监管部门，同时需要本级政府积极督导，切实做好本行政区域的食品安全监管工作，《食品安全法》中也将政府作为负责、领导、组织、协调本行政区域食品安全监管工作的责任主体，将食品安全监管作为政府的重要工作职能之一。但此种做法也并非完全合理，因为本级政府与被监管企业之间有着千丝万缕的利益往来，政府出于保证财政收入、实现政绩等多种因素的考量，可能会在履行食品安全监管职责中有所疏忽。
　　基于我国食品安全领域的现状，我国食品安全监管体制略显滞后，通过对这些问题的反思，能使我们找到食品安全监管体制的薄弱环节，对其进行有针对性的修订补充。食品安全监督管理工作任重而道远，需要政府部门更加关注，投入更多的精力切实履行监管职责。
　　(作者单位：河南大学法学院)
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