北京市民办残疾人康复服务机构调研报告
北京市民办残疾人康复服务机构调研报告
文章来源：研究室 　　发表时间： 　　【字体：
　　摘要：　　中国目前有残疾人逾8200万，北京市残疾人数99.9万，残疾人康复服务需求的数量不断增加、难度日益增大，如何满足&人人享有康复&，切实促进残疾人在医疗、教育、就业与社会生活等领域的全面康复与社会融入是一项重大的现实问题。　　本调查针对的是北京民办残疾人康复服务机构，从机构服务规模、能力、收费状况以及其生存发展中遭遇的各种问题入手，提出目前残疾人服务领域的管理体制应适应新形势做出新的调整；现阶段残疾人康复事业中民间组织是一支重要力量，它不仅补充甚至在某些领域还主导了残疾人服务市场；政府对于民间力量的鼓励、引导、规管应法制化、常规化，以促进公益性民间残疾人服务组织的发展，唯此残疾人作为权利主体的社区康复与社会融合才能够真正实现。　　一、基本情况　　1、 背景　　北京市的残疾人康复事业自改革开放，尤其是八十年代末、九十年代初，中国残联、北京市残联先后成立后进入新的历史发展时期。为了满足广大残疾人的服务需求，伴随公有制所属的各类残疾人服务机构的逐渐建立，民间力量兴办的残疾人服务机构也逐渐兴起。北京第一家残疾人民间组织 &&金钥匙视障教育研究中心成立于1985年，随后新运弱智儿童养育院等机构纷纷成立。2000年后民间残疾人康复服务组织与机构的发展步伐加快，与此同时，我国规范民间组织的各项立法也日斟完善。　　不过，在民间组织蓬勃发展与社会福利社会办的宏观背景下，残疾人康复服务组织机构的发展在巨大社会需求与欠规范的政府/市场规管下依然步履艰难。尤其是民间的残疾人康复服务机构缺少稳定场所、缺乏各类优秀的人才、缺乏资金、缺少社会关注等问题不仅困扰着民间组织的创办者们，也一直是残联工作者们与政府相关部门日常工作中的一个重大难题。　　2002年前后鉴于北京市残疾人康复服务机构存在、出现的种种问题，市残联牵头组织了多次调研，形成诸如《关于北京市民办残疾人服务机构的调研报告》、《关于民办残疾人服务机构的现状和存在的主要问题及对策与建议》等重要调研报告，并在调研基础上联合其他委办局于2003年正式出台《民办残疾人服务机构评估标准》等一系列奖励与扶持办法。　　但是过去几年，调研对象范围的设定主要局限于民政登记的、由残联业务主管或教委业务主管的民办非企业机构中，一些民政登记的、非教委、非残联主管的民非机构；自收自支事业单位；一些从事非营利服务但是由于历史原因目前无法登记在民政部门的组织机构无法进入现有的政策研究与扶持优惠范围，而上述这些组织机构又确实存在于目前的残疾人服务领域，一些机构还具有国内外知名度，对这些组织机构的情况、问题有所了解，加以关注，并与以政策引导具有重要现实意义。因此课题组经过请示将调查对象扩展为北京市从事残疾人康复服务的各类机构，即工商登记的企业，民政登记的社团、民非，以及一些自收自支事业单位等。　　2、调查机构的情况　　调研采用定性与定量结合的方式，共调查北京市各类性质的民办残疾人康复服务机构68个 ，其中包括区县残联业务主管下的民办非企业17个、教委业务主管下的民非6个、社会团体3个、卫生部门主管的民非2个、残联下自收自支事业单位4个，教委下自收自支事业单位2个，与残联合作暂时没有独立法律地位的个体性活动组织3个，另外1个倒闭民非被作为了个案调查对象；其余为工商注册的个体工商户或股份制公司 （目前在北京也存在一些个人在家庭开展康复训练的情况，这些个人基本都是从机构中出来的老师，有从业经历与业内名气，这次调查未算在内）。　　上述68机构/组织是课题这次调查的重点，经过多次联系我们发放问卷61份，回收40份，有效问卷为38份，有效回收率达到62.3％ 。其中工商机构问卷回收率42%，课题组成员通过电话咨询对其服务类型、收费、服务人群特征与数量、创办人经历与老师基本情况进行了了解，弥补了问卷回收数量欠理想的问题，在具体数量分析中这些方面的统计都包含了一些没有回答问卷的企业的情况，作者也做具体注释说明。　　非工商登记的各种组织问卷回收相对高，达到66%，其中残联业务主管下的民办非企业问卷回收最高，达到94%（只有一个组织回答的问卷内容缺失，作为废卷处理）。以下分析是以回复调查问卷的38家民办的残疾人服务机构作为统领，具体分析时按照工商登记与非工商登记两类进行划分与说明。 　　调查中从事学龄前早期干预的训练、教育机构有13家 （朝阳启华、房山爱心家园、房山国爱、朝阳启智、顺义阳光、石景山小飞象、朝阳新运、海淀星外宝贝、朝阳多智慧、朝阳佳慧、海淀五彩鹿、朝阳新智新语、朝阳星星雨），但是由于生员问题，只有房山爱心家园、五彩鹿等少数机构严格按照宗旨开展0-6岁的早期康复训练活动，一般机构的服务年龄延伸到14岁左右；以从事学龄段教育训练为主的机构有2所（朝阳启智、智光学校）；以成年职业训练为主的机构7所（朝阳弱智儿童、丰台利智、昌平千手、西城慧灵、密云日峥、海淀博爱颐养、房山京东残障园）；以养护为主的机构5所（朝阳大柳树、房山农疗基地、朝阳精神病托养中心、石景山博爱颐养、朝阳天睿），医疗康复训练机构1所（海淀尔康医院）；从事听力语训的机构2所（朝阳澳美、海淀沙利文）；服务视力残疾人的机构2所（西城红丹丹、丰台1+1）；艺术调养类机构1所（朝阳天赋园）；心理咨询类机构1所（丰台合利轩）；事业倡导型机构1所（西城汇天羽）。另外有综合性教育、康复、职业训练为一体的机构1所（北京启智学校）。　　调查显示：非工商注册的残疾人康复机构自1980年代开始发展，并在近几年来呈快速增长态势。从被调查机构的成立时间看，以2000年以后成立的为主，占总数的近70.6％。其中又以2004年以来成立的为多，占总数的58％。工商注册的康复机构主要是这几年发展起来的。从被调查机构的成立时间看，以2003年以后成立的为主，占总数的近92.3％。其中2006年以来注册的有6家。　　调查显示：目前非工商注册的残疾人康复机构的业务主管部门以区县一级残疾人联合会为主，占68％；其次为政府教育部门和政府卫生部门，分别为16％和8％。　　调查显示：目前非工商注册的残疾人康复机构的平均注册资金为34.6万元，64％的机构注册资金在10万及10万以下，注册资金最高的达150万元，是北京市关心下一代启智特教学校。从注册资金来源看，以单一来源为主，其中完全由公民个人注资的机构有10家，占40％；由公民个人合伙注资的有2家，占8％；完全由国内外捐助的有2家，占8％；其他渠道注资的有5家，占20％。因此，由单一渠道注资的机构共计19家，占总数的76％。工商注册的残疾人康复机构的平均注册资金为84万，61.6％的机构注册资金在10万及10万以下，注册资金最高的达1千万元，是北京李忠忱教学法科技中心有限公司（中央教科所），该机构的注册资金来源中50％为政府。从注册资金来源看，以单一来源为主，其中完全由公民个人注资的机构有5家；完全由公民个人合伙注资的有5家。因此，由单一渠道注资的机构共计10家，占总数的76.9％。　　调查显示：从2006年度被调查机构收入情况看，非工商注册机构平均收入为41.2万元。从收入结构看，服务收入（学员、会员收费）所占比例较高，机构平均服务费收入为30万元，占总收入的72.7％；其次为市区残联补助款等，机构平均为3.9万元，占总收入的9.39％；第三为国内项目款，机构平均为3.6万，占总收入的8.83％。总体来看，服务收入和国内捐赠构成了目前康复机构的主要收入。工商登记机构平均收入为19.6万元。从收入结构看，服务收入（学员、会员收费）所占比例较高，机构平均服务费收入为16.7万元，占总收入的85.15％；其次为国外项目款，机构平均为1.3万，占总收入的6.86％。与非工商注册的康复机构相比，工商注册机构的收入来源较为单一，同时所获各种捐赠的数额也较少。　　调查显示：从2006年康复机构支出情况看，非工商登记机构平均总支出为62.4万元。从支出结构看，工资支出占比例最大，为36.93％；其次为其它支出，占22.17％；第三为房租等，占18.19％。 工商登记机构平均总支出为35.7万元。从支出结构看，工资支出占比例最大，为54.7％；其次为房租等，占14.1％。　　调查显示：非工商注册机构总体处于年度亏损状态，其中2004年平均亏损39.5万元，2005年亏损12万元，2006年平均亏损14.7万元。与非工商注册的康复机构相比，工商注册的康复机构总体处于年度略有盈余状态，其中2004年平均盈利1.4万元；2005年有所亏损，为4万元；2006年平均盈利0.8万元左右，但亏损机构数量增加。　　调查显示：目前非工商注册的残疾人康复机构的固定资产平均为20.6万元，流动资产10万元，平均负债31.3万元。目前工商注册的残疾人康复机构的固定资产平均为7.1万元，流动资产15.2万元，无形资产1.6万元，平均负债12.1万元。　　调查显示：非工商登记机构中，全部拥有建筑产权的仅2家，部分拥有产权的仅1家，而没有产权的为21家。在没有产权或部分拥有产权的机构中，有19家是以租房形式获得其所需场地的，其余是以协议等方式获得活动所需场地，没有租金。工商登记的13家机构中，12家为没有产权的机构，仅有1家拥有部分产权。且都是以租房形式获得其所需场地的。　　调查显示：非工商注册的民办残疾人康复机构员工总数平均为20.4人，其中各类专职教师为11.1人，行政管理人员3人，社工人员1.3人，工勤人员3.2人，兼职专业教师1.4人。从专业教师的流动性看，2006年流入人数大于流出人数，39.6％的专业教师为2006年新调入的。另外从专业教师供职时间看，主要以1年及1年以下为多，占专业教师总数的35.5％。工商注册的民办残疾人康复机构员工总数平均为10.7人，其中各类专职教师为5.7人，行政管理人员3人，社工人员1.2人，工勤人员1人，兼职专业教师2人。从专业教师的流动性看，2006年流入人数大于流出人数，42.1％的专业教师为2006年新调入的。另外从工作年限看，60％的专业教师在机构供职时间为1年及1年以下。两类机构总体都呈现出专业教师高流动性扩张的特点。　　调查显示：从非工商登记康复机构招收学员的年龄分布看，主要集中在14岁以下儿童群体中，该群体人数约占机构学员总数的37.97％；从招收不同年龄段的康复机构数量看，6岁及以下有11家，7－14岁有15家，15－25岁有13家，26－35岁有11家，36－45岁有7家，46－55岁有4家，56岁以上有4家。从学员中北京学员的比例看，总体平均为37％。工商登记机构招收学员的年龄分布看，14岁以下未成年人的康复训练与成年人职业训练几乎平分秋色，都约占机构学员总数的44.4%％；其中6岁及以下有5家，7－14岁有3家，15－25岁有5家，26－35岁有2家，36－45岁有1家，46－55岁有1家，56岁以上有1家。从学员中北京学员的比例看，总体平均为45.5％。　　调查显示，从机构服务内容看，非工商登记机构中学龄前早期干预与康复排在第一位（56.0％），其次为成年生活劳动与交往技能的康复（52.0％），第三是职业康复（44.0％）。在25家机构提供单一康复服务内容的有5家，提供多项康复服务内容的有20家。工商登记机构学龄前早期干预与康复排在第一位（55.6％），其次为成年生活劳动与交往技能的康复（44.4％）和职业康复（44.4％）。在13家机构中提供单一康复服务内容的有4家，提供多项康复服务内容的有9家，与前面服务年龄的侧重正好呼应。　　非工商登记机构中57.3%的机构提供在机构内长期居住及康复；而工商登记机构由于康复场所小，41 .5%是在家居住，往返机构接受服务。　　值得注意的是，除早期干预类机构专业化程度相对较高，服务内容专一外，很多从事康复服务的机构由于生员等现实生存压力，服务内容相互交织、服务年龄跨度大，服务专业性程度不够，如朝阳弱智儿童康复中心的服务接受年龄从6岁-中老年，范围也涵盖学龄教育、职业训练与成年重度残疾人的养护，服务人群涉及智力、精神及多重残疾；丰台利智康复中心也从职业康复训练领域延伸到中老年残疾人养护；西城慧灵除职业康复外还提供日间社区化照料以及晚间组合家庭的住宿服务；北京久负盛名的自闭症家长培训机构星星雨也从2006年开始了青少年自闭症等精神残疾人的养护服务（TEACCH）。　　从康复机构的政策需求看，总体来说主要集中在场地问题上。其中，非工商登记的机构中希望提供场地、场馆租金支持的占52％；其次是寻找场地、场馆问题，占32％。工商登记的机构中希望提供场地、场馆租金支持的占53.8％；其次是寻找场地、场馆问题，占23.1％。值得注意的是，在工商注册的民办康复机构中，有23.1％的机构将变更注册方式为非营利组织法人列为政策需求的第一位，同时在13家机构中有12家机构对于变更注册方式有着不同程度的需求。　　总之，目前北京市的民办残疾人康复服务机构主要集中服务14岁以下未成年人与25岁以上的成年人，与公有制中的各类残疾人服务机构 形成良性衔接，为首都北京的残疾人服务事业做出了自己的贡献。这些机构的出现与存在是我们社会主义初级阶段国情需求的体现，符合社会服务社会办的国家方针，有效满足残疾人康复需求，缓解政府财政压力、化解社会矛盾。　　二、调查中发现的主要问题/调研结果　　根据本次对全市民办残疾人康复服务机构的调查，集中反映出如下问题：　　第一、 资金存在严重缺口。表现为：　　首先、注册资金普遍少：工商登记的机构中注册登记资金3万元、5万元的机构分别占到38.5%与23.1%；非工商登记机构注册资金在3万元、5万元与10万元的分别占到24%、20%、20%。机构资金实力弱是普遍存在的问题；　　其次、由于资金不足，造成机构财务收支始终处在勉强维持或亏损状态：如2006年工商注册的民办残疾人康复机构的收支状况不佳，具体表现为构成其收入核心的服务收入减少，收入渠道单一。在这种资金状况下，机构无力提高职工待遇、改善服务设施与提高服务能力，而只能在生存线上苦苦挣扎。　　最后一点、职工福利待遇低：由于机构经济实力弱，职工待遇不论在工商登记企业还是非工商登记的机构中普遍都很低，职工平均收入不足1000元/月的达到20家，个人月收入超过3000元/月只有朝阳启华与顺义阳光，而前者是朝阳安华出资兴办的事业单位，员工以培智学校老师为主，该收入成为其第二份收入来源；而顺义阳光是目前北京市唯一一所招收外籍智力、精神残疾儿童的机构，收费按美元计算。调查中机构专业老师的收入平均为1738元/月（以30份问卷填答此项所做的统计，不含顺义阳光与一些领取补贴的机构所提供的数字），远远低于公办特殊教育机构中的老师待遇水平。在填报创始人/机构负责人收入的23份问卷中，其平均收入为2017元/月，有3个机构创办人明确表示不要（朝阳新运、房山京东残障园、平谷爱心社）。　　个案也反映出残疾人康复服务机构普遍存在的资金紧张问题，康复服务机构中除慧灵外，基本靠服务收费支持机构生存，所以收费少，机构生存也就步履艰难。而收费水平少的主要原因是，残疾人家庭水平普遍不高，长期康复治疗或托养的支出没有制度机制或优惠政策可以报销或补偿，所以残疾人家庭的经济压力很大。一般情况是对待听力残疾、小年龄段的精神残疾人，家庭由于看到有康复希望而情愿&举家投入&，成年精神残疾人发病期是不得不&全面投入&，而成年智障等残疾人的家庭一般是&能不投入就不投入&了，花钱多就不愿意上机构来。我们个案过程中接触的家长，不论是工资收入达到1万元的白领，还是就居住在康复机构附近的普通农民，都表示残疾人的康复单纯依靠家庭承担实在困难，尤其是18岁成年后，父母年纪大，经济收入状况逐渐下降，康复需求满足更是困难，他们普遍希望对于残疾人康复政府可以设计一些个人补贴。同时，个案中机构也反映：由于残疾家庭的这种经济条件，机构收费只能够维持在一个低水平上，而机构收费低，软硬件水平就会更低，服务质量始终提高不上去，形成了&恶性循环&。　　第二、 没有稳定、合适的发展场地、场所，缺乏有效后勤保障。　　首先、机构场所、场地不稳定：调查中工商类登记企业中92.3%不拥有房屋产权，所有企业都要交纳房租；非工商登记机构中87.5%不拥有产权，绝大部分需要交纳房租 。31份问卷有效填答租金金额的机构中，年租金在4万元以下的有8家，租金在4万-10万之间的有8家、10万-20万之间的10家，20万-30万之间的3家，30万元以上的1家，即朝阳启智，达到85万元/年。房租费用与工资支出往往占到机构年支出的70%以上。同时机构承租合约时间一般是3-5年。承租时间短、没有稳定的场所，机构发展受到限制，很难形成中长期发展规划。　　场地问题反映在个案中也呈现了相同的景观，我们有意选择这些机构来演绎在不同情况下会发展出的不同的可能。13个机构中，千手、京东残障园和新运，基本没有场地房屋的支出，因为他们依靠村委会、残联或街道的无偿支持，所以千手的职业训练不收费（培训合格可以领取劳动部门资格证书，机构按人头到残联等部门报销花费）、京东的信封业务按照劳动量还给予残疾人补贴，而新运则在主要依靠收费与捐赠的基础上保持机构正常运转，且每年都有一些节余 。这些事实也佐证了一些机构的心声，&如果政府部门解决了房子问题，我们机构可以活蹦乱跳的发展。&除上述3家外，星星雨、五彩鹿、顺义阳光、朝阳精神病托养中心等都是几次搬家，利智、智光等机构由于场地发生纠纷，机构发展因场地而受到严重影响。　　其次、后勤保障缺乏、后勤优惠措施不落实：这些机构全部是一年12个月的运转，老师没有什么休息时间，一些机构每周只有一天休息或干脆轮休，寒暑假更是不能期盼。机构由于是租用工房、民房或农村村委会的集体厂房从事服务工作，水费、电费、煤火费支出压力过大，相应政策优惠也无法落实，纠纷时常发生。　　第三、各类人才匮乏，从业人员水平急待提高。　　首先、管理人才匮乏。由于机构资金困难、创始人素质参差不齐，造成机构招聘人才困难，往往是&能者不来、来者不能、会者即走、滞者不会&，各类民办组织机构成为了从业者的练兵场与实习地，机构人事流动频繁。而民办机构中的专业管理人员就更是缺乏，一般都是创始人自己亲自操持日常管理工作。个案访谈也反映出，一些机构已经进入或即将进入接班人&上岗&的阶段，但是却无法找到合适的年轻人来&接班&。同时机构创始人动机问题也不容忽视。残疾人康复事业本身属于一项社会福利的慈善事业，需要发挥个人公益心与爱心进行开拓与维护。但是由于改革开放后中国残疾人服务事业在民间的展开也仅仅有20多年的时间，所以进入这个领域的人员学历、资质与工作背景复杂，有些人的创业动机就是牟利，而这种不良倾向在制度约束缺乏的情况下很容易造成&爱心腐败&与对残疾人群体或个人权益的伤害。在课题组调查一家密云已经倒闭的机构负责人时，其直言不讳说当初自己走上这条路就是由于&过来人&告诉她这个事情可以挣钱。 　　其次、特殊教育等专业老师队伍不稳定。在明确填写2006年度人员流出、流入情况的14份问卷中，新流入员工101人，流出48人，流动人员基本上是具有一定专业资质的老师，如北京启智学校由于创办人被司法机关羁押，学校与相关部门之间协调出现问题，2006年暑假之前就分流出去15个骨干专业老师，造成学校教学质量整体下降。在调查问卷的主观题部分有一个是针对专业服务能力提高与老师培训的问题，几乎所有机构都表示希望接受实践与理论结合的操作式的专业培训，但是一些机构负责人在问卷中也表示如果培训效果好，人又容易流走，这个问题难以解决；同时民办机构规模普遍比较小，1、2个专业老师的外出培训对机构运作也会造成影响，而是否带薪学习则是机构负责人现在根本不考虑的问题。　　第四、行业规范缺乏，业务能力低、机构之间交流少。　　目前为止，在残疾人康复服务领域内还没有形成行业联盟或行业规范，机构往往散兵游勇，同类服务机构竞相采取挖墙脚、挖老师、挖学生等手法无序竞争。由于没有同业之间良好的交流，造成即使个体残疾人不适合在一个机构康复训练时候也没有办法顺利转介出去。同时由于没有完善的行业规范与标准的训练指导纲要，各类残疾人康复训练机构从康复理念到训练方法都存在很大差异，不同方法上还相互排斥。原本应该由行业协会或同盟承担的资质审查、准入、规范、指导、信息交流、活动组织、行业指导价格等职能目前部分的由区县残联康复管理部门承担，但是由于区县残联日常管理工作繁重，对于民间机构的联络、管理、指导、监督很少，基本上属于&不告不理&。 　　同时资金困难、专业老师素质参差不齐造成机构服务品质不等很好保证。机构对于残疾人个案管理极不完备、档案资料不全，加上机构人员流动频繁，对于残疾人康复需求与需求满足的训练、指导、跟踪服务等工作做的不理想。　　第五、登记混乱、登记困难与登记规范性等问题。 　　返回问卷的工商登记机构中，80%都希望变更登记属性，成为由残联业务主管的非营利机构。这也反映出目前我国在民间组织管理上&双重管理体制&带来的主要弊病，即民非找&婆婆&困难，而在残疾人服务领域，由于专业技术性强，涉及部门又多，有时很难分清应该属于教育或残联或民政等部门管理范畴内，出现都可以管，都不愿意管的现象。　　而参与个案调查的机构虽然登记性质不同，但是根据调查，除个别机构外大都具有一定的非营利性，这里的非营利性是指机构的实际运行情况而不涉及机构登记属性。但是这些机构却对非营利机构的认识非常模糊。除慧灵、新运的负责人外，其他组织对于民间组织、非营利、Ngo这些名词虽然听说，但是具体什么涵义并不清楚，自己机构正在做的这些事情，普遍认为是因为难做，不挣钱，而没有思考到自身机构定位在&有赢利但不营利&的位置上的这层原因。这些现象一方面反映在残疾人康复组织中目前国内民间组织的相关法律法规知识普及的欠缺；另一方面也催人深思，如果这些机构在政府扶持下情况好转，他们究竟会走向何方的问题。由于这些负责人在思想意识与知识储备上的不足，所以其机构内部管理普遍是一个人说了算，真正建立理事会治理结构、实行非营利组织管理与严格会计制度的几乎没有。　　同时，个案中反映出的登记性质差异也影射了目前残疾人康复服务机构登记中种种的不顺，这些个案中的机构，如慧灵，星星雨、汇天羽等都是成立时间比较早的民间服务机构，但由于各种原因到现在还在顶着工商的字号提供着非营利的服务，如慧灵70%的收入来自捐赠，汇天羽100%的运做经费来自项目款，如果继续任其以工商登记，一方面对于这些机构的监管很困难，不能保证机构始终如一的做好自律；一方面国内外捐赠者也会对中国公民社会发展与民间组织建设产生疑虑，为什么在其眼中&如此优秀&NGO却不能得到政府的认可？　　第六、服务定位模糊、专业性不强。　　如前面所说的，目前民间机构由于巨大的生存压力，所以在生员/服务对象/服务范围上存在不清晰，往往是服务小年龄的，可以把年龄延伸到15、16岁；做职业康复的，10岁的学员也可以接。这种情况的出现一方面是康复信息不畅通，家长、机构都不了解在残疾人各个康复领域、各个年龄段究竟什么机构在做，信誉、质量又是如何；一方面也是机构&捂盘&，舍不得让生员流失造成的。这种服务定位的模糊直接导致的就是民间组织专业服务能力的进一步弱化，而服务专业性不强，就不可能真正满足残疾人康复服务的个体化需求。　　同时现在这些服务机构为了满足学员需求，也为了有更多收入，几乎都开展住宿服务。个案中的机构中有床位、实施托养/养护（提供居住）机构有千手、沙利文、星星雨、朝阳精神病托养中心、启智、慧灵与新运，除新运是幼儿园整托模式外，其他机构基本提供的是14岁/18岁以上成年人的机构养护模式，机构服务人数少则20、30人，多则200余名，总体给人的感觉非常封闭、与世隔绝，这些机构只有慧灵采取的是租用几处民房、组合家庭的方式生活在社区中，由此与社区产生了一些积极互动活动，其他机构基本都是与所处社区隔绝，这种集中养护方式对于残疾人社会康复与社区正常化融入的效果确实需要深入思考，未来如何规划残疾人托养的方式也是一个问题。　　第七、机构服务规划与布局问题。　　2006年残疾人抽样调查中北京市99.9万残疾人中，视力残疾人6.7万；听力残疾人22.7万；言语残疾人0.6万；肢体残疾人35.5万；智力残疾人5万；精神残疾人7.11万；多重残疾人22.3万；其中60岁以上老年残疾人约有61.7万。而公有的各类机构除学龄阶段智力残疾儿童的教育机构建制比较完整外，其他如学龄前、义务教育阶段结束后的职前训练、支持性就业/庇护性就业，托养等服务的开展还远远不能满足社会需求。　　一如问卷调查反映出来的，目前民办残疾人康复服务组织主要生存、活跃于14岁以下与25岁以上的人群中，以学龄前/学龄阶段康复训练、职前训练、支持性就业与中老年托养服务为主要服务领域。但是这些民办机构不论数量、还是质量尚不能满足残疾人对于&人人享有康复服务&的需求。因此如何进行全局规划、整合各种资源、有效配置资源就非常重要，过去对待民间残疾人组织主要是&任其发展&，&自生自灭&的方式，现在在巨大社会需求面前有关部门需要将整体规划与扶持鼓励的思路带进日常工作中。　　第八、管理规范化问题。　　目前对于民办机构如何管理，市政府或有关部门还没有统一的规范性文件，各个区县也往往是根据自身工作经验与对民间组织的认识来组织、管理辖区内的组织。一些区县把民间组织当作好帮手、补充、在政策扶持与日常管理上就会比较规范，鼓励其发展；一些区县的认识还停留民间组织不可靠的认识层次上，对于培育、发展区内的组织没有什么兴趣。因此出台规范化文件，明确民间残疾人康复服务组织的性质、作用、完善扶持与管理的各项措施的确十分急迫。　　同时多头管理现象严重，在非工商登记的机构中，主管部门是区县残疾人联合会的占68％；其次为政府教育部门和政府卫生部门，分别为16％和8％，多头管理并存对于规范化管理造成困难，政出多门，都应管，但都不管的现象时常存在。而工商登记的企业则对主管部门问题更加认识混乱，例如企业原本应是劳动保障部门主管的也被填写的五花八门。　　部分个案调查中机构的负责人们对于残联的年度评估也有一些意见，认为整个过程不尽完整，没有形成文字报告公示，机构互评会有失公允　　三、政策建议　　一如上文分析，残疾人康复服务是一项综合性的社会工程，在民办残疾人服务机构面临如此多的困难的时候，首先必须确定谁来解决这些困难，由谁牵头做好行政管理的工作，是各个部门分头解决，还是一个部门挑头来做？正如前面所说，残疾人康复是一生的需求，其作为一项福利事业具有天然的不可分割性，各自分段解决效果有限，残联目前作为一个半官半民的社会事业团体，经过职能、功能改造，挑头统领各个部门可能更为实际。我们根据中国/北京目前具体实际，提出如下宏观、微观建议：　　1、宏观部分：　　第一、参考国际经验，由中央级、国务院所属残疾人工作委员会负责全国残疾人事业的总体规划与统筹协调，赋与其相应级别的行政管理职权 。中国残疾人联合国成为一个突出管理职能的机构，全国31个省市自治区的残联也进行职能的优化。管理体制上，国际社会上普遍做法是由一个政府部门统领，其他多部门共同参与，因为残疾人服务不是一个部门就可以完全承担的，而需要多部门合作并依法进行。如美国残疾人事业在联邦政府层面上由卫生部总负责、澳大利亚则是家庭、社区与原著民部负责、北欧挪威是劳动与社会融合部负责、中国香港、台湾地区则分别由劳工与福利局与内务部统领，目前资料显示没有哪个国家主要依靠残疾人联合会这种&自助&组织来统领、代行政府职能的，因此将中央级及地方各级残疾人工作委员会&实体化&可能是一个有益的尝试。　　第二、机构改革：在体制改革基础上进行机构改革与职能优化，变代表、服务与管理的三项职能为管理为主，鼓励各类残疾人与残疾人亲属自助团体承担代表职能，而将具体服务的职责委托给公办、民办的各类社会机构。市级残联主要做规划、政策研究与监督、区县残联在体制理顺后通过授权获得监督、指导的权力；基层残疾人协会则完全成为民间组织。通过政社分开，实现残联职能的明晰化。国际经验显示，众多国家都是残疾人服务与代表、管理等职责由不同组织机构承担，而中国残联其实目前管理的&官方&气派已浓，代表的特征逐渐减弱，或者说代表残疾人的特征正逐渐被代表政府执行的特征所代替。　　第三、制定政策，颁行管理办法：对服务布局进行规划、鼓励、扶持民间组织发展、对非营利机构管理做出具体规范。落实现有各种优惠政策，明确政府部门职责进一步理顺属地残联与服务机构的法律关系。　　第四、利用现有资源，如北京市残疾人康复指导中心或北京市残疾人康复协会等组织，促进行业规范与残疾人社会服务机构联合会这样的行业协会的诞生。　　2、具体建议：　　第一、大力发展各类民间残疾人康复服务组织。由于北京市残疾人数量接近百万，60岁以上残疾人超过60万，在残疾人服务领域已经提前进入&老龄社会服务时代&，因此应该根据目前调查的机构布局以及现实需要，重新规划残疾人服务机构的功能分布，鼓励民间力量进入目前机构都不愿意做的中老年残疾人服务领域，与目前的各类老龄服务机构进行联合，为残疾老人集中的机构提供专业化康复服务。　　发展民间残疾人服务机构必须明确民办公助思想，即民间机构主要着力在服务提供上，资金场地等问题政府必须依法解决，这一点对于登记为民办非企业的残疾人服务机构尤其重要，这些机构本身就是从事非营利的社会服务，因此政府更应该给予政策倾斜与优惠扶持，政府要加强公共财政对于非营利机构的投入。对于在工商部门登记的机构，如果其愿意更改登记属性，则基层残联需要帮助其进行登记更改，如果其遵循企业运作则主要是根据其服务内容与残疾人需求进行行业规管与一些政府采购。　　第二、按照残疾人的分布与总体需求考虑服务机构的服务布局。　　首先，根据第二次全国残疾人抽样调查数据，分析北京市各个区县残疾人总体分布状况与各类残疾人需求满足状况，考虑现有各类残疾人服务机构是否满足现有与未来的服务需求，鼓励缺门服务领域的发展。　　其次，根据残疾人服务领域与方式不同，可以对机构大体划分为社会服务类机构与社区服务类机构，前者服务半径大、机构规模相对大，设施设备完善、专业服务水平比较高、往往按照需求进行机构分布、多采取康复训练与提供住宿集成的服务方式、机构需在民政部门登记成为民办非企业；后者服务半径小，以服务方便、快捷、亲切为特征，主要为街道利用现有社区服务中心的场地，招徕专业服务机构进入社区为社区内或附近的残疾居民提供康复训练服务，社区内基本不提供住宿服务，这类机构由于不进行资金运营，收费很少或不收费在街道备案即可（可接受社会捐赠）。街道为后者提供场地与基础设施，负责服务招标。前者可布局在交通便利的地方，而后者则尽可利用现有与未来新建的社区公共综合服务场所为成年残疾人提供社区服务，协助其居家就可以享受相应的协助、照顾服务，对于社区型服务机构可以参考民政部门星光老年之家的做法。由于社区组织不是社会组织，在国家公共财政/场地的支持下，是可以提供低价优质贴心的服务。　　例如，对于精神残疾的托养康复机构，由于服务人群的特殊性，就可以根据条件在北京周边建立一些有规模的社会型服务机构，通过职业康复、劳动就业与重度精神残疾人养护等方式满足残疾人及其家属的需要。而对于早期干预机构，尤其是自闭症等康复训练机构，鉴于患儿身心发展与康复训练需要家庭参与的实际情况，宜根据需要在社区内设置小型机构（家长联谊会），场地不需要特别大，以训练10-20名幼儿为宜，鼓励家长每天接送，招徕专业机构送教进社区，使患儿在社区与家庭都可以得到其身心发育所需要的照顾。如果社区内幼儿园可以接受随园就读，则可以在提供资金支持、技术指导与人力的情况下，进行社区幼儿园内的融合教育与康复训练，设立特别班，满足患儿康复训练与社会融入教育，现在大部分自闭症训练机构往往地处城乡交界的边缘地带，与正常社会环境隔绝，机构多采取整托方式，这些对于患儿的功能恢复与能力改善没有好处。因此专业化社会机构与社区内小型志愿服务机构如果可以联合，理顺服务流程，对于残疾儿童社区康复将产生巨大效果。　　第三、场地。　　在服务机构满足：&符合政府规划、机构依法管理、机构服务定位清楚、接受政府与社会监督&等一系列前提的基础上，对各个机构的场地困难问题，政府出资解决或出面协调，或协助机构优化资源配置后，按照机构的面积进行单位面积补贴（深圳有计划可以参考，上海浦东是2元/平方米补助机构）；或按照机构服务人数进行场地补贴；或者直接将政府各个部门关停并转的空闲场地经过信息整合，经相关部门协调置换等方式，优化出适合残疾人康复服务机构使用的场所，按照政府服务规划所需，进行公开招标，成功的机构依和约使用场地，而这最后的做法即节约政府资源，提高现有各类场地的使用效率；也可以从根本上解决服务机构用地困难，并强化对其的监督。　　第四、 人才扶持。　　参照公办特殊教育老师的分级工资制度，针对民办机构无力支付&合理报酬&的情况，要求民办机构老师参加有关职称资格考试，并对通过考试民办机构老师根据公办机构标准补差额，使其工资水平达到公办特殊教师的平均水平，同时进行公办教师进民办机构交流、辅导的活动，可以参照城市大医院医生去农村支边后才能参加职称评定的方式，使民办机构服务质量得到稳步提高。对于民办机构中有突出贡献的专业人员，要向公办教师一样享受政府特别补贴，进一步稳定民办机构服务人员的队伍。　　第五、 建立行业协会、严格机构内部管理规范化的监督。　　残疾人康复服务具有社会公益性，不论登记为工商企业还是非营利的民非、社团，也应参照其他行业接受行业管理与行业规范，这也是一个行业是否成熟的标志，因此，目前应建立残疾人服务机构联合会，通过行业协会依法监督民办机构的内部管理，使其收费、接受捐赠、支出等资金流动透明化、完善机构治理结构，完善理事会/董事会、监事会的职责，完善机构内残疾人群体的意见表达机制维护残疾人利益。行业联合会的主要职责是作好行业自律，作好行业服务质量的监督，协助管理部门规范服务市场、协调政府与社会服务机构的利益关系等工作。　　针对相关领域残联技术指导能力不足的问题，可以按照专业组成专业指导小组，依托在市康复指导中心下，对各类服务机构进行技术指导、培训与质量监督。建议目前连续4年的民办机构质量评估活动长期化，尤其在行业归管后，使行业联合会成为年度机构工作检查的主要承担者，根据检查，残联与行业联合会可建议民政部门下一年度是否允许民非继续经营，对于企业，也可通过联系工商管理部门对其服务质量进行监督。同时如果未来机构数量增加后，奖励资金不一定增加，因为其他各项保障措施逐渐到位后，年度检查成为法定检查，检查味道重，奖励味道淡。　　第六、 登记问题。　　统一调整/规范各类性质的残疾人康复服务组织机构。经过依法整改后，对于希望更改登记管理部门与机构属性的，鼓励其依法申请属地残联业务主管，由属地民政部门登记，成为非营利机构。这样通过残联管理与行业规范，可以有效的对民办非营利机构进行规管与扶持。　　对于依法在工商登记进行营利活动的服务机构，一方面通过行业协会对其服务质量、服务收费、质量投诉等问题进行监督、规范，一方面也通过行业政策与税收政策监督其依法服务，为残疾人提供质量与价格规范合理的服务。　　第七、 统合公共财政支持。　　场地、人才补贴是最重要的公共财政支持，融入社区的康复服务也需要地方行政支持（尤其社区服务机构需要街道的支持）这些都是重要的公共财政支持。同时根据规划，对于提供短缺服务的机构，政府政策要倾斜。具体建议：根据测算进行服务收费的行业指导，使机构收费维持在一个机构可以稳步发展的水平上，对于机构资金支持我们不建议将资金直接打入机构帐户，一如目前质量评估后拨款给机构一样，虽然这样做比较便利，但是对于机构服务质量与资金使用监督困难，虽然机构也上报资金使用的去向但是还是很难保证其全部用到提高服务质量、改善残疾人康复上，所以我们建议根据其服务残疾人数量、年龄、类型、康复方法、与机构收费标准，进行按人头实际补贴。这方面建议从残疾儿童康复训练补贴开始，一方面北京市残疾儿童数量有限，财政负担不会过大，一方面早期干预与训练效果最好，从源头开始这项工作效果最明显。　　& 12}