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课题组:我国行政单位国有资产管理目标模式构建
国务院发展研究中心课题组&&& 我国已有许多地方政府对行政事业单位国有资产管理改革进行了多方面的探索，初步建立起了以财政部门为主导的行政事业单位国有资产模式，确立了“财政部门主导，从改革体制入手，成立专门机构，实现产权集中管理，建立调剂制度，均等化配置资源，资产统一运营，收益集中管理”为共同特点的改革思路，在实践中已取得良好成效。同时，日韩模式、德澳模式、美加模式和巴西模式等世界成熟的四种公共资产管理模式，也为我们确立我国行政事业单位国有资产管理的目标模式提供了很好的参考和借鉴。针对目前国内行政事业单位国有资产管理的现状及其存在的问题，结合国内地方政府已取得的改革经验和国外成熟的管理模式，我们认为，我国行政事业单位国有资产管理体制改革，应在借鉴吸收国内外先进经验的基础上，坚持适合我国国情，分类管理，资产管理与预算管理、财务管理相结合，避免过度商业化等原则，以管理方式集约化、管理流程规范化、管理手段信息化、管理机构专门化、管理规则法制化为目标，建立起财政主导的、适合我国国情的新型管理体制。&&& 一、行政事业单位国有资产管理体制改革的原则&&& （一）借鉴吸收国内外先进经验的原则&&& 对比国内改革经验和国际成熟模式可以看到，成功的资产管理模式有很多共性，如在体制上以财政部门（预算主管部门）为主导，在机构上设立专门的机构进行管理，在管理上各个环节都比较规范，在管理手段上都是借助先进的计算机技术进行信息化管理等。对此，我们要认真地学习，充分地借鉴。以信息化管理为例，世界先进国家基本都运用信息技术进行公共资产管理。有效的信息管理系统简化了国有资产管理工作流程，提高了管理效率，大大降低了管理成本，减少了开支；同时也有效降低或消除了行政事业单位国有资产管理过程中的非客观因素影响，保证了国有资产管理的流程化、科学化、规范化，有效防止国有资产的流失。&&& （二）适合我国国情的原则&&& 各国和各地的模式和做法既有共性也有差异，我们在学习借鉴时要特别注意选择适合我国国情的经验，尤其是在管理体制和管理方式的选择上。&&& 在我国，管理体制的选择必须要考虑行政事业单位国有资产管理的历史情况以及我国的政治体制特征。长期以来，我国的行政事业单位国有资产一直是由财政部门（含原国资局）或者财政部门委托的机构管理的。中央一级是由财政部负责综合管理，委托中直管理局、国管局、人大管理局和政协管理局等四个管理局分别负责本系统资产管理的具体事务。这是与我国的政治体制相适应的，即行政单位由党的有关部门、政府各部门及其直属机构、人大常委会机构和政协机构四个部分组成，这四个部分在机关事务管理上互不隶属。在省一级，大部分地方行政事业单位的国有资产由财政部门直接管理，也有个别地方由财政部门委托管理局管理。我们在设计行政事业单位国有资产管理模式时，必须充分考虑这些历史情况和我国政治体制的特点。&&& 在我国，管理方式的选择则必须考虑我国由计划经济向市场经济转轨的经济体制特征。改革开放以来，我国从计划经济体制开始向市场经济转轨，并初步建立了社会主义市场经济体制的框架。但总体讲，我们的市场经济还不是发达的市场经济，在很多领域计划经济的思维和习惯还存在着很大影响，西方国家的一些管理方式不一定适合我国国情。例如，付费式的管理方式，在市场经济高度发达的美国、加拿大可以行得通，但在我国市场经济不够完善，政府转型尚未完成的情况下就不合适。即便是市场经济已经很发达的韩国、日本等政府主导型市场经济国家都没有选择这种形式。&&& （三）分类管理的原则&&& 行政事业性资产与经营性资产相比具有鲜明的特点：一是配置领域的非生产性；二是使用目的的服务性，即资产使用不以盈利为目的，而以服务为宗旨；三是资产补充扩展的财政依赖性，行政事业性国有资产不产生利润，不能自我再生产，其更新、购建与国家财政紧密相连，依赖国家财政资金的支持；四是占有使用的公共性等等。行政事业单位国有资产的以上特点，决定了其在管理方式、管理目标、管理体制等方面都不能与企业经营性资产的管理混为一谈，也不可能采取“管人、管事、管资产相结合”的经营性资产管理模式。从目前国务院批准的“三定”方案来看，各级国资委只负责国有企业经营性资产的监管，各级财政部门负责行政事业单位国有资产管理，分类管理的思路是很清楚的。因此我们应该坚持分类管理的原则。&&& （四）资产管理与预算管理、财务管理相结合的原则&&& 行政事业单位的资金管理与资产管理是一个事物的两个方面。资金管理是价值形态的管理，资产管理是实物形态的管理，因此，财政管理和财务管理中，历来都包括资产管理的内容，资产管理一向是财政管理和财务管理的一个有机组成部分。行政事业单位国有资产是由财政资金转化为实物形态形成的，财政资金的分配，离不开对行政事业单位存量资产的掌握，单位实物资产的使用管理，也离不开财政资金的支持。同时，通过增量来调节和控制存量还是资产管理最有效的手段。所以，资产管理必须与预算管理、财务管理相结合，三者是不可分割的整体。三者的结合，既有利于有效开展资产管理工作，也有利于深化预算管理体制改革，科学编制预算，加强财务管理。相反，如果人为将三者割裂，将导致资产管理与财政预算管理以及财务管理脱节，形成“两张皮”。&&& 从世界各国的情况看，公共资产的管理都没有脱离财政部门的职责范围；国内各地的探索中，改革比较成功的地方也都是由财政部门为主进行管理。因此，行政事业单位资产的管理应该坚持资产管理与预算管理、财务管理相结合的原则，这是加强资产管理的客观需求。&&& （五）避免过度商业化的原则&&& 行政事业单位国有资产的最重要特征就是其非营利性、服务性和公共性。行政事业单位国有资产，是我国各级行政事业单位履行各项职能、进行社会管理，为社会提供公共服务的基本物质保证，是保障和支持社会主义市场经济发展，全面构建社会主义和谐社会的重要物质基础。行政事业单位属于公共部门，追求的目标是社会公共利益的最大化。这与企业的经营性资产追求利润最大化的目的是截然不同的。如果将行政事业单位国有资产完全投入商业化经营，不但背离了其公共服务的宗旨，而且会带来极大的商业风险，影响行政事业单位正常履行公共服务职能。行政事业单位国有资产中，可以将部分“非转经”资产投入到商业化经营活动，但必须避免过度商业化，将参与商业化运营资产的范围严格控制在“非转经”资产之内，参与的经营项目必须限制在出租、出借等风险较小的领域，对于提供融资担保等问题应特别谨慎。&&& 二、我国行政事业单位国有资产管理的目标模式&&& 在坚持以上原则的基础上，综合对国内、外各种模式的比较分析，我们认为我国的行政事业单位国有资产管理改革的目标模式是：&&& （一）财政部门主导的管理体制&&& 财政部门负责行政事业单位国有资产管理，符合分类管理的原则和资产管理与财政管理、财务管理相结合的原则，也适合我国的国情，是加强资产管理的客观要求。当然，这并不意味着财政部门要事无巨细地进行管理，行政事业单位国有资产管理是一项复杂的工作，既包括相关政策和规章制度的制定、大项资产的审批控制等综合管理，又包括清查统计、审批事项的初步审核等具体管理，还包括资产的日常使用管理。各地财政部门可根据情况适当地将一些职责委托给一些单位来完成，形成多层次、合理分工的模式。一般讲，由于所有权与使用权的分离，资产的综合管理、具体管理必然与资产的使用管理分开，资产的使用管理由占用资产的行政事业单位负责。而资产的综合管理和具体管理则要根据管理方式、工作量、机构设置、编制情况，以及资产总量、资产类型、信息化管理程度等情况而定，财政部门既可以自己独立完成，也可以委托合适的机构承担。&&& （二）集约化的管理方式&&& 产权集中管理，收益专户管理，“非转经”资产统一运营，是各地改革成功的重要经验，有利于打破我国多年来形成的“部门所有制”、“单位所有制”等弊端，有利于提高管理效率，符合我国的特殊国情。产权的集中管理，可以根据各地实际情况采取统一更名到财政部门名下或财政部门授权的管理部门名下的做法，也可以不进行更名，而是将产权证统一由财政部门或者由其指定的部门管理的做法。对于资产收益，应该按照收支两条线的原则，全部缴入国库或行政事业单位国有资产收入专户管理。对于“非转经”资产，应该由财政部门或者其委托的部门或者公司进行统一运营。&&& （三）规范化的管理流程&&& 规范化的管理是各国和各地行政事业单位国有资产管理的共同经验，是我国目标模式的重要组成部分。&&& 在配置环节要建立科学合理的资产购置预算制度。财政部门对行政事业单位的资产购置需求进行审核时，预算处（室）主要从资金角度进行审核，资产处（室）主要从行政事业单位国有资产的现状、配置标准以及其履行工作职能需要的角度进行审核，这样可以实现均等化合理配置资产的目标。&&& 在使用环节建立资产调剂制度。对于各行政事业单位需要新购建资产，首先要考虑能否从现有资产中调剂解决。在对行政事业单位资产进行全面清查的基础上，开展闲置资产的申报、登记和评估定价，在采取必要的行政手段的同时，也可以按照有偿转让的原则进行调剂，促进行政事业单位资产的优化组合。 &&& 在资产处置环节实行阳光操作。在出售行政事业单位国有资产时，要采取公开交易、公平竞争的办法。可以通过成立集中的交易大厅挂牌出售的办法实现，也可以委托拍卖行进行拍卖。资产出售行为的政策制定和宏观管理应该由财政部门统一负责，资产出售的具体事宜可以由财政部门直接完成，也可以委托其他单位完成。对于行政事业单位国有资产报废、报损，应该根据现行规定履行严格审批手续，需要强调的是，报废报损的审批中，要特别注意技术机构的审核，只有通过了财政部门认可的权威技术机构的审核认定才能予以批准，这样才能避免出现目前实际工作中存在的“假报损、真转移，假报废、真多占”等问题。&&& 对“非转经”资产的管理要建立严格的审批制度和有偿使用制度。每一个“非转经”申报项目都要进行严谨的论证，并必须经过各级财政部门的批准和备案。对于资产收益要统一管理。对行政单位国有资产的收益要制定统一具体的收缴办法和计算方法，加强征收管理，并将收入上缴国库或者财政专户。&&& （四）信息化的管理手段&&& 行政事业单位国有资产信息化管理具有非常重要的意义，是重要的成功经验。信息化建设能够提高国有资产管理效率；有利于及时发现闲置国有资产，促进国有资产的调剂或调配，优化国有资产配置和分布，提高国有资产的利用率，保证国有资产的安全。因此可以说，信息化是行政事业单位国有资产管理目标模式的最基本组成部分。&&& 行政事业单位国有资产管理信息化建设应切合实际，根据各地信息化建设现状和国有资产管理、财政管理、分级授权等不同情况，选择符合各地特点、满足实际需求的建设方案。行政事业单位国有资产的信息化建设一般要经过规划、招标、研发、实施、服务等阶段。其中：规划阶段主要根据国有资产改革思路，制定出符合实际需要的、全面细致的行政事业单位国有资产管理信息化建设规划，可以为年度规划或者跨年度规划；招标阶段是行政事业单位国有资产主管单位根据项目规划和进度，对规划中涉及的一个或者多个项目进行招标，选择适当的方案提供商、系统提供商、服务提供商；研发阶段主要是根据系统方案，研究、开发、交付符合要求的软件或系统；实施阶段一般由系统提供商辅助完成，实施阶段包括试验环境实施和运行环境实施，对在实施过程中出现的问题，应及时解决；服务阶段指的是系统的运营和维护阶段，该阶段工作可以由专业的服务提供商完成，也可以委托系统提供商完成，目前采用后者较多一些，主要原因是当出现新的需求时，系统服务商能够比较容易地修改、实施和交付。&&& （五）专门化的管理机构&&& 建立隶属于财政部门(预算主管部门)的专门化的国有资产管理机构，是搞好行政事业单位国有资产管理的前提，也是国际模式和国内探索的一条重要经验。因此，目标模式中，必须健全行政事业单位国有资产管理的行政机构，并确保机构、编制、职能、人员四到位。同时，要加强行政事业资产管理干部队伍建设，加大干部的培养和培训力度，加强业务交流，造就一支有事业心、有开拓精神、有较高业务素质和政治素质的行政事业资产管理干部队伍。&&& （六）法制化的管理规则&&& 法制化是市场经济的基本特征，是资产管理的必然趋势，因此，应该是行政事业单位国有资产管理目标模式的组成部分。目前，我国行政事业单位国有资产管理的立法仍然比较滞后，管理制度不健全、不规范的问题仍十分突出。对此，我们应该充分借鉴国际经验，抓紧研究制定《国有资产法》和行政事业单位国有资产的管理办法；同时要抓紧制定资产配置、处置、使用、评估、收入管理、境外资产管理等一系列配套制度。&
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