论政府在农村义务教育发展进程中的作用
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论政府在农村义务教育发展进程中的作用
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―― 兼论我国农村义务教育的现状和未来【内容摘要】教育为人才之本，人才为立国之本。教育在国家各项社会事业中的基础性重要作用毋庸置疑。作为教育事业基础的义务教育事业，在建设有中国特色社会主义国家，实现中华民族伟大复兴的历史进程中，更是发挥着无可替代的“基础的基础”的作用，而作为“中国的根本问题”――“三农”问题的重要方面的农村义务教育问题，就无疑是教育领域的一个首要复杂难题了。本文将以我国的社会历史背景和农村义务教育事业的现实困境为立足点，着重探讨在这个问题中，作为政府在其中实际发挥的作用和应当发挥的作用，并提出笔者个人的一些观点和态度，以期能从一个侧面为我国农村义务教育事业的未来出路和发展前景提供些许浮浅的参考意见。 【关 键 词】政府；教育；农村义务教育一、引论：问题的提出 二零零五年十一月三日（第一千一百三十四期）《南方周末》以头版头条的形式刊发了一篇题为《代课教师艰辛执着震动人心县委副书记动情上书教育部》的报道文章，并以此为切入点，作了篇幅长达三个版面的相关问题纵深报道。这组以“农村义务教育”为主题的报道，对目前存在于我国农村义务教育领域的热点问题和现实困境进行了极富深度的剖析。当前，经济全球化的大趋势使我国在国际竞争中越来越深刻地意识到了科技和人才因素的强大作用，并且也因而提出了“科教兴国”和“人才强国”的战略构想，而归根结底，科技和人才还是需要以教育事业的发展来保证其强大作用的真正发挥。在中国，诸多特殊的国情又决定了我们更应该从根本的基础做起，从义务教育做起，以此保证整个教育事业的健康快速发展，为社会的进步和国家的发展做出应有的贡献。温家宝总理在2005年教师节会见第五届高等教育国家教学成果奖获奖代表时，就明确地指出“普及九年义务教育”是中国教育当前面临的三大任务之首。可见义务教育在整个教育事业和社会事业中所占据的根本性重要作用。
曾经有学者指出：“中国的根本问题是三农问题。”这是从中国的历史和现实国情出发得出的实事求是的观点。那么，同样地在这个背景下，目前我国义务教育的根本问题也是农村的义务教育问题。对此，武汉市教育局副局长周洪宇曾经指出：“要根本解决三农问题，就要发展农村教育。”因为中国（内地）农村人口占全国总人口的65%，人口素质低，2亿中小学生，有1.5亿在农村。而目前，我国农村15岁及以上人口平均受教育年限不足7年，与城市平均水平相差近3年。在15至64岁农村劳动力人口中，受过大专以上教育的不足1%，比城市低13个百分点。全国现有8500万文盲半文盲，3/4以上集中在西部农村、少数民族地区和国家级贫困县。在中国传统的相对城市明显比较落后的农村地区发展义务教育事业，必然要面对政治经济文化等一系列阻碍因素，因此可以说，发展义务教育事业首先就要考虑解决农村的义务教育问题，解决了这个基础性的根本问题，其他问题也就相对容易解决得多了。
农村义务教育问题是复杂的三农问题的一个重要方面，它的形成和演进同样也是各种因素共同作用的结果。在对诸多相关因素的分析和思考过程中，笔者逐渐认识到，作为社会公共事业的主要决策者的政府，在促使农村义务教育问题形成演进的诸多因素中，是主要的甚至是根本的一个。因此，笔者将试图在本文中，立足我国农村义务教育的现状，通过对相关社会历史背景的分析，着重探讨政府在我国农村义务教育事业发展进程中所发挥的作用和应该承担的责任。
二、社会历史背景的再分析 教育事业是纷繁复杂，千姿百态的社会生活的一个方面，因此它的变化发展必然与整个社会中诸如政治，经济，文化等其他方面有着不可分割的密切联系。那么我们要想深刻理解形成当今我国农村义务教育诸多问题的原因，就必须要把我国的横向社会环境和纵向历史传统作为考察前提，全面分析这一系列社会历史因素对我国农村社会尤其是农村的义务教育事业的影响。笔者在此将从三个主要方面进行简要论述，以说明我国的社会历史大背景，是形成我国农村义务教育问题的根本前提。
首先要说的是传统的农业文明和近代以来逐渐凸显的“城乡二元结构”问题对农村各项事业尤其是教育事业发展的影响。众所周知，中国的传统社会是以封建农业经济为基础的农业社会，在近代以前，农业文明造就的一整套生活方式在中国封建社会始终占据着绝对主导的作用。政治上的中央集权制，经济上的封建地主土地所有制，文化上的高压控制是其明显的社会特征，这些体现在下层农民阶层的受教育条件上，就是其在强大的封建地主政治经济绝对优势对比之下的绝对弱势所导致的受教育机会的严重倾向地主强势阶层。虽然早在春秋时期，孔子就说过“有教无类”的话，但是，综观两千年中国封建社会历史，严重的政治经济力量的弱势必然地导致了下层农民接受教育的可能性和机会难以得到保证。然而，这种不公平还只是一种缘于阶级差别导致的直接结果，尚没有很明显地表现在我们今天所熟知的“城乡差别”方面。因为中国古代的城市和农村之间还是一种统一的关系，城市只是广大农村地区的一个集贸中心，是从农业社会直接衍生出来的，而其各自的存在基础和服务对象也都是以彼此为依托的。“城市是封建政治和军事的中心，地主阶级在城市和都有着强大的统治力量。”所以马克思说：“亚细亚的历史是城市和乡村无差别的统一。”而近代以来，随着中国的“痛苦的现代化”进程，伴随着工业化进程的必然是城市化程度的提高，而在中国这样一个有着根深蒂固的农业生产方式传统的国家，极少数作为“中心地区”的城市的迅速“工业化”，便直接导致了其与广大农村地区之间的差距被迅速拉大，并进而演化为今天的“城乡二元结构”的社会划分。这种划分的现实依据就是在城市和农村两种不同的社会形态中，人们的生活条件，生活方式，权利义务等都确实存在着明显的差别。与古代中国的城乡关系相比，近现代中国的城市和农村是逐渐地在走向一个对立化和背离化的趋势的，城市的发展需求使其对农村的掠夺更加严重和必然，而对农村的服务数量和质量也在逐渐减少。体现在教育领域的差别上，就是截然不同的经济条件导致了有着天壤之别的教育条件。在发达城市地区在强大的经济支持下不断追求教育设施和教育质量的提高的同时，广大落后农村地区依然在为一些最基础的诸如真正普及义务教育和完善基本教学设施之类的问题苦苦挣扎。很明显，这种二元式的社会发展模式使社会资源长期向城市倾斜，并进而导致了教育权利等社会权利的不平衡分配。由此可见，我国传统社会中农民阶层的社会弱势地位以及现代化进程中被加剧了的城乡差别，是促使农村义务教育发展水平严重落后于城市的历史根源和重要原因。
其次不应该忽视的是拥有社会公共事务主要决策权的政府对发展农村各项事业的态度和政策。从古代来看，具体到对待教育的角度上，代表着封建地主强势阶层的皇权政府，由于其一贯的决策原则都是建立在“如何更好地掠夺农民财富为我所有”这样一个主线上的，因此，皇权政府自然不会真正地支持农民阶层的受教育权利的广泛实现，因为农民自身个体意识的提高必然导致其不平等压迫统治根基的动摇，而且事实上政府也需要足够多的农民稳定地种田而不是做别的事情。这也是对自秦始皇时的焚书坑儒到乾隆时的文字狱高峰现象的最好解释。那么可以看出，传统社会中政府对农民教育权利的剥夺有很大一部分是来源于其自身阶级的局限性的，相比之下，现代中国的政府在改革开放中，在整个世界范围的国际竞争中逐渐地认识到了科技和人才的重要作用，并进而提出了“科教兴国”战略，大力发展教育事业，而此时，农村义务教育依然面临众多问题，其原因就只能是国家在对待农村义务教育的态度和施行的政策是否适当的问题了。具体说来，就是不合理的教育财政分担措施，规定县级财政为农村义务教育的主要承担者，直接造成了农村义务教育经费不足的困境，从根本上阻碍着其健康快速发展。由此可见，国家在制定公共政策时的倾向性和方向性也直接地对农村义务教育的发展产生着不可忽视的影响。
另外一个不可忽视的问题是来自农村和农民自身的问题。农村的长期落后和农民思想在一定程度上的局限性使农村义务教育事业的发展必然也会受到来自其自身内部的阻碍。虽然随着时代的变迁和社会的进步，农民整体上的教育投入意识已经在逐渐增强了，但是依然应该认识到，尤其是在一些极度贫困的落后农村地区，由于经济条件和传统观念等诸多因素的束缚，很多农民对于子女的受教育权利和必要性认识不够明确，由此造成一些学龄儿童早早辍学等促使义务教育普及率下降的负面现象。由此可见，在主要考虑来自社会外在的体制因素的同时，也不能忽视来自农村和农民内部的自身障碍这个重要背景。
综上所述，我国传统的社会历史特征和现实状况中存在的诸多社会问题反映在农村的义务教育上，便形成了困绕着中国整个教育事业和社会经济发展的农村义务教育问题。那么，我们在分析这个问题目前所面临的现实困境和探索问题产生的根源以及应对措施的时候，就必然要以这些社会历史背景因素作为基本前提之一。惟有如此，才能真正深刻理解问题产生的根源并真正寻求到解决农村义务教育问题的有效途径。三、直面当前的现实困境 要想真正理解农村义务教育问题，必须把当前存在于农村义务教育事业领域中的诸多现实困境弄清楚。在此，笔者将简述个人对这些困境的认识，大致可以把其分为农村义务教育经费不足，教学设施和师资的缺乏，和由上两点所导致的农民在义务教育方面权利与义务失衡这三个方面。
第一，农村义务教育之所以发展缓慢，出现诸多问题，其根本原因是真正用于其发展的经费不足。造成这种局面的原因是多方面的，其中政府实行的“以县为主”的财政分担等农村义务教育管理体制是其主要方面，对此下文将有详论。目前这个问题在农村义务教育的突出表现是很多地区在沉重的教育财政压力下，难以集中精力发展义务教育事业，甚至还导致其他各项社会事业的发展也因之受到制约。
第二，经费的不足直接表现出的后果是教学设施的落后，而广大落后农村地区由于其生活条件的极度艰苦和工资水平的极其低下也造成了师资困境。正如《南方周末》所披露的，特别是在我国广大西部落后农村地区，依然有很多“一间房子便是一所学校”“一个人支撑一所学校”的极度艰苦现象。农村义务教育硬件设施和软件支持的严重不足，毫无疑问地在直接地影响着其正常的发展。
第三，上述两点矛盾必然造成的结果是农民在义务教育事业的发展中享受到的权利与所履行的义务的失衡。义务教育是国家以法律形式明文规定下来的公民的权利和义务，然而就是由于农村的落后和国家的体制，致使很多不应该发生的现象长期存在：当农村学龄儿童去享受这项法定权利并履行这项义务的时候，却往往无法得到真正的保障和支持，以致出现“农民自己办教育”的局面，而这种权利义务的失衡所导致的农民遭受的沉重压力，不仅直接地对农村义务教育事业的发展产生消极阻碍作用，而且也成了导致农民脱贫困难甚至脱贫后又返贫等诸多消极社会经济影响的重要原因。
由此可见，当前农村义务教育的现实困境不可谓不多，而对这些困境产生的原因的分析可以发现，政府对农村义务教育事业的管理体制不当，扶持力度不够是一个核心层次的原因。由此，要深刻分析问题产生的根源和探索相应对策，就不得不对我们的政府在农村义务教育事业发展进程中所扮演的角色和发挥的作用进行必要分析。 四、政府的缺位和相应对策 在实行“分级管理，以县为主”的农村义务教育体制后，相当一部分县级政府财力不足的问题日益凸现。很多县财政状况通常也只能做到维持县本级的人员供养及机构运行。依靠县级财政调整支出结构、加大对教育的投入，可以说本身已非常吃力，而这些县，往往也就是过去以乡、村为责任主体时，义务教育面临困境的县。也就是说，如果改革前县级财政没有富余的财力，乡、村两级普遍存在义务教育的资金缺口，那么，在将义务教育的统筹层次提高到县一级后，也只是将乡、村的资金缺口集中到了县级财政，总量不足问题并没有真正解决。另外，农村税费的改革，也使这一危机进一步加深了。农村税费的改革确实让农民的负担减轻了，但它却直接冲击了农村的义务教育经费来源，取消了过去可征收的农村教育附加费和教育集资，上面不许收，下面又不够，原本基础薄弱的农村义务教育经费缺口变得更大。
国家级贫困县财政支出更是捉襟见肘，难以满足日益发展的农村义务教育需求，加上“普九”欠债过多，非国家予以重点倾斜和照顾，实难以继续维持下去。对于这些由于政府体制原因导致的农村义务教育问题，很多专家学者提出了实行农村义务教育免费的方案，因为九年义务教育是每个社会成员均须接受的基本教育，它作为典型的公共产品，必须由国家承担，政府提供，因为“政府组织的存在是为了向公众提供服务”。随着近年来经济实力的不断增强，我国实施九年义务教育完全免费制，已具备一定的条件和基础，特别是在未来不久财政性教育经费达到国内生产总值的4％及以上时，国家更应该而且也完全有可能实施九年义务教育完全免费制。之所以应从农村开始首先实行九年义务教育免费制，主要基于以下理由：
第一，中国是个农业大国，义务教育阶段农村在校生占全国在校生的绝大多数。虽然农村在校生的受教育条件已有很大改观，但他们仍是我们这个人口大国、教育大国亟须特别关注和关心的最大的学生群体。农村教育是中国教育现代化的重中之重、难中之难。农村教育问题解决得如何，直接关系到中国教育现代化的成败。
第二，欠发达地区经济实力薄弱，各类学校教育经费总投入中义务教育阶段所占比例过低，义务教育经费投入占总投入的比例始终低于60％，而农村义务教育投入占总投入比重近年来还不足30％。而且，在农村义务教育总投入中，政府财政拨款所占比例也不高。尽管近年来，由于中央教育财政转移支付向农村义务教育倾斜有所增加，但最高也只达到64．9％，还有相当部分的经费是通过农村教育费附加、教育集资、学杂费等非政府渠道来筹集的。 通过以上对政府在农村义务教育中的缺位现象的分析可以发现：不合理的公共管理体制成了严重束缚农村义务教育发展的重要原因，而对此最迫切的必要措施便是加大中央和省级政府的财政投入力度，并实施农村义务教育乃至全国范围的义务教育事业的完全免费。五、教育公平与和谐社会 农村义务教育领域存在的问题归根结底是一种教育领域的不公平问题，它也是整个教育事业在多方面的不公平的一个缩影和表现。扩而大之，这种不公平实在是与当前所大力提倡的“建设和谐社会”的思想不协调。这也是我们不得不考虑的问题。
改革开放以来，“科学技术是第一生产力”，“科教兴国”的思想观念深入广大人民群众的内心，并且，这些思想观念确实对我国社会主义现代化建设事业的发展起到了积极的指导和推动作用。而“人才为立国之本，教育为人才之本”的道理，也是不用太多解释，逐渐为每个人都深刻接受。在知识经济时代，高素质的先进科技人才是一个国家在政治经济全球化背景下的综合国力竞争中立于不败之地的强大的根本性保证。而教育，无疑是培养人才的根本途径，因此，教育制度的公平合理以及建立于其上的教育事业的健康快速发展和教育质量的稳步提高，对人才的培养有重大的影响和决定作用。也可以说，教育制度的公平合理，是实现民族复兴，社会和谐发展的基础性和根本性保障条件。 党的十五大提出了“全面建设小康社会”的宏伟目标，十六大提出了“构建和谐社会”的伟大构想。这就要求我们在社会主义建设过程中，不仅要注重经济现代化等硬件性质的建设，也要致力于社会体制等各方面的软件性建设，真正实现“民主，法治，公平”等先进的社会价值观念，保证社会的和谐发展和全面进步。 教育对社会的重大意义决定了教育公平与社会和谐的密切联系。可以说，没有实现真正公平的教育制度，将成为我国今后一段时间内构建和谐社会的重大基础性障碍。盘点中国教育制度，真可谓是不合理之处甚多，不公平之处甚广。比如饱受社会各界批评的“应试教育”，“重点教育”，“精英教育”等教育体制和教育方式等问题，确实同我国现阶段的现实状况严重不协调：我国人口众多，人民整体受教育水平普遍不高，因此教育的首要的和主要的任务就应当是尽快普遍提高人口素质。这就要求我国的教育要走一条“普及型”的道路，而事实恰恰相反，我国目前从小学到大学到研究生教育，都是在坚定地走着一条“精英主义”的“重点教育”道路。这也是一种不公平教育制度的体现和病态教育体制的一种反映。 有专家指出，教育的公平是最起码应该实现的社会公平，因为受教育权的公平平等是直接关系一个人的受教育水平的，而受教育的水平又是关系到一个人一生的发展能力和机会的重要因素。简而言之，教育是为人提供改变其自身命运的力量的基础保证，它应该是可以让全社会的每个公民都有权利和机会去享受的。中国古代的科举制度之所以存在了上千年，其中制度本身必然包含有它的某种合理因素。笔者以为，其相对最积极进步的意义和存在的合理性便是，它为不同阶层的人们获得管理国家和社会以及发展自身实现人生抱负的权利，提供了一种相对公平的竞争平台，从而缓和了社会矛盾，对社会的和谐发展起到了积极的推动作用。当然，我们不否认科举制度本身包含了许多糟粕，例如，它也是应试教育的理论和实践来源。后顾是为了瞻前，我国的社会主义教育事业，自然应该以古为鉴，吸取一切合理的经验和思想精神，促进自身向着公平合理的方向发展，最终实现社会调节作用和教育本身价值的高度统一，成为促进社会和谐发展的积极推动因素。而不是因为其自身存在的不合理因素，而成为全面建设小康社会，构建健康发展的和谐社会的绊脚石。 六、结论：发挥政府的核心作用 对我国农村义务教育现实问题的分析和客观上教育事业对整个社会的重大作用决定了我们必须对现行体制中不合理的因素进行改革，为农村义务教育事业的发展提供根本保证。对此，主要的问题就在于发挥各级政府尤其是上层政府在解决这个问题过程中的作用。
目前义务教育实行地方负责、分级管理。由于各地实际存在的经济发展不平衡，这种过于分散的投资体制，造成了全国普及义务教育的非均衡发展，使进一步完善现有的投资体制成为一种必然选择。也就是说应该将国家义务教育投资的责任主体适度上移，为农村义务教育的发展提供更加强大可靠的财政保障。财政资源具有稳定性和可靠性，才能确保义务教育有稳定的经费来源，使教学设施的建设得到保证，才能解决当前贫困地区严重拖欠教师工资，使教师无法安心教学的情况得到改善。
具体说来就是要努力加强中央和省级政府对义务教育的投资责任，改变中央政府和省级政府在整个义务教育资金筹集与分配中一般仅占有较低份额的状况。所以，必须要建立规范的基础教育财政逐级转移支付制度，明确各级政府的基础教育财政责任。中央政府和省级政府掌握了较大的财力，应是转移支付的主体。另外一点，教师队伍的不稳定也是造成农村教育“贫困”关键因素，很多贫困地区连教师的基本工资都还保证不了，要让教育稳定，教师的基本工资就必须保证。在世界许多国家，将义务教育教师纳入国家公务员或地方公务员系列，工资由中央或较高层次地方财政承担，或列入中央预算，或列入州、省预算，或各级预算共同分担，这就解决了教师的工资问题。
另外，针对当前中央财政教育投入结构不合理，大部分教育投入都给了高等教育，而基础教育投入不足，同时基础教育的投入地区分布也不合理等一系列问题。有专家学者和人大代表建议，在制定“十一五”中长期发展规划过程中关于教育的部分要加强教育改革，加强农村教育投入，并进而提出了“农村义务教育应该免费”，“农村义务教育实行免费越早越好”的意见。这也是一个迫切需要解决的现实问题。
问题已经很明显，解决问题的方案也已经逐渐明确，关键就在于发挥政府特别是中央政府和省级政府的核心作用，大力扶持农村义务教育事业发展，为整个教育事业和整个国家社会经济的全面健康持续发展提供坚强保障。 参考文献：[2] 鄢明明著：《略论小康社会教育》，载《理论月刊》2005年第10期。 [3] 宋梅著：《农村离免费义务教育有多远》，载《中国新闻周刊》。 [4] 周洪宇著：《农村义务教育应免费》，载《人民日报》。 [5] 教育部：《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》，中华人民共和国教育部网站。 [6] 方行著：《中国封建经济论稿》，商务印书馆2004年4月第一版。 [7] 刘斌，张兆刚，霍功编著：《中国三农问题报告》，中国发展出版社2004年4月第二版。 [8] 费孝通著：《志在富民》，上海人民出版社2004年11月第一版。 [9] 贺雪峰著：《乡村研究的国情意识》，湖北人民出版社2004年9月第一版。 [10] 张松山著：《教育公平：此梦何时圆――从对豫南基础教育发展状况的调查说起》，载三农中国网。 [12] [美]詹姆斯．R．汤森，[美]布兰特利．沃马克著，顾速，董方译：《中国政治》，江苏人民出版社2003年8月第一版。 [13] [印度]苏布拉塔．加塔克，[印度]肯．英格森特著，吴伟东等译：《农业与经济发展》，华夏出版社1987年6月第一版。
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农村教育的现状及思考
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核心提示:农村教育硕士考试等相关政策的若干建议探索：为加强农村师资队伍建设，教育部于2004年推出“农村学校教育硕士师资培养计划”(简称“农村教育硕士政策”)，每年从具有研究生推免资格的高校中。
农村教育硕士考试等相关政策的若干建议探索
　　一、农村教育硕士政策概述及存在的问题
　　为加强农村师资队伍建设，教育部于2004年推出&农村学校教育硕士师资培养计划&(简称&农村教育硕士政策&)，每年从具有研究生推免资格的高校中，选拔优秀本科毕业生(简称&农硕生&)到中西部贫困县任教。农硕生协议服务年限5年，第1年工作，第2年脱产学习，第3年边工作边撰写学位论文，毕业后颁发研究生学历和教育硕士专业学位。服务期间，农硕生按照国家规定领取工资，享受在职教师各项福利待遇；学习期间免缴学费，按在职教师脱产学习规定，带薪并享受相关待遇；培养经费由培养学校主管部门按照研究生招生国家计划安排。截止2007年，全国已有三千多名农硕生投身贫困地区教育事业。四年来，该政策总体上得到了贫困地区教育行政部门和农村学校的肯定，取得了一定成效。一是为贫困地区农村学校输送了一批优秀本科毕业生，缓解了这些学校师资紧缺问题；--是拓宽了优秀大学生到基层建功立业的渠道；三是对如何科学有效地为农村学校培养高素质教师进行了有益探索。
　　但是，该政策在实践中也出现了不少问题。一是招生难。2004年计划招生780人，实际招生仅692人。其后几年，许多省份都没有完成计划，且生源素质也良莠不齐。二是工作安排难。贫困县缺乏接收农硕生的积极性，有的地方甚至2004年招收的农硕生仍未落实岗位。三是培养经费落实难。部分省份2004年、2005年计划的培养经费还迟迟没有着落。四是培养质量难保证。由于招生人数少，成班率低，培养学校难以单独制订教学计划，往往让他们与统招研究生一起上课，照顾不到农硕生的特殊性。五是农硕生心态难稳定。由于许多优惠措施没得到很好落实，农硕生对现状不满意，服务农村教育的信念动摇，有的中途毁约，有的人&身在曹营心在汉&。种种问题表明，该政策仍有许多关系没有理J顶，需要进行系统的政策分析，推进政策创新。
　　二、政策存在问题的原因分析
　　公共政策的实际运行过程是一个复杂、动态、连续的非线性主动集体选择过程，充满着价值冲突与利益的博弈。我们着重选取政策问题、政策目标、政策方案、政策执行四个观测点，探讨问题产生的原因。
　　(一)政策问题定位不精确
　　政策问题是政策分析的逻辑起点。从历年政策文本可知，决策者视野中的政策问题是：农村学校师资匮乏、结构性失衡和整体素质偏低，严重制约了农村教育的发展。
　　1．&农村学校&的外延模糊不清。在决策者的视野中，&农村学校&的外延不断变化，2004年、2005年&农村学校&指国贫县高中(主要在县城)；2006年、2007年这一学校形式的外延扩大到省贫县，扩展到初中或小学。不足之处：一是明确限定必须是国贫县(或省贫县)，从而把其他县(市)贫困乡镇农村学校拒之门外；二是没有明确排除国贫县(或省贫县)城区或富裕乡镇学校，为部分执行者故意曲解政策留了余地。事实上，我国基础教育发展的不均衡性，农村与城市(含县城)之间差异的显著性远远大于贫困县与非贫困县之间。
　　2．农村学校师资并非普遍匮乏。据调查，当前不存在农村学校教师普遍匮乏的现象，实际是总量超编与结构性缺编并存。郊区和条件较好的乡镇初中和小学超编；一般乡镇初中和小学满编；偏远贫困乡镇初中和小学严重缺编，造成此状况的根本原因是农村学校经费负担体制和教师人事管理制度的缺陷。在教师工资表面上以县统管而实质上仍由乡镇负担的背景下，贫困乡镇因承受不了沉重的教师工资负担，故意缺编，请代课教师以减轻财政压力，县市也没有采取强力措施统筹调配教师资源。此外，农村学校条件太艰苦，缺乏足够的吸引力。换言之，偏远贫困地区农村学校教师缺编的主要原因不是教师资源不足，而是当地政府因财政困难不想招聘教师或教师不愿去任教的问题。其在该政策中的表现为：最缺乏教师的偏远贫困乡镇农村学校，要么因财政困难故意缺编，没有接收农硕生的积极性；要么因条件太艰苦，农硕生根本没有前往任教的积极性；而条件较好的农村学校，大部分因超编或满编而无法接收农硕生，即使有空缺，很多学校宁愿从其他学校调入教师(一般都是条件较差学校的骨干教师)，或从其他师范院校招聘毕业生，也不乐意接收使用成本较高的农硕生。
　　3．农村学校整体素质偏低和师资结构失衡不应成为主要的政策问题。对于中国庞大的农村教育而言，仅凭每年培养几千名农硕生，不可能在短期内使农村教师整体素质得到根本改观。至于农村师资结构失衡问题，这也是难以成立的。以江西省为例，2005年全省农村中学有专任教师58946人，若要在10年内通过该政策使全省农村中研究生学历的专任教师比例提高10％，就算今后不从其他渠道增加教师，全省平均每年至少培养655人。如此大的规模，在培养能力上首先就值得考虑。
　　(二)政策目标含混不清，缺乏针对性
　　决策者的政策目标是&提高农村学校师资学历水平和整体素质&，以&加快农村教育发展，促进教育均衡&。政策学者普遍认为，良好的政策目标要有针对性，紧扣政策问题；要具体，不能含混不清；要恰当，不可偏高或偏低；要有可检验性，需规定相应指标。以此考察，该政策目标显然存在不足。一是缺乏针对性。
　　决策者把&教师匮乏&作为最主要的政策问题，但在目标陈述中对此却没有提出具体要求。二是不恰当，要求过高，如提高农村学校教师整体素质等。三是不具体，没有可检验性，政策文本中没有相应提出任何具体、量化、可检验的目标要求。
　　(三)政策投入不足，方案缺乏吸引力
　　该政策的关键性举措，一是以免试、免费、带薪读研，颁发研究生学历和硕士学位，调动农硕生积极性；--是以农硕生的高素质和培养经费由上级财政承担，调动县的积极性。实践证明，该方案的两个最重要利益相关者&&基层政府和农硕生的积极性都不高。仅从经费角度看，该方案中，在绝大部分省份中央政府不投入任何经费。除承担培养经费外，省财政也没有投入其他经费。对农硕生来说，选择去农村任教需支付巨大的机会成本，换来的仅是读教育硕士的机会和毕业后收益的可能增加。对基层政府来说，一方面需承担农硕生学习期间的工资、福利等费用；另一方面它还是农硕生毕业后预期收益增加部分的承担者。由于贫困县财政普遍困难，加上担心农硕生服务期满后流失等因素，其积极性不高也就不难理解了。
　　(四)政策执行不力，失真较严重
　　政策执行核心是防止失真，保证执行的有效性，然而，该政策在实际执行中却频频失真。
　　1．肢解政策，选择性执行．即执行者仅执行部分内容，造成政策内容残缺，效果大打折扣。我们对江西省2005级农硕生的问卷调查显示，22％的人认为，&按照国家规定领取工资并享受在职教师的各项福利待遇&没有很好落实；31％的人认为&按照在职教师脱产学习有关规定，带薪并享受相关待遇&没有很好落实；10％的人认为&学习期问，往返交通费按当地教师脱产学习有关规定执行&没有很好落实；认为各项政策都得到基本落实的仅占10％。
　　2．曲解政策，替换性执行。有些省份工作不实，不是事先严格按文件精神界定并公示接收学校及工作岗位，然后按程序择优推荐，而是让学生自己找学校签约，而后把符合条件的学生确认为&农硕生&。公平、公正抛脑后，择优选拔走过场，甚至有些人钻政策空子，以农硕生的身份进入重点中学。这种失真既严重损害了政策的公平性，又选拔不到优秀毕业生，影响基层学校接收的积极性，还造成了有限政策资源的巨大浪费。
　　3．搁置政策，象征性执行。有些政策执行部门对实施政策的意义认识不足，他们既不宣传、调研，也不制订切实可行的实施方案，搞形式主义。有些执行者没有大局意识，部门利益、个人利益至上，具备接收农硕生的条件而拒不接收，可多接收的仅象征性接收。这种失真造成了政策资源闲置，延误了农村教育发展。出现上述失真，政策设计自身的缺陷应是主要因素。首先，经费、权威等政策资源投入不足。权威资源投入不足集中体现在政策主要执行机关&&教育部门的权威性不足，难以协调并监控财政、人事等其他部门。其次，政策不够具体明确。政策的具体明确性是执行有效性的关键④。模棱两可、含糊不清往往导致政策随意变通，造成&曲解政策，替换性执行&。此外，政策监控不力也是重要原因之一。
　　三、推进政策创新的若干建议
　　(一)重构政策问题政策问题的正确定位应是&农村学校骨干教师队伍薄弱&。理由有三：第一，大量研究表明，我国中小学骨干教师队伍分布不均，农村学校普遍缺乏高素质骨干教师；第二，农村学校骨干教师队伍流失现象十分严重；第三，农村学校教师成长渠道狭窄，急需有一批骨干教师发挥传、帮、带等示范作用，带动青年教师迅速成长。
　　(二)修正政策目标政策主要目标应当修正为：通过两个五年计划，为农村学校培养一批数量充足、学科结构合理、研究生层次的专家型骨干教师(或学科带头人)，并通过其骨干示范作用，带动农村教师队伍整体素质的提高。具体可表述为：
　　第一，与特岗计划相结合，为偏远贫困地区农村中学培养一批专家型骨干教师，实现解决&教师数量不足&与&骨干教师队伍薄弱&的双重目标。
　　第二，为一般贫困地区农村中学培养一批专家型骨干教师，解决该类学校骨干教师数量不足、素质不高的问题。
　　第三，为一般乡镇农村中小学培养一批高素质学科教学带头人。
　　(三)优化政策方案
　　1．明确界定参加计划的农村学校资格．以贫困程度和骨干教师队伍状况为依据，由省教育、人事和财政部门制订参加计划学校的资格标准。然后，由县教育、人事和财政部门联合拟定项目学校名单、岗位需求，报省教育、人事和财政部门审批。一类学校为政府财力不足或条件艰苦、教师缺编严重、骨干教师奇缺的农村中学，主要分布于国家级(或省级)贫县偏远特困乡镇及其他县(市)少数特困乡镇；二类学校为工作条件相对较差、优秀教师不愿去任教、骨干教师大量流失的农村中学，主要分布于国家级(或省级)贫县贫困乡镇和其他县(市)的少数偏远乡镇；三类学校为学科教学带头人非常缺乏的农村中小学，以国家级(或省级)贫县一般乡镇农村中小学为主。
　　2．将&派进去&与&送出来&相结合，坚持&两条腿走路&．一类学校结合特岗计划，以派进去方式为主。对已实施特岗计划的西部省份，凡参加特岗计划的教师，若符合政策可同时享受相关待遇；国家特岗计划没有覆盖的省份，由省财政拨出专项资金设立特岗。特岗教师工资待遇应高于全省平均水平，以保证岗位对优秀本科毕业生有一定吸引力。特岗教师聘任以教育厅为主，考核管理以县教育局为主。二类学校要首先&派进去&，学校凡有教师空缺，只能招聘农硕生。其次是&送出来&，每年按计划从学校选拔一批优秀教师，送有关高校攻读教育硕士，毕业后回原校任教。这样既可避免&派进去&的方式增加财政负担并造成编制障碍，又为在职教师提供了成长渠道，减少政策阻力。三类学校则以&派进去&方式为主。
　　3．延长服务年限，提高政策贡献率．农硕生经过3年教学实践锻炼和2年的教育硕士学习，刚从教学新手成长为业务骨干，却已服务期满，面临流失风险。这是原政策设计的矛盾之一，也是基层不愿接收农硕生的重要原因之一。因此，应考虑将协议服务年限由5年延长至7～8年。
　　4．设立农村中学骨干教师岗位津贴，建立激励机制留住人才．显性与隐性的待遇差异是造成农村骨干教师流失的根本原因。据调查，在江西，城乡教师待遇差距约为300元，月，人。为扭转骨干教师流失势头，打消农村学校担心农硕生流失的顾虑。
　　提高政策吸引力，建议在一、二类学校设&农村学校骨干教师岗位津贴&。每校约10个岗位，每岗每月300元，经费由中央、省、县三级财政分担。由省制定考核聘任标准，县教育局具体负责评聘，并报省备案。同时规定其中一半以上岗位用于农硕生，以营造竞争氛围，调动农硕生和原有教师两方积极性。
　　5．规范程序，提高政策合洳陛，增强政策权威资源。该政策实施中的很多问题都与程序不规范所导致的政策合法性不足有关，因此要重视&自下而上&的沟通，在岗位确定、计划安排、经费分担、农硕生推荐等方面，基层政府、农村学校、农硕生和培养高校等利益相关者应有参与政策的渠道，使其利益得到充分表达和有效聚集，减少因政策设计原因造成的执行失真现象；要重视横向协调，争取教育、财政、人事等部门联合行文，争取他们的支持和配合。
　　6．增加投入，建立中央、省，县三级财政按比例分担经费的机制，增强经费保障力．特岗计划应以省财政为主，中央和县级财政为辅；农硕生培养经费，以派入方式培养的，由中央、省级财政分担；以送出方式培养的，由中央、省、县三级分担；农村中学骨干教师岗位津贴以中央和省财政为主。
　　(四)强化政策执行，提高政策的有效性
　　1．成立跨部门工作领导机构，加强沟通与协调，增强政策权威资源。中央应成立由教育部牵头，财政、人事等部委参与的工作领导机构，负责制定实施方案、激励政策和政策监控等。省级应成立由教育厅牵头，财政、人事和培养高校等部门参与的工作领导机构，负责制定年度实施细则、加强政策宣传等。县级领导机构是政策成败的关键，各县也应成立相应机构，负责制订年度实施计划、安排工作岗位、落实相关待遇等。
　　2．制订周密计划，加强政策宣传，营造良好舆论氛围。应以推荐学校毕业生、县级政策执行人员和农村学校负责人为重点，以政策实施前后为关键时机，制订周密的宣传计划，有针对性地选择有效媒体、有效形式，大力宣传政策实施的意义、目标、内容、要求和优惠措施，争取获得各方的理解、认同和支持，减少政策误解和抵触心理，努力营造良好的舆论氛围。
　　(五)加强政策监控，严防政策失真
　　各级政策监控主体应切实履行职责，认真制订政策监控计划，明确监控内容和重点，定期开展专项检查。重点检查推荐免试环节、岗位安排环节和优惠政策落实环节，加强违规行为查处力度，提高政策监控的权威性、有效性。省教育厅应积极开发农村教育硕士政策网，畅通信息沟通渠道，使其成为目标群体获取政策信息、反映心声的平台，成为政策监控主体的信息来源渠道。
来源：在职博士网-本页网址：
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