【文/观察者网 王恺雯 编辑/马雪】

从“小赌王”周焯华到唐山打人者陈继志，他们都曾有过同一个身份——“叠码仔”。

穿梭在“贵宾厅”、拉拢豪客一掷千金，名义上是“博彩中介人合作者”，不少人却暗中干着非法借贷、清洗黑钱的勾当。

随着澳门博彩业迎来剧变，游走在灰色地带、赚取暴利的日子将一去不复返。

6月21日下午，澳门立法会表决通过修改后的《娱乐场幸运博彩经营法律制度》（以下简称新“博彩法”），23日起正式生效。这是澳门21年来首次修订，新法首次出现涉及“国家安全”的条款。

“新‘博彩法’的实施，意味着以博彩中介人制度为核心、卫星赌场遍布澳门的时代结束了。”澳门大学政治经济学与公共政策教授盛力25日对观察者网表示。

澳门长期占据世界第一博彩市场位置，其中叠码仔服务的“贵宾厅”一直都是收入“大户”。2011年，澳门博彩收入2691亿澳门元， 是拉斯维加斯是4倍，“贵宾厅”贡献超过70%。

澳门理工大学博彩旅游教学及研究中心主任王长斌教授认为，新法落地后，“贵宾厅”将面临退场，未来博彩业会向消费层次更为亲民的“中场业务”发展，这也会迫使澳门博彩企业开发更多非博彩元素。

“国安”条款加入，将成“悬顶之剑”

“这是澳门特区21年来首次修订‘博彩法’，而且并不是简单修改了一下，主要是回应澳门博彩业高速发展过程中出现的一些弊端。”盛力教授25日对观察者网表示。

2001年，澳门特区政府制定了第16/2001号法律《娱乐场幸运博彩经营与法律制度》（俗称“博彩法”），构建了澳门博彩业的基本监管框架，也打破了70多年来由一家公司垄断博彩专营权的规则。

目前，澳门有“三正三副”六张博彩牌照。赌王何鸿燊创办的澳博控股、港商吕志和创办的银河娱乐、美国永利度假村旗下的永利澳门持有三张正牌；何鸿燊二房长女何超琼持股的美高梅中国、美国金沙集团旗下金沙中国、何鸿燊二房独子何猷龙控制的新濠博亚持有三张对应的副牌。

这批牌照的批给期限原定于今年6月26日到期，不过目前，六家持牌博彩公司均已获澳门特区政府延长批给期限至今年12月31日。

自去年9月开始，澳门特区政府就修改“博彩法”展开公开咨询。在完成立法程序后，新法于23日起正式生效。

新法主要规定了博彩经营牌照（俗称“赌牌”）批给上限六个，禁止“转批给”，批给期限不多于10年（此前是20年），最多可延长3年；未来“管理公司”（现阶段的“卫星赌场”）只能收管理费，不能与娱乐场分享利润或收取佣金；博彩中介只可为一间承批公司（即持牌博彩公司）服务等。

澳门六大博彩企业均对新法表示欢迎。

盛力表示，这意味着以博彩中介人制度为核心、卫星赌场遍布澳门的时代将终结。

法案通过后，赌牌竞投工作即将展开。投行摩根大通认为，特区政府最快在7月底至8月初为新赌牌招标，最快11月初有结果。该行预计，目前6张赌牌的持有者都可以获发新牌。

值得一提的是，新“博彩法”中首次出现了涉及国家安全的条文。

法案第四十五条第一项规定，行政长官在听取博彩委员会的意见后，可基于“危害国家或澳门特别行政区的安全”等原因解除娱乐场幸运博彩的经营批给。法案亦提出，娱乐场幸运博彩的经营及操作须在维护国家及澳门特别行政区安全的前提下进行。

盛力表示，过去澳门部分外资博企或其间接关系人，可能涉及推动内地资本外流，他们与海外政治势力的关系也比较复杂，甚至有参与本地敏感事务的嫌疑。

“我想这引起了国家和特区政府的关注。尽管总体上这种境外势力还是处于可控状态，但确实需要关注。特别是我们要在法律层面有一个能在国家安全方面监管博彩业的依据。”

“新‘博彩法’规定，在承批公司‘危害国家或澳门特区’的情况下，行政长官可单方面解除经营批给，我觉得这是很重要的。”盛力表示，“这个法案必须有威慑力，不能光说要在维护国家安全的前提下去经营，还要在判断你危害到国家安全后，可以立即终止你的合约。”

此外，新“博彩法”还要求，经营娱乐场幸运博彩须不受犯罪影响，并应确保其经营及操作配合澳门特别行政区打击跨境非法资金流动，以及预防清洗黑钱和恐怖主义的政策及机制。

盛力认为，上述条款和2021年3月起施行的《中华人民共和国刑法修正案（十一）》中有关“跨境转移资产”的内容相呼应。

“新‘博彩法’也是要表现一种国家的关注，而国家的关注就是澳门的关注，保障‘一国两制’在澳门行稳致远。这实际上也是涉及到国家安全的一个条款。”

澳门立法会议员陈泽武此前表示，法案赋予特首有权就国家安全撤销赌牌，估计将会按国安法的框架去审视，如资金来源、从事勾结外国势力活动等。

目前澳门的六家持牌博彩企业中，有美资博企“两个半”之说。除了永利澳门和金沙中国，美高梅中国则是美国博彩业巨头美高梅与何超琼成立的合资公司。

澳门特区政府宣布修法之初，在澳门拥有业务的美国赌场公司股票一度受到重挫。

“国家安全”不单只是涉及中美博奕的问题，也要和总体国家安全观联系起来。《新华澳报》曾刊文指出，将国家安全有关条文列入新“博彩法”，是一把悬挂在未来获得新赌牌博企、尤其是美资博企头上的“达摩克利斯之剑”，当然，这是一把正义的宝剑，相信会对美资博企起具有较大的震慑作用。

“叠码仔”、“贵宾厅”时代终结？

近几个月来，博彩中介一直是澳门博彩业的热点话题。

2021年11月27日，有澳门“小赌王”之称的太阳城集团主席周焯华（外号“洗米华”）因涉嫌在内地触犯开设赌场等罪，被温州市人民检察院依法批准逮捕。两个月后，澳门德晋集团主席陈荣炼因涉嫌不法经营赌博及经营“赌底面”（在赌场“贵宾厅”内非法博彩）被澳门警方拘捕。

其后，两人经营的澳门博彩中介“龙头”——太阳城和德晋相继停业。

“洗米华”案定于9月2日在澳门法院开审，周焯华被控创立及指挥犯罪集团、清洗黑钱及非法赌博等286条罪名，案中涉及非法博彩金额高达8000亿港元（约合6800亿元人民币）。

伴随着这场风波，“叠码仔”、“贵宾厅”等专有名词频频映入人们视线。

澳门的赌场分为“中场”和“贵宾厅”，前者接待的多为普通游客，那里投注金额小，多位于酒店的一楼；“贵宾厅”则接待挥金如土的大额投注客。

澳门理工大学博彩旅游教学及研究中心主任王长斌教授介绍，澳门所谓的“博彩中介”，指的是“贵宾厅”的经营者。而所谓“叠码仔”，在澳门法律中被称为博彩中介的合作人，他们为“贵宾厅”介绍客人，然后从“贵宾厅”领取佣金。

“‘贵宾厅’负责从内地拉客。客人过来之后在‘贵宾厅’里面赌博，但他不是和‘贵宾厅’赌，而是和承批公司赌，‘贵宾厅’实际上起到了中介作用。”王长斌说。

事实上，2001年澳门特区政府制定的“博彩法”，将“博彩中介人”（可以是公司也可以是个人）定义为“在娱乐场推介幸运博彩者，其工作系给予博彩者各种便利，尤其是有关交通运输、住宿、餐饮及消遣等，而收取由一承批公司支付之佣金或其他报酬”。

但在实际操作中，这些所谓的“中介”提供的服务远不止于此，一些人还会从事洗钱、非法借贷等业务。

“内地是有资本管制的，赌客在澳门输了钱，这个钱要怎么过来？通过正当的金融渠道是很难寄过来的，他只能通过这些人从地下钱庄或其他操作把钱弄过来。”王长斌说。

新“博彩法”进一步对博彩中介业务进行了规范。例如第二十三条第二款规定，每一博彩中介仅可于一间承批公司内从事博彩中介业务，以收取佣金方式为其提供服务，不得以任何方式与承批公司分享娱乐场的收入。

王长斌指出，过去“贵宾厅”是澳门博彩收入的“大户”，2011年最高峰时占博彩收入比例超过七成，这几年已经逐步下降至三、四成。而新“博彩法”实施后，第三方“贵宾厅”将进一步受到限制。

“新‘博彩法’禁止博彩中介与承批企业分成，也就是说中介只能拿佣金。此外，还规定承批公司对博彩中介有连带责任，这样一来，他们要是有违法行为，都有可能算到博彩公司头上去，在这种情况下，博彩公司和贵宾厅合作的意愿就很低了。”

盛力认为，在澳门赌权开放后，博彩中介这一群体确实在拓展市场方面发挥了很大作用，推动了博彩业发展，对澳门经济民生也有贡献。但是他们长期游走在灰色地带，衍生出高利贷、洗钱乃至暴力犯罪等问题，且这种影响是不仅限于澳门，还影响到了内地。

“新法生效以后，一家博彩中介只能为一家博企服务，博企和中介的关系要很清晰，财务要很透明，实际上就抑制了中介的扩张。”盛力说，“这是希望中介能化身一种优质的服务团体，去提升游客的旅游感受，做好后勤保障工作。我想以后中介很大程度上会去服务中场的普通客人，这会是一个比较大的转变。”

对于这只给博彩中介套上的“紧箍咒”，澳门立法会议员高天赐在6月21日的立法会会议上质疑，这将限制博彩中介的发展空间，让他们“无前景可言”。

澳门特区经济财政司司长李伟农会上回应，希望中介“将角色摆回到应有位置”，即“拉客”给承批公司，收取佣金作为报酬。

李伟农重申，中介业务是向博彩者提供交通、住宿、餐饮、消遣等各种便利，而收取承批公司支付不多于法定佣金上限的金额作为回报，和承批公司是伙伴关系。

新法之下，另一个受到冲击的是遍布澳门的“卫星赌场”。

所谓“卫星赌场”，其所有者并不持有赌牌，却能和承批公司合作营运赌场。

具体而言，承批公司和第三方达成协议，后者拥有赌场酒店的物业，承担该物业内的所有非博彩业务（如餐饮、酒店管理等），而承批公司则在其中经营博彩业务并雇用有关人员。

据澳媒介绍，截至今年4月，澳门共有35家赌场，其中17家由博彩公司全资拥有，另有18家“卫星赌场”由私人以类似“特许加盟”的方式设立。

根据今年1月公布的法案最初文本，“承批公司必须在其拥有不动产所有权的地方经营娱乐场幸运博彩……”这被视为“卫星赌场”的“死期条款”，意味着“卫星赌场”或者出售用于经营博彩的物业给承批公司，或者停业。

不过，根据新“博彩法”最终文本，“卫星赌场”被允许继续经营，只是要以“管理公司”的模式运作。

承批公司聘用管理公司必须获得澳门特区行政长官的许可，且承批公司只可向管理公司支付管理费用，不得以任何方式与管理公司分享娱乐场的收入或支付佣金。这样一来，现有“卫星赌场”的经营模式将出现巨大变化。

此前有澳门媒体预计，一些“卫星赌场”或在6月26日之后结束经营博彩业务。李伟农6月8日表示，这些决定是商业行为，政府不会介入，但政府希望他们可以继续保留。他同时指出，“卫星赌场”的去留和新“博彩法”无关，是疫情造成的经济冲击。

修法之后，澳门“经济支柱”何处去？

澳门博彩合法化始于1847年。1999年澳门回归后，特区政府即把“加强博彩业监管机制，提高经营管理水平”作为施政纲领之一。2001年，“博彩法”的通过，确立了澳门“赌权开放”的法律框架。

2002年以来，澳门博彩业形成“六分天下”的局面，加上内地逐步开放自由行，澳门博彩业也踏上发展的快车道。2006年，澳门博彩业收入首度超过美国拉斯维加斯，成为全球最大的博彩市场。

2011年，澳门博彩毛收入（GGR，即下注金额减去赢得金额的差额）达到2690.58亿澳门元，占当年本地生产总值91.6%；2013年，澳门博彩业毛收入历史性地达到3618.66亿澳门元，占当年本地生产总值87.9%。

毫无疑问，在推动澳门经济、就业、基础建设及民生福利等方面，博彩业发挥了积极作用。但其“一业独大”也为澳门社会带来了风险，这一问题在新冠疫情的冲击下显得更为突出。2020年澳门GDP实质收缩了56.3%，全年入境旅客同比减少85%，博彩业跌近8成。

赌场和酒店的生意一落千丈，一些“叠码仔”改行当起外卖小哥；那些动辄上千元一晚的高档赌场酒店，现在仅需两三百元就能入住。

盛力指出，澳门博彩业产值在2013、14年达到顶峰，在疫情之前，由于内地的反腐行动，澳门博彩业实际上已经受到影响。

“在新法生效后，如果疫情也没有改善，澳门博彩业会经历一个非常痛苦的时期。像以‘贵宾厅’为核心的这种高收益的爆发性增长肯定是没有了。如果是走休闲化、大众化、娱乐化路线，那相对澳门博彩业的高峰时期，肯定是一个小很多的规模。虽然是小很多，但我们希望这是一种健康平稳的发展。”

王长斌指出，“如果澳门博彩收入持续那么高，且持续需要靠内地民众前去赌博，这很难说是一个能够可持续发展的行业。”

王长斌认为，未来澳门博彩业会向“中场业务”这方面去发展，这就会逼着博彩企业多发展一些非博彩元素，“所有的博彩游戏都是差不多的，就只能靠这些非博彩元素去吸引。”

他日前在《澳门日报》撰文指出，新“博彩法”通过后，澳门博彩业将进入一个规范发展的新时期。虽然博彩收入难以恢复往日高度，但新形势将督促博彩企业减少对博彩的依赖，加大力度发展非博彩元素。同时，加大对博彩业的监管力度，致力于澳门博彩业的规范化发展，力图降低博彩业的“赌性”，发展其“娱乐性”，打造一个可持续发展的博彩业。

作为澳门支柱产业，博彩业为澳门提供了大量的工作岗位。据2020年澳门特区统计年鉴，当年澳门就业人口约为395100人，其中从事“文娱博彩及其他服务业”的人数为91300，占就业人口的23.1%。

新法落地后，如何尽可能减轻对从博彩从业者影响？

盛力指出，博彩业对澳门的影响深入到社会各个领域，特区政府当然希望修法进程是平稳的，对博企的改革要求也符合预期，希望各方利益能得到调和，失业率可控。

“考虑到时下比较艰难的情况，新法也做了一些调整，例如延长‘卫星赌场’存续时间，缓解失业压力。此外，也可以和广东省协调一下，推动一些澳门居民前往大湾区就业和生活。”

盛力表示，2000年澳门特区政府第一份施政报告就提出要产业多元化，在中央的支持和鼓励下也做了很多努力，“我们先后提出了20个多元化目标产业，但都不是很成功，因为博彩业虹吸效应太大了。”

“新‘博彩法’限制了博彩业的膨胀，如果政府的措施得当，加大投入和政策性引导，原先因为市场导向倾斜而流入博彩业的生产要素，应该可以回流到其他行业。我想，在中医药、现代金融业还有科创方面，澳门应该再多下一点功夫，而且要做好横琴粤澳深度合作区的工作。”

盛力表示，粤澳合作中医药产业园已经渐渐成熟，澳门本身也拥有高等院校及4个国家重点实验室，但由于澳门没有产业链，无法将高等院校的科研产出转化成市场价值，“希望和广东省能更好的协调，让我们的科研成果能够迅速的进入广东的生产链，这样就能产生价值。”

应清晰赌牌“数”和“量”的法律定义

特区政府早前完成博彩法修改的公开咨询，正进行整体汇总工作。赌牌数量是修改“博彩法”首要解决的问题，但当局在咨询中基本对此问题进行了回避。回顾澳门赌权开放以来的情况，赌牌数量涉及的问题确实很多，在法律上有不少模糊的地方，首当其冲的，就是“数”和“量”的法律定义并不清晰。

其实澳门赌权于○二年开放，中央政府只「默许」发三个赌牌，澳门政府却利用行政措施容许赌牌转批给一次，演变成现时的「三主三副」共六个牌，甚至有以「借牌」形式经营的「衞星赌场」愈做愈大，俨如有半个赌牌，令澳门现时的赌牌出现六个半的局面。翻查相关法例，发现条文清楚列明「经营娱乐场幸运博彩之批给至多为三个」，而当年立法会讨论的会议纪录，亦只列明「议员对最多不超过三个牌照基本上没有异议」。但现时不但是「三主三副」的六牌局面，其他的“借牌”、“合资”、“控股”、“入股”等形式经营的“卫星赌场”酒店近30家，可以说遍布全澳，这种情况有违当年的立法原意，并且问题多多。

政府代表在修博彩法的公开咨询中重申，赌牌批给、期限考量“重质不重量”，限制批给数量不等于削减市场竞争力，反之想保持现有规模稳定性，确保市场具一定弹性，及在引入新投资者间取得平衡。

但业界人士对此却认为值得商榷。他们认为“质”与“量”应并重，因为“质”和“量”本身就没有任何抵触与矛盾，加之文本中并未对“质”划出客观准则，期望的“优质”只是主观诉求。倘在压制数量的前提下未来出现“质”的下降，就会无以为继。并以澳门作为自由经济市场，博彩业过去二十年之所以迅速发展，并自2006年起超越拉斯维加斯，其中一个重要因素就是体量大，特别是在当前经济放缓大环境下，压制数量只会造成缺乏竞争的局面等为由，提出未来澳门博彩业的发展，需在数量和素质同时跃进。

相关业界人士主要是卫星赌场掌权人。博彩业开放后，除六大博企投资兴建的项目外，还有近二十间卫星娱乐场。但现行博彩法中未有覆盖相关卫星娱乐场运作，出现法律漏洞。他们认同行业要加强监管，但建议藉今次修法完善对卫星娱乐场的监管，且不应增加卫星娱乐场数量，并把卫星娱乐场定义为“服务及管理公司”，采取“一场一准照”的制度，以二十年为上限、实施五年一审的监管制度，透过市场调节机制，令卫星娱乐场优胜劣汰。

博彩行业本身有负面的社会效应，因此天然必须受到政府的监管和规制以避免过度负面的社会效应。在2002年发放牌照时，澳门政府并没有任何的现金对价，澳门政府提供价格低廉的土地、发放垄断的牌照的对价是要求牌照获得者至少投资88亿港币，而这一投资额要求在澳门博彩业迅猛发展、物业愈加奢华的趋势下迅速被完成和突破了。按照公允价值入帐并折摊的牌照相对于当前的收入体量来说影响很小，每年大约1亿港币，约占公司收入的0.2%。此外，2002年的牌照发放以政府与公司分别签订协定的形式进行，由单独的合同约束双方的义务与权利，并没有在澳门的法律法规框架体系内，澳门政府在此次牌照到期前很难通过相对简单的出台法律法规和政策的形式影响博彩牌照。

而政府对赌牌公司最有力的控制手段，是对赌枱数的限制。赌枱数直接对应赌场能够容纳的赌客人数，影响较大。但是，公司内部能够自主调配赌枱，客流量大的新开物业也能得到公司的全力支援，部分博企已有的赌枱数量较为可观，部分赌枱并未充分使用，可以灵活调剂以支持新物业，因此，赌枱数量造成的限制压力较小。

由此，从法律上来说，特区政府对卫星赌场的数量控制并无规范，理论上“一张”赌牌可以“一开二、二开四、四开八……”家卫星赌场，甚至一张赌枱就可以是一家赌场，还没算上其他的博彩设备如老虎机等。也就是，赌牌数量没有“数”和“量”的规范法律定义。

在日常生活及科学研究当中，人们经常要用到数和量的概念，但是对究竟什么是数、什么是量则大多数人都不甚明白，究其原因是因为人们在日常中只是把这些基本概念当作一种语言工具或者科研工具来使用，与使用钳子或者锤子的道理没有什么区别，人们只要会使用就行并不需要探寻其本质究竟是什么。

那么究竟什么是数呢？到目前为止还没有看到哲学上关于数的解释，在数学上也没有看到过相关的定义，只是见到一些简单的说明，说数的起源来自于数数。

据现代百科：数是表示物质现象的一种方法。数的定义：数是一种图形符号，是表示自然界物质现象的一种方法。目前人们主要用它来表示事物的量，不同的数表示量的不同关系。

可以从以下两方面来理解数。1、不同于以往数的定义，数不仅可以用来表示量，它还可以用来表示质、过程以及自然界中的一切物质现象。2、数是一种图形符号，是量的表示方法之一，量的表示方法可以有无数种。3、一般情况下，人们把标准单位规定的量用数位“1”来表示，在“1”的基础上产生了其他数字。在数学里，数的定义延伸至包含如分数、负数、无理数、超越数及复数等抽象化的概念。对整数可以施行加、减、乘、除四种运算，叫做四则运算。整数，对加、减、乘运算组成了一个封闭的数集合，是数学古老分支“数论”研究的物件。而除法运算，如7/11 = 0.636363 …、11/7 = 1.5714285 …，不再是整数，也就是说整数对除法运算是不封闭的。为了使数集合对加、减、乘、除四则运算都是封闭的，就必须增加新的数，如7/11、11/7，为两个整数之比，称为可比数、分数，现在通称为有理数。

量，是作为幅度和重复次数出现的一种属性。它和质量、实质、变化、关系一样是事物的一种基本类别。数量的概念始于份额，也就是可以带有数量的实体。作为一个基本的词汇，数量被用于指代事物的任何量化的属性或特征。有些量由其本质决定（譬如，数），而另外一些是作为对状态的描述（属性，尺寸，特征），譬如重和轻，长和短，宽和窄，大和小，多和少。

就赌牌数量“1个”来分析，“1”是数，“个”是量。而“1”从数学上理解可以有1/2加1/2等不同的分数来组成，有点类似于赌牌转批给一次，演变成「三主三副」，而从法律上来理解，“1”还可以由“30%”加“70%”，类似“借牌”、“合资”、“控股”、“入股”等形式经营的“卫星赌场”。理论上来说，“1”就可以由无数种组合，也就是赌牌“1”就可以分成无数，百子千孙！千秋万代！赌牌数量的“个”，按照“量”的定义，可以理解为规模。从法律意义上来说，“个”的规模也是无限的，也就是赌牌的规模理论上也是无限的。“个”可以是“一滴水”，也可以是“汪洋大海”。

赌牌的“数”和“量”需清晰定义

有博彩业界人士提出，博彩业修法及重新竞投宜按照“平稳过渡、维持现状、加强监管”的大方向原则。在博彩营运牌照上，考虑到本澳没有空间让博彩业继续膨胀，以及中小企生存空间、维持本澳劳动力市场稳定性等问题，博彩牌照的增减，牵一发动全身，故不宜增加或减少牌照数量，适宜维持六个牌照，确保澳门社会和谐稳定、驱动经济发展，并明文规定禁止任何形式的转批给。

其理据首先是“创业不易，守业更难”，博彩业面临的外部环境已不同。一方面是内地加强监管跨境资金流动，打击鼓励博彩行为；另一方面，周边的新加坡、菲律宾、柬埔寨、越南及日本等地，先后开放博彩业，周边竞争加剧，因此认为博彩业经过多年高速发展后，行业要加强监管，但加强监管外，须保持适度空间，保障行业健康发展。其次是企业会因应牌照年期设定投资计划，倘博彩营运牌照年期太短，将影响企业投资意欲。考虑到外围竞争及本澳世界旅游休闲中心的定位，博企项目需综合多元化，藉此维持竞争力，故需要一定年期投资兴建及回本。

就澳门赌牌的数量问题，之前大多是对副牌的合法性有所质疑。一是澳门政府在发给赌牌时发给同一个专营公司容许该专营公司发展多项目，包括只有娱乐场的项目，而且没有严谨规定不同项目的发展时间，像金沙娱乐场基本上没有其他休闲配套，其开业首年（2004年）便凭赌场生意赚了19亿美元。二是特区政府也没有做好对赌牌和赌场营运者的控制。赌牌由3变6的法律根据始终无法自圆其说。而赌牌数目由3变6，竟令永利在未开业便转卖赌牌赚9亿美元，也是匪夷所思。这纵然合法，也极不合理。因为当初赌牌的评选是经过一个很严格的程序，评选委员会对竞投经营财团在多方面进行评分，如博彩经验、旅游、会展等多个组合项目。三是副牌持有人的赌场营运情况应向主牌持有人交代，惟在当局发出副牌至今，副牌赌场均独立运作，与主牌公司的营运方式完全没有分别。四是现在6家公司所持有的经营标准是否真的与多元化发展的路向相符，政府方面也需要系统的研究。

除了3个副牌的合法性，以「借牌」形式经营的「衞星赌场」愈做愈大，俨如有半个赌牌。卫星娱乐场自博彩业开放以来便存在，已成博彩业其中一个特色。参考博企年度财务报告，拥有十六间卫星娱乐场的博企，其一九年的博彩毛收益为四百亿港元，当中约五成二（二百○七点八亿元）为十六间卫星娱乐场所贡献。据业界估算，卫星娱乐场资产净值共计超过500亿元。2020年博彩业就业人口约82,043人，以及有6,080张赌台，当中卫星娱乐场占841张，按人员除以赌台的平均计算，即卫星娱乐场有员工约1.2万人，占行业总人数约14%，当中还未包括非博彩部分，其为澳门繁荣与稳定所作出的贡献不可抹煞。因此，有相关业界人士甚至提出，博彩业在发展的同时，必须继续确保这些卫星赌场获得可持续发展的空间。卫星娱乐场的场所相当于管理某特定娱乐场的“服务及管理公司”，建议由特区政府统筹主导直接和卫星娱乐场对接，或交由现时各卫星娱乐场中其中一个经营者负责统合各个卫星娱乐场，并作为一个独立承批者。发出“服务及管理公司”准照，采取“一场一准照”的制度。

由于博彩法未有覆盖卫星娱乐场，出现法律漏洞。其以“借牌”、“合资”、“控股”、“入股”等形式经营，实质大多具有相当的独立性，正是钻了赌牌“数”和“量”的法律漏洞。因此，如果赌牌的“数”和“量”没有清晰的法律定义，无论是维持目前「三正三副」赌牌格局，还是把赌牌变成六个，以至增至七个、八个或更多，理论上都可以。