一无职二无级，三不是机關干部四不是人大代表，朱月霞做梦也想不到自己能对政府财政预算“指手画脚”，跟部门头头脑脑们面对面“挑刺”“砍价”

　　说起去年11月1日上午的情景，这位在社会慈善组织任职的广东顺德普通市民记忆犹新：那是广东佛山市顺德区社会创新中心的一间多功能廳大门敞开，出入自由100平方米的房间，满满当当坐了60多人除了朱月霞等15名参会代表，更多的是顺道进来旁听的普通群众还有不少記者。

　　这是顺德“参与式预算式预算”项目面谈会的第二场讨论区人社局申报的“扶持残疾人就业”项目。经过3个小时的“锱铢必較”部门最初预算的4657.15万元，被“残酷无情”地砍去了2024.55万元核减近一半。当年共有4个项目“过堂”参与式预算式预算另一个申报金额為1446万元的项目“发展群众体育健身”，最终核减720万元

　　顺德一向堪称“改革尖兵”，参与式预算式预算更是动了体制的真格

　　顺德区从各部门2013年预算中，破天荒地拿出两个金额在300万元及以上、关系民生的项目引入人大代表、政协委员、行业专家、社区群众召开“參与式预算式预算面谈会”。这是参与式预算式预算首次“试水”

　　如何防止会上热热闹闹、会后销声匿迹，确保不“走过场”首先是项目、代表不“内定”。第一年试水成功后2013年底的第二年度参与式预算式预算引入网民投票选项目，4个项目由28193位网民从9个项目中投票产生在代表构成上，15人包括人大代表、政协委员4名专家、行业代表5名，群众代表6名群众代表全部从网上报名的市民中随机抽取。

　　其次是意见采纳“有回音”全程置于“阳光”下。顺德区人大代表陈淑仪在面谈会上提了不少意见3周后，区人社局打来回访电话“当时我在外面开会，就随便应付了几句没想到过两天回来后，他们又打来电话详细告知哪些意见被采纳了，怎么采纳的预算会怎么改等等。”后来陈淑仪才听说，参与式预算式预算有严格的程序规定：预算部门在听取意见后必须做出调整并将调整情况、代表意见一并上报区政府并挂网公开；预算执行过程中，还要定期向代表回复阶段性情况

　　今年是顺德参与式预算式预算的第三个年头，目前各部门都在做明年的预算申请，下月将陆续报到区财税局“第一年两个项目，1000多万元；第二年4个项目7000多万元。纳入参与式预算式预算的范围不断扩大申报金额越来越多，今年应该能突破1个亿”顺德区财税局负责人介绍说。

　　顺德的参与式预算式预算打开叻一个突破口，可说是触及到体制的根本改革的核心理念是开门预算、民主预算。对于政府来说财政预算走“群众路线”，直接的效益是节约了财政支出让资金使用更为合理有效。而对于广大群众来说则在改革中真真切切感受到了“纳税人”的权利。

　　专家认为通过实施参与式预算式预算，可以增强财政预算编制过程的透明度提高公众对政府决策参与式预算度，是值得关注、可以复制的模本（记者 贺林平）

　　〔摘要〕欧洲参与式预算式預算兴起的主要目标是缓和社会各阶层的冲突推动地方政府决策民主化发展，以及充分回应民众的需要其基本模式包括：法国的民众囷市政府共享决策权的商讨模式，德国的行政部门控制下的优化决策模式西班牙的“联合参与式预算”模式，意大利的调整的阿雷格里模式欧洲参与式预算式预算四国的总体性考察表明：参与式预算式预算的推进主要受政党、联盟及社会网络自我组织能力、参与式预算式过程中组织“设计”元素、官方实施试验的行政和财政能力四个方面因素的影响。

　　〔关键词〕欧洲参与式预算式预算；民主决策；公民权；公共管理

　　〔中图分类号〕D082〔文献标识码〕A〔文章编号〕-（2016）05-0086-09

　　〔基金项目〕国家社科基金项目“中国特色协商民主过程中嘚公民有序参与式预算研究”（15KS066）；中国博士后基金第9批特别资助项目“协商民主过程中的公民有序参与式预算研究”；中国博士后科学基金第53批面上资助项目“公民资格视域中的农民政治参与式预算研究”（）；湖南省教育厅重点项目“中国特色协商民主过程中的公民有序参与式预算研究”（15A191）；教育部人文社科重点研究基地开放课题“国家建设视域中的毛泽东政治协商思想研究”（14MY09

　　〔作者简介〕董石桃湘潭大学公共管理学院副教授，博士教育部人文社科重点研究基地湘潭大学毛泽东思想研究中心研究员，湖南湘潭411105

　　参与式預算式预算首先源于巴西的实践，20世纪80年代后期以来拉美地区的左翼政党为了扩大公民权、追求社会公正和推动政府管理体制改革，实施了参与式预算式预算此后，欧洲扩散的分权合作运动以及一场别开生面的传播拉美城市城镇化管理的民主化意识全球化运动，最终吔促成了参与式预算式预算（PB）在欧洲的诞生这些参与式预算式预算运动致力于让公民在公共建设项目中，通过年度公众会议（开放、泹受管理）的组织参与式预算当地政府决策、行使预算项目的优先权，其他公民参与式预算的工具也为这一预算过程中的合作——分享嘚选择权被正式应用到政府规划（预算计划、公共工程和服务计划）中并逐步为扩大公民参与式预算提供了有力支撑。欧盟甚至制定了參与式预算式预算的交流仿效计划创办了一个致力于发展参与式预算式预算的网站(No. 9 of the URB-AL cooperation Programme)，从参与式预算式预算的对话方案和城市间平等合作Φ共同学习参与式预算式预算的经验我们试图以法国、德国、西班牙和意大利四国为例，分析欧洲参与式预算式预算的目标和基本模式总结欧洲参与式预算式预算的实践经验，以期为中国正在进行的参与式预算式预算实践提供一点借鉴

　　一、欧洲参与式预算式预算發展的基本目标

　　到目前为止，对参与式预算式预算还没有一个普遍通用的定义这是因为现有的参与式预算式预算除了各种不同的试驗，还没有统一的模式参与式预算式预算的潜能在于能为民众参与式预算管理创造空间，这与以往二战后许多国家传统形式的“计划”囷“协商”是不一样的（那些只为强大的经济、社会组织保留优先权）从这一角度看来，随着时间的推移参与式预算式预算可以尝试偅塑“公共资产”的概念，可以将紧张的社会局势在民众参与式预算和政府决策考量正常对话的前提下转换成“共享方案”

　　从程序仩来看，参与式预算式预算主要具有如下特点：（1）必须讨论财务或者财政问题参与式预算式预算本身就涉及有限资源的处置问题；（2）市政层面必须有所参与式预算，或者至少一个区必须参与式预算其中以及该区应当拥有较大的自主权；（3）必须是一个反复进行的过程，也即就财政问题单独开一次会或者搞一次公投不足以成为参与式预算式预算的案例；（4）有关过程必须包含某种形式的公共审议，這应当在具体会议或论坛的框架下进行行政会议或者传统的政府机构会议向“普通”公民开放，这并不是参与式预算式预算；（5）对于實施结果需要某种问责安排〔1〕

　　从目标上来看，参与式预算式预算的目的大体包括：（1）促进行政机构的合理发展；（2）通过改善政策和资源分配实现社会公正；（3）提升民众的理性和参与式预算能力；（4）使地方政府能成熟地协调当地的复杂性，也可能是对市场經济产生的失真的重新调整；（5）所有民众权利的扩展或者是关于文化上、社会上和经济上对公共资源的公平再分配的“协商一致”形式的传播。〔2〕

　　总体来看参与式预算式预算在欧洲的兴起和扩展，其基本社会目标还包括如下几个方面：

　　第一参与式预算式預算有利于缓和社会各阶层的冲突。参与式预算式预算的方案来源于对殖民期前后的旧世界国家的领土管理模式的总结这些实践（主要昰拉美的）的主题更多在于探究如何缓和“城市冲突”，实现“社会和谐和稳定”这些才是参与式预算式预算创新性方案的灵感来源。參与式预算式预算能充分利用城市各阶层的资源又减少其冲突通过公共预算的过程，使社会中不同部门都加入到对话中也能有效避免方案政策实施时出现反对运动。通过参与式预算式预算沟通民众和决策层，这也为确保社会、经济、环境政策得以可持续性发展使社會中不同阶层都能真正地承担起一定的责任。

　　第二参与式预算式预算有利于地方政府决策民主化发展。全球化问题常与“解决方案嘚地区局限”相一致但是，近年来欧洲推行政府责任的地方分权，却少有资源决策权的公平分权土地使用权决策和其他公共政策很尐真正由社会民众参与式预算。而公共资源管理的民营化倾向趋向于把越来越大的权力留给不再管理“公共资产”的组织（其实那些经过私有化运动转化所有权的资产无论是所有权还是管理权方面都曾经是“公共资产”）。参与式预算式预算是对这种机制的颠覆地方政權在公共预算中为民众提供更多参与式预算政府决策的空间。作为交换地方政权会获得民众的效忠，而且民众所在的组织会接受在公众資产领域责任方面全新的方针在以城市规模发展和城市地位升高为标志的分权体制中，城市决策权扩大总是自然地与民众参与式预算决筞创造可能性相关联让民众参与式预算到城市管理中是城市管理危机意识的必然产物，是应付社会需求复杂化扩大的需要也是处理公囲投资不断优化的需要（尤其是在一些政府干涉的“敏感领域”）。同样参与式预算式预算的公众参与式预算还重建了民众对政策的信任。

　　第三参与式预算式预算有利于充分回应民众的需要。新公共管理学主张民营化改革这是促成地区管理过程中参与式预算式民主发展的一个要素。他们赞同考虑将民众向客户——消费者的角色转换尤其是在关系到垄断服务提供时。参与式预算式预算过程也是试圖寻求民众一致意见的过程这个一致意见可以弥补选举制的脆弱，可以防止地区性从下至上的反抗和冲突也是为了弥补市政对民众需求部分回应的失败，这些现象在发展中国家尤其明显参与式预算式预算实践也可以丰富某些欧洲城市从70年代已经开始的民众协商经验。囻主参与式预算渠道多样性已经成为了不同国家对参与式预算式预算实践理解的根本参与式预算式预算的多样性同样是民主新实践（关於政治问题、技术问题、机制沟通、现代化制度方面或社会抗争）盛行的原因。在欧洲无论是在管理方面还是当地环境与全球环境的关系改革方面，参与式预算式预算已经在公民权利扩展的讨论中占据了中心地位这使得我们可以重新发现、发展并丰富这些在欧洲大陆彼此独立却又有机联系的民主实践经验，使地方协商对话成为可能

　　二、民众和市政府共享决策权的协商模式：法国的参与式预算式预算实践

　　法兰西共和国的传统认为，选民代表民意是最好的办法通过这种民意表达，政府政策能更“接近民主”2002年，瓦利恩特法案哃意在居民超过八万的城市建立“区域委员会”但在大多数情况下，代表们仅仅提出建议他们往往更偏向于政府管理主导，而不是考慮民众自治而且，他们处理的都是交通、居住、城市计划、安全、公共空间考虑的局部小范围的问题在有些地方，政府“行政职责”范围被夸大在公开会议或者代表大会中集合的民众，可能会收到一笔钱（可能很少这常常由区域委员会控制），而这样就能影响他们茬基础设施投资或者特殊地区项目中的决定

　　法国的参与式预算式预算是一项带有较强政治观念影响的项目，它由左翼政党提出与傳统的“中央集权”相对，旨在防止本地公民表决优先权的大量流失在新自由主义的背景下，巴西阿雷格里港已经成为了地方管理预算囻主化可能的选择方式这一系列的运动和团体使得阿雷格里港的经验在社交网络中广为传播，尤其是在DRD〔3〕国际网络

　　概括来说，法国的参与式预算式预算体现了三个目的：其一通过综合地区政策的日常经验和促进社会行动者之间的平行联系来促进地方公共管理和“地区管理”。其二社会关系的转换。参与式预算式预算在社会低阶层中有很高的发生率（尤其是在巴黎的大城市）社会协商对话的目的，是为了积极利用不同意见的“冲突”从而达成一致意见同时，加强积极对话、促进社会团结和缓和社会紧张其三，参与式预算式民主试图突破传统的共和制的“接近政治”代之以“协商政治”。〔4〕

　　在阿雷格里港的参与式预算式预算经验中“参与式预算”目标常常直指城市投资，公众代表在不同地区举行的地方大会上就交通、社会、教育等问题举行的主题会议展开讨论。法国经验的另┅特征是参与式预算往往发生在地方的公开论坛中。在局部小范围中民众可能会就地区预算参与式预算决策。但在更高级别的市级预算中参与式预算决策就变成了咨询。重要的是官方对民众意愿或需求的认定最终还是取决于政治意愿。

　　迄今为止法国的参与式預算式预算实践主要包括如下的典型案例及经验：

　　2001年，圣丹尼斯（人口8.5万）举行过关于战略性发展的政纲条目的主题会议现在，一些以民众为代表的“预算研讨会”代表十四个区域表达提议并深入讨论。到市议会为预算投票时为了让参与式预算式预算形成最后的決议，研讨性会议会暂停

　　从2002年开始，博比尼（人口4.5万）一直努力使参与式预算式预算融入到广泛的参与式预算系统中召开了题为“自由讨论”的主题循环公开会议。“六人”委员会将不同区域组合起来在市议会上拥有否决权。关于资源和公共责任问题会有不用嘚参与式预算渠道，其中最重要的是“观察岗”通过“观察岗”，行政部门可以直接与民间组织对话

　　奥尔日河畔莫尔桑（人口1.95万）的参与式预算式预算实践是法国迄今为止最突出的。奥尔日河畔莫尔桑在1998年成立了“地区投资组合”使地方参与式预算式预算成型。2001姩五个“市民研讨会”组织成立，负责处理地方预算问题研讨会对所有民众公开，决策也由与会的所有人一起决定选举出来的理事參与式预算会议并担任民众和行政部门的中间人，但没有投票权市议会采纳预算方案前，所有人都会参与式预算到提议中并与研讨会囲同投票，最终确认某种方案

　　法国参与式预算式预算特定的经验并非只为地方政权保留，参与式预算式预算也应用于各种不同的情況比如在普瓦捷的实践中有一个管理所有社区建设（7500所租赁公寓）的公共组织，自2002年起这个组织就提出由租户决定这一部分租赁公寓投资（17%）的参与式预算式预算。另外还成立了地位平等的机构成员和租户组成的六个地方计划议会组织。

　　尽管代议制民主和直接民主之间的对话在很多地方仍然不能应用自如但法国的参与式预算式预算在结构上却已经接受了民众和市政府共享决策权的协商模式。这囿赖于集合了小部分民众选举出的参与式预算者代表组织核查和细节讨论结果，回应民众需求以便在更高级别的会议中研究。随着时間的推移像博比尼和奥尔日河畔莫尔桑这样的城市成立了一些独立的观察岗，仿效近几年来喀麦隆发展良好的参与式预算式预算形式觀察岗同意扩大民众提案的自治权。民众可以跟进会议进程在合适的独立报刊上发言和进行解释。在法国部分地方允许设立自治组织，扩大民主参与式预算甚至允许民众可以根据既有法令适当调整参与式预算的程序。

　　到目前法国参与式预算式预算最大的困难是參与式预算人数过少，尤以区域到市级为甚民众没能在整个预算会议中实现其重大影响。而且民众提议的程序常使人困惑，进而降低叻参与式预算程序本身的可信度

　　三、行政部门主导下的优化决策模式：德国的参与式预算式预算实践

　　德国因其参与式预算式预算经验丰富（迄今已有15-20次）而成为了欧洲的代表之一。同时德国还是持续时间最长、拥有最多政策联盟组织，以促进参与式预算式预算嘚国家

　　德国首次参与式预算式预算的产生导致了政党社会权力的进一步缩减，且政党成员减少弃权增多。战后德国的统一使得德國许多“六人组”委员会设立有序控制的组织来使民众参与式预算到地方政府决策中宪法委员会也使得直接选举市长成为可能，德国进┅步放宽自治会的优先权介绍自治法案和民众投票。“参与式预算式民主”理念（民众直接或间接参与式预算公共服务）的重要性在德國渐渐凸显且不断扩大同时，民众也通过自愿的形式参与式预算到议会或社区事务决策中此举优化了公共资源利用，恢复了德国城市經济的发展但是德国许多参与式预算式预算过程还是由政府主导和控制，因为德国当局认为民众还无法很好地从财政均衡方面来考量預算账目和预算结果。

　　德国财政危机和体现地方公共管理现代化的参与式预算式预算与透明度紧密相关在德国的参与式预算式预算Φ，透明成为了首要目标而使民众真正地参与式预算公共决策，特别是将民众当作“客户”咨询是第二目标在德国参与式预算式预算嘚标的中，原始资源和公共消耗的信息文件最重要投资决策信息次之。

　　德国公众参与式预算的“核心”程序显示参与式预算式预算不是决策本身，而是通过市议会优化决策的手段从这一角度看来，德国经验并非来自阿雷格里港而是新西兰的基督城。1993年基督城贏得了“最佳管理”的国际奖项，并成为了楷模德国的参与式预算式预算借鉴并采用了和新西兰的基督城相同的框架。〔5〕

　　德国参與式预算式预算成果最显著的当属贝塔斯曼基金会该基金会由一享誉世界的媒体团队成立。1998年贝塔斯曼基金会联合汉斯贸易联合基金囷KGST管理研究机构（“城市未来”），成立了包括黑山林附近六个市的参与式预算式预算试点项目2000年，贝塔斯曼基金会开始第二个试点项目这次是联合威斯特伐里亚地产，以另外六个市为中心在这一实例中，市议会提出决策然后由一个高于市级的公共组织推动，最终形成了参与式预算式预算程序并使其成为决策合法化不可或缺的条件。这不同于其他国家德国的参与式预算式预算并不仅仅单纯考虑底层民众的利益，而是综合平衡各种社会阶层和组织的利益从参与式预算式预算开始实施，德国有名的社会组织大都投入到参与式预算式预算中现在也有越来越多的城市开始发展各种形式的参与式预算式预算。现在柏林的政党组织也开始加入到参与式预算式预算对话Φ，以期在参与式预算式预算的过程中提出合理的建议

　　柏林的参与式预算式预算在早期还只是部分地区的试验，具体社会效果还有待观察参与式预算式预算的程序也还在完善之中。但整体来看德国参与式预算式预算可以分成三个阶段：第一阶段是信息收集阶段。囻众收集有关市财政、税收和公共开支的信息详细解释当地税务收支，了解固定的开支（职员和一般管理）防止政府在“投资”之名丅限定公共资源利用的增长。第二阶段由民众咨询构成此阶段常常发生在公共会议中，所用的调查问卷在互联网上可见第三阶段为在市议会上根据预算投票做报告。参与式预算式预算的组织机构相当于政府成立的组织（常由地方政权预算议员管理）需考虑到一系列与傳统政治程序相对的附加参与式预算途径。这三个阶段完成后参与式预算式预算在程序上大体确立合法性。

　　在德国的佛洛托（人口2.5萬）甚至有小学生参与式预算到了地方预算项目中，而且他们的大部分建议都被采纳了尽管不是一定具有法律约束力。从2001年起大毋姆施塔特镇（人口2.16万）纳入到本地财政议程的21项项目的参与式预算式预算中。埃姆斯代腾（人口3.5万）的行政部门组织了一个公共研讨会參与式预算者（约100人）由抽签决定。任何时候参与式预算者都可以获得税收信息和管理开支信息也可以就增加税收或是公共开支提出建議。行政部门可以选择接受建议或者是不接受但在预算报告中需解释他们已经认真研究并考虑过这些建议。所有参加市议会的政党必须僦提议做笔记或做评论

　　自2000年起，德国海恩斯泰滕（人口约2万）市民可以从发表于含有参与式预算式预算信息的小册子中选出19种公共垺务方式这种册子包含少许预算术语。调查问卷在学校也可以见到该问卷向市民寻求意见，以期了解市民对公共服务的满意度并收集減少公共开支的建议民众也有机会就投资项目递交解决方案。市议会预算投票后会有一个公开的预算信息报告。

　　在埃斯林根（人ロ9.2万）的部分地区建立了公共网络人们均已受训并会使用电脑。2003年该市就地方预算在网上展开讨论程序分为两步：首先提出议题，然後讨论什么最有利（节约能耗、减少行政人员、投资、税收等）政府会雇佣职业的调解人联系民众和相关管理部门。该过程还包括了与市长或者财政部官员在线“聊天”

　　对比分析德国的参与式预算式预算案例，我们会发现这种参与式预算式预算并不容易复制。德國地方政府大都认为参与式预算式预算是政府的对手而不是促成决策的最佳信息源。民众也怀疑他们的提议是否真的具有影响力这使嘚民众很困惑，因而也减少了参与式预算人员另一方面，公共理事会和委员会倾向于“选择性倾听”民众提议的实践而不遵循市民准則导向优先性。尽管透明化程序已形成但信息其实仍浮于表面，政府决策仍然能自由决定民众缺乏从现实中学习和影响政府机构的经驗。

　　直到现在德国参与式预算式预算似乎仍由行政部门主导和控制，参与式预算式预算的程序介于政府机构和社会组织之间因此哽像是一个交流的公共空间，参与式预算式预算是否能公正直接地削减财政（几乎是当下经济状况和财政状况不可避免的问题）仍有待观察或者参与式预算式预算也可能会转变成政府不考虑实际情况，片面紧缩公共计划并使之合法化的工具。但是很多国家对德国的参与式预算式预算模式很感兴趣比如东欧国家对德国的参与式预算式预算实践越来越感兴趣，这是由于国际财政机构的税收和捐赠公共组織管理现代化也越来越被广泛地提到，这也与同公共机构的反腐息息相关这也有赖于像“国际透明度”这样的国际社团的努力。德国参與式预算式预算也吸引了像印度、韩国和印度尼西亚等亚洲国家的注意此外，俄罗斯也开始关注此类特点的参与式预算式预算比如圣彼得堡的研究战略促成了人文领域和政治科学的研究，在福特基金的支持下和同俄国多市的合作中圣彼得堡也加入了“透明预算”行列。

　　四、“联合参与式预算”模式：西班牙的参与式预算式预算实践

　　西班牙的参与式预算式预算实践应该是最接近拉丁美洲背景的國家了西班牙也是与拉丁美洲交流最多的国家，这主要归功于其语言和其近代历史西班牙的长期独裁政权改变了民众和当地政府机关嘚关系，使得逐渐重建民众对民主制的信任成为必然

　　在西班牙，当城市理事会任命市长并且在各处的党派名单中进行选举，民众們决定参与式预算的可能性就各不相同在常规管理的基础上，西班牙制订了一些准则但实际上，各城市可以在参与式预算性方面采取該城市自己的规则1986年，巴塞罗那就成为率先使用这项规定的城市之一二十世纪九十年代时，西班牙在不同的城市建立起的部分理事会但更多被推崇为一种个人问题的咨询场所。

　　2003年西班牙州际现代法更新了“参与式预算”的基本规章，该法案明确大型城市中要选舉新的理事会遴选代表主体，以提升民众在城市管理方面的参与式预算性在这种积极的参与式预算式预算体系内，从2000年在加泰罗尼亚囷安大路西亚最大限度的展开时起参与式预算式预算的实践在西班牙已经获得了不断提升。

　　西班牙参与式预算式预算的特性在于其汲取了“联合参与式预算民主”的理念在许多城市，那些利益相关的联合起来的参与式预算者尤其是与其相邻城市利益相关者联合的參与式预算者，确实是该参与式预算式预算惟一的合法参与式预算者这种“联合参与式预算”有相应的规章支撑，这些规章通常由理事會和市民们联合协商制订能制约每一个参与式预算者的行为。此外规章中包含相应的组织和议会管理方法它们甚至被当成地方自然资源投资时遵循的原则。这些规章通常都是在城市理事会上通过了的一旦形成即成定规，可以避免这些条约的随意更改因而成为民众在參与式预算过程中有力的法律工具。民众的参与式预算路径在参与式预算式预算不同的阶段任务不同首先是由政府提供有关预算项目的瑺规信息和项目报告，然后在市民优先权名单上产生一批有名望的人组成代表团

　　今天的西班牙，有着许多的参与式预算式预算经验〔6〕其中最早的是侞彼和圣保罗亚（在巴塞罗那的城区地带），这些城市使用新的参与式预算式预算方法比如运用民众构建的工艺矩陣，抽签挑选出公民参与式预算代表然后遴选代表委员会以聚焦讨论一些对预算影响很大的问题。这些参与式预算式预算经验由于政治變动只持续了很短的时间其它城市，像塞维利亚（人口70万）渐渐开始试验参与式预算式预算的新形式在萨瓦德尔(人口18.5万)，也于2000年开始叻参与式预算式预算的实践探索在参与式预算式预算的程序的构建过程中，巴塞罗那大学贡献了力量巴塞罗那大学专家们把参与式预算式预算划分成了三个阶段：第一阶段，参与式预算式预算的主要任务是鉴别参与式预算式预算最重要的问题使民众对参与式预算的问題达成了解。第二阶段建立一个“公民讲习班”，使用EASW方法学（欧洲意识方案讲习班）其中“对未来的设想”探索方法，可以在不同嘚议题上得以应用按照相应的预算目标，运用科学的方法反复协商，列出预算初步获准的投资方案清单第三阶段，按照7个行政区的等级划分策略评估对每个行政区投资的影响因素，权衡比较和其邻近城市的某些特别投资通过由市政管理者和公民组成的“陪审委员會”审核，最后形成相应的预算方案

　　从2000年起，在西班牙阿尔瓦塞特(人口15万)居民通过服务于那些对所有城市开放的议会，可以对地方项目提出建议这种地方议会提出有一个负责民众参与式预算的理事会，该理事会由不同部分的地方社团为代表组成（如街坊、文化、敎育、生态、移民等等）然后一起探讨议会提出的预算项目，将预算来源和技术法律可行性一一登记在参与式预算式预算过程中，通瑺包括五种性质的预算项目类型：一般的公共工程、行政服务的质量、经济发展的维持、对新生代和教育的关注、城市和住房建设

　　茬西班牙克汝德坝(人口30万)，市民们也开始在市政议员们限定的地方建设资源限制上对预算投资项目做参与式预算决策三个不同层次的参與式预算者（街坊、行政区和城市）分组构成一系列的会议小组，参与式预算准则按照不同的层级确定公民和街坊社区决定投资那些包含街坊与行政区等级的公共事务，最后由有名望的代表按照这些准则提交初步的预算建议清单最后，这些清单被提交到行政区议会以申請通过同样，鉴于可行预算限制和行政区对项目等级的划分每个行政区选出两个代表来确定实施的城市项目名单，市政管理当局对项目可行性评价提供技术支持此外，代表团成员和有名望的理事们在参与式预算式预算过程中都要接受培训西班牙克汝德坝和塞维利亚周围的其它城市也都在进行着此类参与式预算式预算的实践探索，这其中还包括了蓬特赫尼尔和拉斯卡韦萨斯-德圣胡安

　　西班牙参与式预算式预算实践试图平衡如下两方面的关系：首先是个人参与式预算者和联合参与式预算者之间的联系；其次是相邻城市和行政区层次嘚关系。相比邻城关系处理个人参与式预算性的通常地位更凸显，它更趋向于创建一种预算物化投资民众的建议很容易就超出地方的財政能力。更多的情况是社会上的弱势群体都趋向于通过参与式预算式预算，试图从公共投资中获得相应的利益资源

　　在西班牙科爾多瓦，人们尝试克服财政资源分布不均的问题给那些社会弱势群体以相应的倾斜。在法国由于对预算委员会的控制不力，人们通常鈈知道哪些预算项目能够最终达成这样导致预算建议常常被重复提起或反驳，这样造成民众对社会公共机构的信任减弱而西班牙参与式预算式预算程序的最大好处是：通过那些有强烈政治意愿的理事会代表来聚合民众意见，他们对参与式预算式预算的最终项目考虑了可執行的手段比如在科尔多瓦，理事会通常间接地将公共服务项目和参与式预算式预算的目标有效地关联起来也确定了政府部门的预算執行责任，提升了预算项目实施的可行性这就丰富了参与式预算式预算的经验，比如预算委员会内部组织的科学建设及对参与式预算式预算过程的监管等等。

　　五、“调整的阿雷格里模式”：意大利的参与式预算式预算实践

　　预算议题的参与式预算在20世纪60年代强势進入意大利的政治辩论中从70年代开始，意大利的许多重要的社会机构如工厂委员会、教育委员会都有了参与式预算当地城市规划的经曆。2000年意大利地方当局对民众参与式预算提供了财政支持——从象征性财力到真正有帮助的财力，促进了特定地方机构预算参与式预算沝平的提高罗马是意大利第一个使市内行政区变成“自治镇”的城市，这些“自治镇”在一定程度上可以自行决定部分经费支出和直接選举出执行委员会主席然而，在过去的十年间公民在介入行政程序和规定个人和政府之间的协议和约定的可能性开始引入了“参与式預算”的理念。“议题参与式预算”迫使强者之间的进行简单谈判不过人们有时经常把外包给私营部门的行政活动和民主参与式预算弄混淆。

　　在2001年随着首届世界社会论坛会议的召开，民间组织、协会和社会论坛以及少许左翼党派（特别是意大利重建共产党）通过广泛发起社会运动意大利拉丁裔美国人经历了民主的意识爆发。在2001年的选举委员会后许多市内行政区（多于20个，包括那不勒斯、威尼斯囷罗马）形成了对参与式预算式预算实践探索的兴趣这些行政区提名了一位市议员来做市长，发起了参与式预算式预算的一项试验但實际上，只有少许城市在建构市政预算的过程中其具体的创新能与“参与式预算式预算形式”相一致。这个形势多少反映出参与式预算式预算已经在意大利人的想象力中生根同时反应了意大利参与式预算式预算实践包含了某种激进政治化道路（有时明显是意识形态的）嘚实践探索。在意大利参与式预算式预算常常成为代表选举计划中可消费的“时尚”，或是政党之间或政党和社会之间的谈判手段。

　　例如意大利许多市内行政区会把主要预算条款以精简的形式在年册中对大众发放。一些市内行政区创建了网站或杂志来提供公共工程建造进度的消息而另一些则创建了公开集会来介绍委员会预算（一旦准许的话）。这也意味着许多小型预算中利用了流行几十年的传統参与式预算式预算讨论和社会预算讨论在同时发展（按照公共政策或公司工会协会和社会合作社的组织来衡量社会效应）。直到2003年即使对于学术界来说，意大利参与式预算式预算的参考模范还是巴西阿雷格里港在意大利兴起了效仿和交流巴西的参与式预算式预算实踐的活动。

　　在今天的意大利大约有20个不同的涉及参与式预算式预算的案例。〔7〕米兰的一些城镇如维梅尔卡泰（人口2.5万），特瑞圖阿达（人口1.16万）和尹扎苟（人口0.89万）就是属于这样的城市早在1994年，意大利皮耶韦-伊曼纽尔（人口1.8万）在荒唐的城市规划的贿赂丑闻囷行政人员逮捕后，皮耶韦-伊曼纽尔便逐渐发展了参与式预算式预算实践从1998年起，为了重新赢得市民对城市制度的信任皮耶韦-伊曼纽爾地方委员会已经在学校建筑的重建方面，与临近地方和义务教育阶段学生的关系（一个能让下一代在积极参政方面有觉悟的重要地方）莋出了努力在2002年，有人提出进行参与式预算式预算试验并形成了一个三年发展计划（）。最开始它显然是在参考巴西的经验。它有兩个周期：第一个周期是由6个地方集会组成这些集会对所有通过投票卡，在能言语介入严格的时间框架中对有需求的人开放预算信息苐二个周期致力于参与式预算式计划公会建立——它是一个能让行政人员、技术人员、社会经济组织能接触并发现突出问题解决办法，参與式预算式计划公会确定财政来源还能对技术/管理可行性进行估价。计划公会创建了一个完整的操作计划此计划必须得到每个委员会荿员的赞成。市民的“次要”建议变成了为有关政府机关的建议为了提高市民对共同管理选项任务的信任，在周期结束前市政委员会努力使它们转换成低成本试点工程。

　　意大利参与式预算式预算推动了地方市政委员会快速组织变革的规则参与式预算者的建议也能夠展示参与式预算市民多样性的需求。同样的集会会在不同的时间举行此外，托儿所空间和“性别预算”措施的构建已让大量女性参加这冲破了在本地占优势的“大男子主义”文化大厦所设置的障碍。市政委员会每年必须接受居民所设的最小数量预算项目在三年的试運行中，这种小型预算项目占的比例逐渐从最初的33%上升到2005年的75%

　　在意大利格瑞图莫（人口1.39万），过去的两年改变了参与式预算式预算進程与其他相似的公共事务进程结合得很成功。直到2002年该城市社区里的参与式预算者只限制于和委员会合作，不能影响预算项目的确萣然而，自从2003年参与式预算式预算的周期中通过可行性计划和委员会技术人员做出的成本分析，为民众参与式预算影响的发挥确定了程序因素通过不同的投票卡和有条理的参与式预算式程序，该城市的市民有了影响社区公共项目的预算可能途径城市委员会承诺尊重哋区预算项目优先等级名单，保证了每个地区至少有一个预算项目的优先权居民为镇上投票选出的预算项目优先权，事实上是基于行政機构选举的一种评价和“委任计划”的重组组织在过去的11年内，随着该城市地方选举参与式预算率超过60%且还不停在增长，一个叫“团結与参与式预算”的市政委员会一直在管理着这个镇

　　第三个有趣的参与式预算式预算实践发生在罗马的11个自治镇（人口13.89万），该镇囲分成了8个同样的区域〔8〕从2003年起，为了选举代表举办开放的本地集会按照每15个到场的人中选出一个代表。2004年代表们（可废除且不連任）转变成简单的发言人，即一旦市民选出他们的代表市民便不再参与式预算。在特殊工作集体中发言人提出的预算优先权名单。洳今一个关于此程序的正式法令通过了。

　　从政治层面上来说意大利参与式预算式预算的过程在走向日常管理实践的改革中遭遇到瓶颈。在一项关于此问题的“法律”制定中对于参与式预算式预算试验的广泛担忧成为参与式预算式预算进一步发展的障碍。至今意夶利市民似乎对作为创新手段的参与式预算式预算不太感兴趣。此外参与式预算式预算的发展潜力也似乎不够，只有1%到2%的市民参与式预算其中大多数情况下，“温和的”审议程序更受城市公共事务参与式预算者欢迎它们并不关注最后的决策，而是关注公共辩论过程中嘚意见表达程度

　　欧洲参与式预算式预算经验表明，参与式预算式预算的推进大致受如下四个因素的影响：第一政党对此探索的拥護；第二，大量联盟及社会网络的自我组织能力；第三参与式预算式过程中组织“设计”元素的协调和改进；第四，官方实施试验的行政和财政能力在不同的环境中，四个因素的“用量”可以变化但是必须维持一个整体的平衡，以至于弥补每一个缺陷除此之外，第伍个可能的关键要素是参与式预算式预算的社会需求在拉丁美洲，参与式预算式预算的试验需求经常是通过重建更公平的公共资源而偅新平衡经济差距。而在欧洲促进参与式预算式预算的因素有政治倾向，或者和公共设施的效率提升和管理的现代化（特别在东北部地區）相关因此，参与式预算式预算其实强调国家和社会必须怎样永久合作，通过与“公平权利和责任”的合作伙伴关系来达成社会共哃利益

　　从欧洲的参与式预算式预算实践来看，要确立“唯一的最佳模式”是不可能的一般而言，一项制度或者一套程序当能与某些原有的参与式预算传统结合起来时，会比那些与原有传统没有任何联系的“人为”东西给人们带来更好的效果。参与式预算式预算嘚基本理念是一致的那就是推动公共预算决策的公民参与式预算，但是在具体的实践形式上一定得结合各个国家整体的政治经济体制來进行。这样看来中国的参与式预算式预算实践，比如温岭模式将预算程序和中国的人民代表大会制度结合起来，并坚持基层党的领導这种模式的创新性，在国际参与式预算式预算实践的探索中同样是一种有力且有意义的制度创新