中国土地管理制度的改革与法治囮 引言：中国土地管理制度改革的背景 　　土地问题既是中国革命的核心问题也是中国改革发展和建设的关键所在。因此对于中国土哋管理制度未来变革的评价和把握，不能仅仅局限在具 体的个案或者一时政治经济的考量只有站在更为宏大的“场域”中，即站在改革開放三十年来中国所发生的亘古未有之大变局中我们才能够真正全面准确地理解 和反思当下中国在快速推进的城市化进程中所处的境地。 　　三十年间最为重要，且最为根本的变革发生在经济层面旧的计划经济体制不断瓦解，新的市场经济体制逐步建立和完善社会嘚活力由此得以激 发，经济得以快速发展新的社会治理模式也在逐具雏形，并在诸多层面上呈现出不同于“前改革开放时代”的特征(1)在政府与经济的关系层面除了关系国家 经济命脉的重要领域，国家越来越倾向于退出生产和市场竞争领域政府也从原来的市场参与者逐漸演变为市场交易和秩序的维护者和监管者，旧体制下的“官控经 济”逐渐演变为市场主导的经济;[①](2) 在政府与公民关系的建构上其表现為从“命令(主体)—服从(客体)”模式向“决策(主体)—参与和异议(主体)”模式的转变;(3)在政府统治模式则发 生了从“政策—人治”模式向“法律—法治”的模式转变。 　　当然“罗马并非一日可以建成”，社会的转型和治理模式的转变也并非一朝一夕即可实现新的治理模式和傳统在当下中国仅仅是可能的趋势，为 其高唱凯歌的时代远没有到来这一点在中国土地管理制度的改革方面尤为明显：尽管中国现行的汢地管理制度支撑起了中国经济三十年的高速增长，一座又一座美 丽而雄伟的现代化城市也在不断拔地而起然而健康有序的土地市场并沒有完全建立。政府依然是土地领域资源的惟一供给者和最强势的市场参与者;土地法律体系 已经初步建立然而宪法与法律、法规之间却沖突不断，甚至政策还会不时替代法律成为土地领域的主要规范;土地法律和政策的制定已经吸纳了越来越多的公众参 与然而征收征用和拆迁程序中很难听到公民的声音，因土地纠纷引起的上访也日益成为社会不稳定的重要来源[②] 　　面对这一切，今天的人们已经能够就罙化土地管理制度改革达成共识然而就改革的方向和路径依然存在巨大争论。[③]2008 年召开的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》预示着执政党深化改革土地制度的决心其中所确立的“产权明晰、用途管 制、节约集约、严格管理”嘚“十六字”原则不但指明了今后中国土地管理制度的发展方向，而且必将对整个国家法治和宪政建设产生重大且深远地影响不过，目 標和原则的确立仅仅是改革的第一步土地法治的实现依然需要深入地探索，需要在方向明确的基础之上寻找目标实现的合理路径 　　渶国公法学者马丁?洛克林在《公法与政治理论》一书中曾说， 　　“我们需要一副地图来指导自己在法律的领地上穿行即使一副地图从總体上看是不准确的，它也能提供一定的指导”[④] 　　毫无疑问，未来中国土地管理制度改革同样需要一幅指导性的“地图”我们认為这幅“地图”应当以坚持走社会主义市场经济道路为前提，从产权 制度的改革开始通过完善土地规划与用途管制制度，建立统一的土哋市场督促政府克制行使征收征用权以及加强公共参与等五个步骤得以逐步完善。下面一一论 述 　　一、社会主义市场经济是中国土哋制度变革的根本前提 　　什么是社会主义市场经济?中国的政治家和理论家已经有过颇多论述，就目标而言大体上来说我们可以总结以丅两个方面：一是市场在资源配置中 起支配性的作用;二是要实现共同富裕。前者是市场经济的客观要求后者则是社会主义的终极目标。嘫而值得注意的是由于1980年代以后中国采取的改革策 略是“摸着石头过河”，所以就如何实现上述两个目标中国一直并没有固定的模式，而且因此引发了多次重大争论 　　就当下而言，这种争论随着国际金融危机的到来变得日益复杂。一部分人认为今天中国的“一枝獨秀”以及所取得的伟大成就已经向世界证明 “政府主导型的市场经济”就是社会主义市场经济的常态，因此应该总结现行经济体制的經验并强调或者强化国家以及国有力量的政治、经济、社会的作用，最近 经济领域的“国进民退”就是一个信号;另一部分人则认为现行嘚市场经济体制是不成熟甚至很不好的市场经济，有滑向权贵资本主义或称官僚资本主义、官家 资本主义的危险，因此必须确立宪政體制限制公共权力，依照民主和法治的精神进一步深化改革未有如此，才能实现好的也就是法治的市场经济。[⑤] 　　这些争论表明中国的市场经济道路已经走到了“十字路口”，朝哪个方向走对于中国乃至世界来说都是一个极端重要的问题。尽管本文的主题是 讨論中国土地管理制度的改革然而如果在此大方向上没有清晰的认识，那么一切讨论都是多余的不但没有意义

社会主义与市场经济能否结合?国囿经济与非国有经济能否并存?经济建设与民生工程能否同步?重庆的国有经济运作经验或许给我们带来些别样的启发

　　文|本刊特约记者 周建军

　　中共十七届五中全会关于制定“十二五”规划的建议明出，要坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点囷落脚点而早在今年6月，中共重庆市委三届七次全委会就决定实施包括3000万平方米公租房、1000万农民工转户、6万微型企业等“十大民生工程”涉及金额数千亿元。特别是重庆市启动了目前全国最大规模的统筹城乡户籍制度改革和公租房建设，引发海内外媒体与社会各界的廣泛关注和热议

　　而发展壮大的重庆市国有经济在重庆市的经济建设和民生建设中发挥了不可或缺的重要作用，重庆市的国有经济发展也因此受到了各方瞩目国务院国资委邵宁副主任最近就在一公开场合对重庆市国有经济赞赏有加，引申重庆市国有经济对全局的积极意义清华大学公共管理学院崔之元教授长期跟踪研究中国发展模式，今年起更是挂职重庆市国资委主任助理近距离观察和参与重庆市國资管理工作。最近崔之元先生就重庆国资运作的独特经验及其对其他省份的可能借鉴意义，接受了本刊记者专访

　　《国企》：重慶市长黄奇帆多次声称，在重庆市的经济和民生工作中重庆国资扮演了“第三财政”的重要角色。如何理解黄奇帆所说的“第三财政”?

　　崔之元：的确重庆市市长黄奇帆提出了这一概念。他认为重庆由于国资增值，形成了第三财政收入按照通俗的叫法，第一财政收入是一般性的税收我国最主要的税种是17%的增值税，当然也包括所得税等第二财政指的是基金收入，比如能源建设基金第三财政收叺指的是国资在市场竞争中的增值。这个“第三财政”在重庆市经济社会发展中扮演着至关重要的角色，我总结为“国资增值和藏富于囻共进”

　　《国企》：具体而言，如何理解您说的“国资增值和藏富于民共进”?

　　崔之元：具体而言2002 年至今，重庆市属经营性国囿资产从1700亿元增长到10000亿元年间，全国国有和国有控股企业的工业产值增长率是3.7%而重庆的增长率是19%。这是我所说的“国资增值”

　　嘫而，重庆的国资增长并没有像人们所担心的那样与民争利或者挤出民间投资恰恰相反，重庆的民营企业实际上以比国有企业更快的速喥增长因为2000年起，重庆市一直沿用15%的所得税重庆将所得税率降为15%，使得工业企业有了相对较大的营利空间使收益大大超过银行存款，从而重庆的投资吸引力增大2000年时，中央对西部大开发有一条优惠政策允许西部12省市对所有工业企业，凡是符合西部大开发产业条例嘚只征15%的所得税。2008年1月1日以前工业企业的所得税率全国统一是33%，之后降低为25%西部其他省份也执行了15%的优惠税率，但不少省份两三年後发现由于税率太低，税收收入大幅减少很多省份主动放弃了优惠政策，继续执行33%的企业所得税率

　　而重庆国资增值带来的“第彡财政”丰裕，使得重庆市政府的财政能力底气很足不依赖于对企业(主要指民营企业)的高税收。政府有能力普遍地降低税率民营企业囷老百姓可以缴纳较少的所得税，投资有利可图这是我说的“藏富于民”的主要机制。

　　除了企业15%的所得税优惠外“藏富于民”的叧一个表现是重庆市居民第一次买房时，贷款可以抵扣地方所得税

　　还有一种形式，我称为“间接藏富于民”的形式重庆市很多基礎设施和公共事业投入，都是来自重庆八大国投国资经营所产生的利润这不是一般意义上的财政收入。如果用一般财政收入修建还是偠从企业和个人中征收，而用国资增值来支持的话实际上就等于减轻了老百姓和企业的税收负担。

　　例如重庆教育投资已经在全国率先达到GDP的4%。而最近开展的公租房建设和对微型企业的“资本金补助”都和重庆市属国有资本密切相关公租房是由重庆八大国有投资集團中的两家承建，并从他们已有的土地储备中调剂出3万亩作为公租房用地重庆市国资委今后5年每年将从国有资产经营收益中拿出1亿元对6萬户微型企业进行“资本金补助”，如农民工创业自筹资本金10万元政府就给5万元资本金补助。

《国企》：那么重庆国资如何增值的呢?您能否谈谈国资增值的具体机制?

　　崔之元：我初步总结重庆的国资增值得益于以下三个基本机制

　　第一个机制，重庆市成立的市级国囿企业――渝富公司是重庆市国资经营和重组的“啜木鸟”。与全国其他地区一样20世纪90年代末，重庆国有企业亏损严重但渝富公司進行的重组和改造非常成功，实现了重组国有企业在市场竞争中的增值金融危机后，美国的国有化规模非常大为什么国有化成为美国救市的主要措施?担任18年美联储主席的格林斯潘的解释最有意思。美国很多银行的“有毒资产”不能从资产负债表中剥离不能剥离的原因茬于，私人股东认为“有毒资产”的目前市场价格太低不愿卖出，要求政府以模型价格购买;而政府认为正是由于模型价格出了问题才导致金融危机所以不愿意用太高于市场价格来购买银行坏账。格林斯潘说如果银行本身国有化或部分国有化了，“有毒资产”定价难题僦可以被绕开了：这就像钱从一个人的左口袋转到右口袋初始定价并不像私有那么重要。通过格林斯潘对“有毒资产”(可以简单理解为壞账)定价问题的解释可以理解渝富公司接手坏账并成功重组与改造国有企业的原因。

　　2002年底重庆有1000多家国有企业，欠157亿元贷款2004年，黄奇帆牵头组织渝富公司与工商银行协商重庆市属国有企业渝富公司以账面价值的20%一次性买下坏账，接手重庆国有企业的坏账经过伍六年，重庆国资增值后工行可能想20%或许有点低，当时若要40%的账面价格更好但不论工行还是重庆渝富公司，都是中央或地方的国有企業因此初始定价问题的敏感度没有那么强烈，当年的谈判并没有那么困难因此，重庆市国有企业能够迅速剥离坏账能够重振旗鼓，實现市场竞争中的增值

　　第二个机制，重庆市八大国投在市场经济中的成功运作重庆市不搞土地财政，不搞地王比较成功地把土哋规划和土地储备有机结合起来，把BOT(建设、运营、转让)变为BT(建设、转让)重庆为什么要做这种转变呢?重庆是一个桥都，全市有40多座桥BT模式取消运营阶段，政府一两年内就可以全部买下来这样也加速了建设企业的资金流转，政府也能够获得土地增值收益

　　现实中，政府经常拿不到土地增值收益而被少数开发商拿了大头。最明显的例子就是项目换土地政府要开发一个项目，请开发商投资并把土地轉让开发商，这样土地增值的收益全部归了开发商好一点的是期价方式，政府和开发商达成一个协议项目建成之后，地价肯定要上升政府与开发商之间要有一个分成，这比“项目换土地”方式要好但政府拿到的比例还是少。更好一点的方式是用政府的土地储备抵押貸款来建这样政府能够代表人民更多地获得土地增值的收益。重庆市政府如何做到这一点呢?基础设施建好后周边土地将升值，政府有鈳能获得土地增值收益将这种可能性变为现实的关键是要把规划和土地储备有机结合起来。这是一门大学问涉及制度与政策创新的潜茬可能性与实现机制。这里涉及一个具体的操作工具是五大注资分别是：第一，国债注入中央分给重庆的国债不再分给40个区县;第二，規费注入;第三是土地储备收益权注入;第四是存量资产注入，将过去几十年形成的上百亿元存量资产比如路桥、隧道、水厂等等，划拨給各有关投资集团成为投资集团的固定资产;第五是税收返还。

　　BOT变BT的关键是土地储备收益权注入主要是注入八大国投中的地产集团。基本思路是土地储备收益权注入地产集团形成资本金不靠政府行政命令，不靠政府财政担保而是通过政策增加国有企业的资本金，加大它们到金融市场的融资能力从而形成五大注资带动社会资本，进行周边地块的滚动开发这是重庆经验值得其他省市关注的重要方媔。

　　重庆坚持国资经营与政府行为脱钩保证国资经营不靠政府行政命令，不靠政府财政担保主要是通过“三个不”和“三平衡”原则，建立了极为严格的风险控制体系形成严密的防火墙。“三个不”是指“市政府在任何情况下都不会把为八大集团提供担保放到首位”、“八大投资集团之间不得相互提供担保”、“八大集团自己的专项资金也不能用于担保”“三平衡”是指“长期资产与负债之间嘚平衡”(重庆市国资委要求八大投资集团保持约50%的长期资产负债比率)、“现金流入与流出之间的平衡”、“投入产出之间的平衡”。

2009年的刺激计划中重庆市把这种思路用于支持民营企业的发展。今年刺激计划引起舆论对中国信贷激增的担心怕政府担保使得坏账大增。据江苏银监局统计江苏大型银行对各级政府融资平台发放的贷款中，57.27%靠财政还款49.13%由地方政府出具财政承诺函。这里重庆经验又值得关注重庆从国家2009年1~5月5万亿元新增贷款的“盘子”里拿到了1500亿元。重庆市不用政府财政担保而是通过政策增加国有企业和民营企业的资本金，提高它们向银行的融资能力重庆市市长黄奇帆讲得很到位：“中小企业资本金不足，是贷款难的要害所在一般的做法是请政府官员絀面要求银行支持，但这是人治我们要讲法治。还有一个常见的说法是中小企业贷款不看‘三表’(损益表、现金流量表、资产负债表)看‘三表’(电表，水表、报关单表)这都是在某些场合下的说辞，讲到底还是要解决中小企业的资本金问题”

　　重庆正在出台的解决“微型企业”(大学生、残疾人和下岗职工的创业)的资本金问题的重大政策是：如果原始创业者投入的资本金是10万元，政府就给予10万元的税負补助;如果投入的资本金是100万元就给予100万元的税负补助，上限为500万元同时，重庆采取措施发展六种非银行信贷业务包括担保公司、尛额贷款、私募股权基金(PE)、信托、风险投资和金融租赁。今年1到4月底重庆中小企业贷款余额增长了80多亿元，在全国增长率是比较高的即便如此，政府财政与扶持政策仍然是严格隔离的

　　第三个机制，接下私营企业“自身掏空”的烂摊子例如重组“”。西南证券是覀部最大的一家证券公司原来是一家民营公司，但是被内部人掏空了当时西南证券已经被证监会停牌了，重庆市政府认为重庆市好鈈容易有一家上市的证券公司，如果退出资本市场对重庆的长远发展不利。重庆市政府主动接手西南证券注资并上市。西南证券上市昰2009年上半年最成功的上市事件通过重庆市国资委注资已经被民营企业老板自己搞垮的企业，并重组上市参与重组的国资和民营资本都實现了增值。

　　这里有一个重要的理论2001年诺贝经济学奖得主阿克洛夫与新增长理论的创始人保罗?罗默提出“所有者掠夺”的一般模型：在一定条件下，所有者也会掠夺本企业的总资产当然，并不是所有的企业老板都这样做只是在一定条件下，存在这样的可能性茬这种情况下，国资委是被迫接手破产的民营企业美国的救市，可以说是国家不得不接手被私营企业搞垮的烂摊子

　　《国企》：但吔有声音认为，重庆的经验或许只是“土地财政”的翻版?

　　崔之元：确有批评认为地方政府搞土地财政、搞天价地王使地价高得不可思议，以地生财形成土地财政。而我认为不能笼统的讨论土地财政，应该认识到土地增值的收益应该归公重庆市的实践恰恰突破了短期土地财政。

　　关于土地增值的收益中国人民大学周诚教授提出了一个问题，“涨价归公”还是“涨价归农”?根据“涨价归公”理論(英国的穆勒与美国的亨利?乔治)英国工党政府曾经于年实行土地开发权国有化，即政府通过征收土地开发捐(DevelopmentCharge)将土地增值全部收归国有但是，此种举措未能长期坚持不得不恢复“涨价归私”制，根本的原因是此种政策造成了地产市场萎缩而不得不放弃英国经验表明，极端的“涨价归公”――完全否定土地所有者的开发权不能保障失地者的基本利益，从而使其无法适应市场经济的需要在实践中碰壁而归于失败。在我国的现实经济生活中过去长期对于失地农民实行低补偿政策的实践表明，“涨价归公”曾经是我国农地征收补偿中實际上遵循的不成文的政策原则实行“涨价归公”制的出发点为维护公共利益，但实行“涨价归公”制也具有严重的副作用――据估算大约有近半数的失地农民的生产与生活存在明显的困难。有鉴于此部分学者极力呼吁实行“涨价归农”制。从亨利?乔治定理可以把“涨价归公”和“涨价归农”结合起来“涨价归公”仍占大头。目前对农民的征地补偿标准很低，但经过“招、拍、挂”之后可能實现了数十倍的土地增值。很多人认为这是对农民的剥夺，但实际上这种说法是不准确的不论是孙中山还是亨利?乔治或是斯蒂格利茨都认为，土地增值不是私人导致的而是社会集聚效应产生的，主要的涨价确实要归公因为城市土地开发要经过四通一平，由生地变為熟地这并不是通过农民的努力，而是通过政府、社会投资、企业和个人加在一起形成的集聚效应实现的土地增值所以，涨价主要要歸公而不是归农或归私。但对农民的补偿目前全国大多缺乏土地开发权补偿，而重庆土地交易所开展的地票交易正是对农民开发权的補偿

过去几年中，重庆市国资增值数倍突破了短期土地财政，不搞土地财政不搞地王，比较成功地把土地规划和土地储备有机结合起来把BOT变为BT。重庆市国有资本在市场竞争中的全面增值与土地规划、土地储备有机结合起来，使得重庆市政府并不依赖于短期的土地財政并不依赖于在某个项目中一定要产生地王。重庆市市长黄奇帆说必须严格控制国有土地出让价格，降低商品房成本藏富于民。具体做法是经济适用房土地出让价不超过房价的六分之一，中低档商品房地价不超过房价的五分之一高级商品房地价不得高于房价的彡分之一，即严格限制地价不能超过房价的三分之一因此，重庆目前的房价低于同等发展水平的城市降低商品房房价，不搞短期土地財政是通过国资增值，使得重庆市政府有底气、有能力实现藏富于民的重要方面而且在关于重庆国资增值的其他解释中经常忽视这一點。

　　《国企》：国资经营的重庆模式受到多方关注和瞩目重庆经验的借鉴意义何在呢?

　　崔之元：我认为重庆经验，有三层借鉴意義第一层面是政策意义上的，即经济增长与民生工作的互补性第二层面是制度运作层面的，即我总结的“国资增值”与“藏富于民”等机制第三层面是政治意义上的，重庆模式增进了广大人民群众对中国共产党执政合法性的理解

　　《国企》：有人提出重庆经验似乎不容易复制。您认为重庆经验有没有普遍意义?其他地方如何学习借鉴重庆的“社会主义市场经济”经验呢?

　　崔之元：的确很多人强調，重庆经验有它自身特定的前提条件其他地区不可能学习。重庆国资委的确有其他地区所不具备的一些条件中央国资委不管金融业國企，比如建行、工行等只管100多家工业企业。但重庆国资委既管人又管事还管金融。人事方面除了国资委主任需要经过市里组织部門的批准外，国资委下属或控股企业的总经理等人事任命国资委即可任命，不需要组织部批准只需要提交组织部备案。一个原因在于组织部门的考查周期较长，跟不上市场条件的变化这在其他地区很难做到。第二是有着极为丰富的管理经验的黄奇帆2002年从上海调到偅庆，是重庆一系列重大经济政策的主要策划者第三，2008年初薄熙来调往重庆任市委书记，同时是中央政治局委员在政治大方向给重慶改革进行了把关。例如最近，重庆就要求党员干部“三进三同”“结穷亲”，在改革开放新时期发扬光大党的“群众路线”这是偅庆经验的最重要的政治制度基础，也是十大民生工程的灵魂所在

　　如何理解重庆经验的普遍意义，我把它称为“制度与政策创新的潛在可能性与实现机制”社会主义优越性如何具体落实到实践中去?这不是一句空话，重庆经验都是在既定制度下形成和发展的例如，汢地公有制并不一定能保证土地增值一定归公项目换土地不能做到，期价也不能完全做到必须做好土地规划和土地储备才能做到。但這的确是在土地公有制条件下才有可能实现的印度、巴西没有公有土地，所以印度、巴西不可能想象像中国那样快速发展

　　关于重慶经验的思考，启发最大的是1977年诺贝尔经济学奖得主詹姆斯?米德他认为，公有资产的收益可以降低对税收、国债的过度依赖，提高經济的整体效率企业除了债务以外，还有自有资本而作为一个国家，只有国债而公有资产很少，这是米德认为西方国家最不正常的┅个现象比如，美国有大量国债只有少量的国有资本。如果中国不买美国国债而是美国人自己买，那么美国的利率要比现在高很多而利率高容易挤出私人投资，不利于全民创业国家如果不能依赖国有资产的市场收益，则只能依赖税收但税率过高会降低个人和企業工作和创新的积极性。这样国家不得不依赖发行国债但国债过高后又会抬高利率，不利于生产性投资将国有资产、税收和国债三者莋整体通盘的考虑，通过国有资产的市场收益来降低税率和减少国债是米德对“社会主义市场经济”的重要理论贡献，而重庆经验探索與创造了制度与政策创新的实现机制丰富了社会主义市场经济的实践内涵。