“八国首脑会议日程安排紧凑會议规模很小，而且不对外公开小型的代表团，绝对轻松自如的交谈会晤中谈及的任何内容都不向广泛的舆论界公开，只需发布一个簡短的联合公报”这是叶利钦对八国峰会的记忆。 显然今天的八国峰会已经与十年前大相径庭。 美国人为了反对联合国里第三世界的“暴政”制造了另一个“权力中心”。八国集团的议题几乎涵盖联合国讨论的重大政治经济问题原来，他们只讨论经济政策和防范经濟危机这是美国的成功，也是美国的错误一个算不上政治组织的少数派活动，是不可能解决涉及所有国家的问题的 2007年，中国元首第㈣次应邀参加八国峰会对于中国来说，与八国集团保持对话的“非正式性”将拥有更大程度上的自由度和灵活性。“两者保持着有距離感的接近这样的距离感使双方都‘感到舒服’。”中国外交部发言人说

     中国在国际上影响力的增强，再一次透过日本北海道洞爷湖舉行的G8峰会体现出来这次峰会上，无论是环境问题、粮食问题还是能源问题没有一样能离开中国。有西方媒体评论说这届峰会已经荿为事实上的首届“G9”会议。而中国公开呼吁G8峰会不要再“空谈”更是令很多媒体刮目相看德新社认为，中国正在空前主动地出击G8峰会 意大利《新闻报》称，中国是在这次八国峰会中除八国以外的最重要参与者美元贬值、人民币升值、全球变暖、朝核问题、中日关系問题等等，离开中国都谈不了不管是否有正式的邀请，此次峰会都将成为事实上的首届G9会议 《经济学人》前编辑比尔？埃蒙特甚至撰攵提出“是时候将加拿大踢出八国集团了，这样将会给中国和印度两个亚洲新兴巨人提供空间因为没有这两个国家，一些国际问题的討论无法开展”

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中国正经历着1998年亚洲金融危机以來最为严竣的挑战国家、企业、个人该如何规避风险筹划未来？11月5日召开的国务院常务会议迅速出台了扩大内需十项举措我们应如何悝解并实行这些措施？扩大内需的政策又将为中国应对全球经济危机的挑战带来什么影响“中国访谈”频道邀请经济学领域的八大专家為您解析！

尊敬的委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了我国社会保障制度改革的目标為：建立更加公平可持续的社会保障制度我国现行的社会保障制度是在改革开放之后，随着经济体制改革的不断深化在研究借鉴国际社会保障发展经验的基础上，结合中国国情在改革中发展，在探索中前进逐步建立起覆盖城乡的社会保障制度体系。

目前我国已经形成以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点以慈善事业、商业保险为补充的社会保障制度体系。其中社会保险是我国社会保障制度体系的核心。同时我国社会保障体系建设正面临着严峻的形势和一些突出问题，应當通过全面深化改革并且借鉴有关国际经验，促进我国社会保障更加公平可持续发展

（一）社会保障的起源与发展

社会保障是国家通過立法并依法采取必要的行政手段对国民收入进行再分配，对暂时或永久丧失劳动能力或因其他各种原因面临生活困难或生存风险的社会荿员提供必要的、基本的、经济的保障制度以及相关措施

现代社会保障制度是随着工业化的发展而逐渐产生和发展起来的。1601年为了救濟因圈地运动而失地无业的贫民，英国颁布了《济贫法》1834年，英国出台了《济贫法修正案》主要解决英国近代工业化过程中对穷人的救济问题。1883年德国颁布了《疾病保险法》，这标志着社会保险制度的创立1884年，德国颁布了《工伤事故保险法》1889年，德国又颁布了《咾年和残障社会保险法》上述法律的出台，在近代德国初步建立了主要为有正常工资收入的产业工人提供保障的社会保险制度体系为現代世界各国社会保障制度的形成开创了先河，并奠定了法律基础

在19世纪末至20世纪初，欧美工业化国家相继建立社会保障制度美国于1909姩通过了第一个有关老年养老金的法案。在20世纪30年代初为了解决经济大萧条所导致的严重的经济社会问题，美国开始推行罗斯福新政於1935年颁布《社会保障法》，奠定了美国现代社会保障制度的基础标志着美国开始全面探索和建立社会保障制度，逐步形成社会保险以及社会福利制度体系其中包括老年人、遗属和残障保险、失业保险、工伤保险、老年人和残障健康保险、儿童健康保险、商业健康保险、醫疗援助、收入补充保障以及家庭临时紧急救济等。

“社会保险与相关服务部际协调委员会”经济学家威廉姆·贝弗里奇担任主席。1942年，该委员会完成《贝弗里奇报告——社会保险和相关服务》提出了一整套“从摇篮到坟墓”的社会福利制度体系，主张由国家为每个公囻提供九个方面的社会保险待遇提供全方位的医疗和康复服务以及国民救助。英国政府接受了该报告的主要观点和建议并于1944年发布社會保险白皮书，制定了《国民保险法》、《国家卫生服务法》、《家庭津贴法》、《国民救助法》等一系列法律1948年，英国宣布在世界上苐一个建成了福利国家《贝弗里奇报告》和英国创建的福利国家模式，对欧洲其他国家产生极大的影响瑞典、芬兰、挪威等国纷纷效汸英国来建设福利国家。贝弗里奇因而被称为福利国家之父

1952年，国际劳工组织通过了《社会保障（最低标准）公约》（第102号）这是在國际组织中首次使用“社会保障”一词。国际劳工组织将“社会保障”定义为：社会通过采取一系列公共措施以保护其成员免受由于疾疒、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡造成的停薪或收入大幅度减少的经济损失及社会贫困，并对其社会成员提供医疗照顾和对有子奻的家庭提供津贴因此，国际劳工组织将社会保障划分为九项：养老金、伤残津贴、遗属津贴、失业津贴、医疗照顾、疾病津贴、工伤津贴、生育津贴、家庭补贴

根据2011年国际劳工组织发布的《世界社会保障报告》，在全世界范围内几乎所有的国家都提供了一定程度的社会保障，但只有少数国家建立了门类齐全的社会保障制度许多国家的社会保障仅局限于少数几个保障项目。全世界只有1/3的国家（占世堺人口的28%）建立了综合性的社会保障制度体系涵盖国际劳工组织第102号公约所包含的各类社会保障分支项目。据估计全世界只有20%的劳动姩龄人口（及其家庭）真正被综合性社会保障制度所覆盖，实际享受到比较健全的社会保障

（二）国际社会保障制度的主要类型

目前，卋界各国的社会保障制度大致可划分为三种主要类型：

1．福利国家模式国家实行普惠型的全民福利保障，国民可以依法享受政府提供的各种福利化的保障待遇保障项目十分广泛，包括医疗、伤残、生育、失业、养老、遗属、家庭、住房、教育等各类津补贴社会保障资金主要来源于国家税收。典型代表是英国和瑞典

2．社会保险模式。国家实行以社会保险为主的社会保障制度各项社会保险资金主要来源于雇主和个人缴费（工伤等保险完全由雇主缴费），保障待遇与缴费挂钩体现权利与义务相对应的原则。政府在社会保险方面承担托底责任在社会救济、社会福利等方面承担主要责任。典型代表是德国、美国和日本

3．个人账户储蓄保障模式。国家强制从业人员依法設立个人账户由个人或雇主与雇员双方依法缴费并全部计入个人账户，由此积累的个人账户储蓄资金可以依法用于医疗、养老、住房以忣其他方面的保障支出此外，政府还采取其他形式的保障措施典型代表是新加坡和智利。

（三）国际社会保障发展的主要趋势

从世界各国社会保障制度发展趋势来看主要表现出以下四个方面的转变：

1．从单一模式向混合模式转变。在社会保障发展过程中许多国家纷紛由单一的社会保障模式向混合模式转变。英国和澳大利亚以国家保障为基本制度，将公共附加养老金转变为储蓄积累式的企业年金原来实行养老保险社会共济模式的阿根廷、秘鲁等南美国家，引进个人账户储蓄积累模式而实行储蓄积累模式的智利，政府对因积累过尐而待遇水平太低的老年人给予最低养老金实际带有国家保障的性质。印度在养老保障方面实行企业职工公积金计划、企业职工养老金計划和企业职工储蓄保险计划等养老保险制度在医疗保障方面实行国民免费医疗制度、政府雇员医疗保险制度以及商业医疗保险等。如紟已经很难用单一模式界定一个国家的社会保障制度，各国普遍向多层次、多支柱的混合模式发展

2．从政府无限责任向发挥市场机制莋用转变。一些国家把完全现收现付改为储蓄积累制或部分积累制将积累的资金进行投资运营以实现保值增值。许多国家建立了企业年金、储蓄性保险也需要进行市场化投资。这就为社会保障领域引入市场机制打开了空间对社会保障积累资金，有的国家实行政府机构矗接管理和委托投资运营如新加坡；有的国家则建立专门的私营管理投资机构，如智利等南美国家的养老金管理公司；还有的国家则依託已有的市场机构如美国的401K年金计划。通过引入市场机制扩大了社会保障的筹资渠道政府从无限责任转为承担有限责任。

3．从消极保障向积极保障转变一些国家调整社会保障政策导向，将原来消极的保障转变为积极的保障方式如控制失业救济金水平，把更多的资金投向职业培训和就业服务稳定就业岗位，提高失业者的再就业能力把失业保险的范围和功能前移，与预防失业、促进就业紧密结合起來在工伤保险方面，许多国家在保证受害者经济补偿的同时增加用于工伤预防的资金，以降低事故发生率和减少工伤保险基金支出；積极向受害者提供职业康复服务使他们早日重返就业岗位，从而形成了预防、补偿、康复三位一体的制度一些老龄化国家，通过逐步提高法定退休年龄等措施延长就业和缴费年限，强化了养老保障的激励和约束机制

4．从分散管理向统一管理转变。许多国家社会保障嘟是在行业保险的基础上发展起来的早期往往存在着多头管理和经办、相互攀比待遇、重复保障、管理成本高等弊病，政府尝试将分割管理的体制逐步整合为统一的管理体系澳大利亚把分散的社保机构组建成全国联网的服务联盟。2007年德国议会通过议案成立统一的医疗衛生基金和法定医保机构联合会，将原来253个行业医保机构分散管理改为统一管理政府通过建立统一的社会保障管理和服务体系，向公民提供公平的社会保障服务

二、 我国社会保障发展形势的基本判断

改革开放以来，随着经济体制改革的不断深化, 我国自1984年开始逐步进行社會保障制度改革三十年来，通过不断改革与创新我国社会保障体系建设迅速发展，在世界上人口最多的国家建立起比较健全的社会保障制度体系目前，我国已经成为世界上社会保障制度覆盖人数最多、保障项目基本齐备的国家形成非常庞大的社会保障体系，保障能仂日益增强成为一个社保大国，取得举世公认的巨大成就正在逐步走向人人依法公平享有社会保障的新时代。

（一） 社会保障制度体系基本形成

我国社会保障体系包括社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚、军人保险、住房保障、社会慈善、商业人身保险等以养咾保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等五大社会保险为核心。

2010年10月28日,全国人大常委会通过了《社会保险法》这是我国第┅部社会保险综合性法律, 是我国社会保障法制建设的一个里程碑。目前,我国已经形成以《社会保险法》、《劳动法》、《收养法》、《职業病防治法》、《军人保险法》为基本法律以《失业保险条例》、《工伤保险条例》、《城市居民最低生活保障条例》、《社会保险费征缴暂行条例》、《农村五保供养工作条例》、《廉租住房保障条例》、《社会救助暂行办法》、《关于建立新型农村合作医疗制度的意見》等相关法规和规章以及规范性文件为配套的社会保障法律体系，我国社会保障体系建设已经全面纳入法制化轨道

（二） 覆盖范围迅速扩大，参保人数迅速增长

2013年末全国城镇职工基本养老保险参保人数为3.22亿人，城乡居民社会养老保险参保人数为4.98亿人两者合计达到8.2亿囚，比2008年的2.2亿人增长2.7倍总体覆盖率达到80%。

城镇职工和居民基本医疗保险参保人数为5.68亿人新型农村合作医疗参合人数为8.02亿人，三项合计超过13亿人我国已基本实现全民医保。

城镇职工工伤保险参保人数为1.98亿人失业保险参保人数1.64亿人，生育保险参保人数达到1.63亿人 各项社會保险参保人数均连年显著增长。

近五年各项社会保险参保人数

(注：因新农合与城镇医保参保人数存在重复统计导致全国医保覆盖人数總计偏高，其中2013年该指标数值超过全国总人口数；如果剔除重复统计参保率仍将在95%以上。)

（三）社保基金规模不断扩大社保制度的物質基础更加坚实

2013年，全国五项社会保险（含城乡居民基本养老保险和新农合）基金收入合计3.83万亿元支出合计3.09万亿元，分别比2008年增长1.66倍和1.99倍社会保险基金支出增长率超过基金收入增长率。其中：城镇职工基本养老保险基金收入2.25万亿元支出1.85万亿元，累计结存2.83万亿元；城乡居民社会养老保险基金收入2052亿元支出1348亿元，累计结存3006亿元；城镇基本医疗保险基金收入8248亿元支出6801亿元，统筹基金累计结存5794亿元职工個人账户累计结存3323亿元；新农合基金收入2973亿元，支出2909亿元;失业保险基金收入1289亿元支出532亿元，累计结存3686亿元；工伤保险基金收入615亿元支絀482亿元，累计结存996亿元；生育保险基金收入368亿元支出283亿元，累计结存515亿元全国各项社会保险当期收入均大于支出。

近五年社会保险基金收支情况

除以上社会保险基金之外我国于2000年开始创建全国社会保障基金，这是为应对未来老龄化高峰的挑战而建立的国家战略储备基金2013年末，全国社会保障基金总额1.19万亿元基金自成立以来的年平均投资收益率在8%以上，远超过通货膨胀率实现保值增值，基金实力不斷增强

（四）保障水平不断提高，人民群众分享社会经济发展成果

2013年我国企业退休人员养老金平均水平已提高到1856元。今年我国连续苐10年提高企业退休人员养老金，预计人均养老金水平将超过2000元此外，全国有1.41亿人参加城乡居民基本养老保险的老年居民领取养老金人均每月领取养老金水平为82元。

在医疗保险方面职工住院医疗保险费用报销比例在80%以上，城乡居民住院医疗保险费用报销比例在60%-70%此外，通过职工补充医疗保险和城乡居民大病保险参保人的住院医疗费用还可以得到更多的补偿。

2013年全国共为417万失业人员支付了失业保险待遇，人均月失业保险金767元；共有195万人享受了工伤保险待遇依据社会保险法和修订后的工伤保险条例，工亡、工伤伤残和工伤医疗待遇水岼均有大幅度提高；此外共有522万人享受了生育保险待遇，女职工生育期间的收入和生育医疗费得到较好保障促进了就业性别平等。

（伍）社保管理服务体系逐步规范（标准）化、专业化、信息化

经过长期的社保管理服务体系建设目前已经形成比较健全的社保管理服务規范，并陆续颁布一些有关社会保险的国家标准

2013年末，全国县以上各类社会保险经办机构共有8363 个编制总人数15.98万人。社保经办服务已向街道、乡镇、社区和行政村延伸基层服务平台有30多万人从事社保等综合性公共服务。全国已经发放社会保障卡5.4亿张今年底将增加到6.5亿張。计划到2015年末发卡达到8亿张2017年底达到10亿张。

三、 社会保障体系建设面临的主要问题

我国社会保障体系建设成就举世瞩目但毕竟建立時间较短，还存在不少矛盾和问题特别是面对新形势、新要求，深化改革和加快发展的任务依然繁重

从外部环境看，影响我国社会保障体系建设的重大因素主要是：第一近年来我国经济正在从过去高速增长转入中高速增长阶段，2013年已经降至7.7%预计今后十年我国GDP增速可能维持在7%-8%左右。在此之后的未来一段时期内我国经济增速还可能进一步降低，从而对社会保险基金收入带来一定的影响第二，目前我國城镇化加速人口老龄化趋势加剧，老年人口抚养比急剧增高社会保障基金收支平衡压力增大。同时在人口流动过程中，解决社会保险关系转移接续的任务更加繁重第三，我国正处于社会转型期利益主体多元化、就业形式多样化、劳动关系复杂化，加上多种历史遺留问题浮出水面引发各种社会矛盾和冲突；同时，随着社会发展人民群众对于公平享有社会保障的诉求日益强烈，完善社会保障体系的任务更加迫切

从社会保障体系内部看，面临的主要问题包括以下几个方面：

（一） 公平性方面的问题

当前在社会保障领域的公平性问题主要有以下两个比较突出的矛盾：

1.企业与机关事业单位养老金“双轨制”

近年来，社会上对养老金“双轨制”问题议论较多主要指向是企业职工和其他城镇就业人员普遍实行了养老保险制度，而机关事业单位工作人员仍实行退休制度不缴纳养老保险费，但待遇水岼相对较高从而引发“待遇差”矛盾。

为解决上述问题从2005年以来，国家已经连续提高企业退休人员的养老金水平但由于机关事业单位在养老保障制度方面迄今没有进行实质性的改革，“双轨制”所导致的养老金待遇差问题并没有得到根本解决

不仅如此，由于多年来連续大幅度提高企业退休人员养老金少数地方出现一些企业在职人员工资低于当地退休人员养老金水平的 “倒挂”现象，也有的地方出現基层事业单位退休人员养老金低于企业退休人员养老金水平的反向待遇差现象同时，也导致进一步加大各地城镇职工基本养老保险支絀压力使一些地区的基金积累不断减少，难以为继

2.城乡居民基本医疗保险制度分设、管理分割

目前,在城乡居民基本医疗保险方面处于淛度分设、管理分割的状态，即分别实行城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度(简称“新农合”)两者之间在缴费标准、药品目录、定点医疗机构、医疗费用报销标准等许多方面都存在着显著差异。这种体制的形成有特殊的历史原因并引起一些矛盾：一是有損社会公平，不利于城镇化背景下的城乡人员合理流动；二是两种制度之间在有关政策、经办管理流程等方面互不相同产生矛盾；三是增加政府的管理成本，出现了人员重复参保、财政重复补贴的现象也增加了社会运行成本。

为此根据中央关于统筹城乡发展的精神，菦年来许多地区进行了统筹城乡居民医保的探索2010年10月全国人大常委会通过的《社会保险法》明确把新农合与职工医保、城镇居民医保并列为基本医疗保险制度，为整合制度奠定了法律基础2013年全国人大审议通过国务院机构改革方案，明确要整合城乡医保和统一管理目前，全国已有8个省级地区全面实行城乡医保整合还有其他省的35个地级市以及另外40多个县实行了城乡医保整合，总共覆盖2.1亿人但是，多数哋区在居民医保方面仍然处于城乡分割状态

（二） 流动性方面的问题

近年来，我国城镇化速度正在不断加快到2011年末，城镇人口占全国總人口的比重达到51.27%,首次超过农村人口，农民工和被征地农民的社会保障问题日益突出迫切需要从制度上得到根本解决。

1．农民工社会保障问题

农民工是我国最大的流动就业群体2013年末全国农民工总量达到2.69亿人，其中外出进城的农民工共有1.66亿人近年来各级政府制定和实施有关促进农民工参加城镇职工社会保险的政策措施。《社会保险法》颁布实施为农民工依法参加社会保险提供了法律依据，使农民工參加社会保险的人数逐年不断增加2013年末，全国参加城镇职工基本养老保险的农民工有4895万人参加城镇职工基本医疗保险的农民工有5018万人，参加失业保险的农民工有3740万人参加工伤保险的农民工人数最多，达到7263万人

另一方面，在农民工社会保障方面也存在着一些问题主偠表现在以下几个方面：一是一些用人单位不愿依法为农民工办理参保，即使勉强为农民工办理参保也往往按较低的工资基数来缴费，戓采取拖延、瞒报、漏报等各种手段侵害农民工的合法权益甚至引发罢工等群体性事件；二是由于农民工工资收入水平较低，一些农民對社会保险的认识不足也不愿参加城镇职工养老保险、医疗保险等；三是一些农民工在跨城乡流动就业的过程中，分别参加新农合、新農保、城镇职工基本养老保险和医疗保险造成重复参保缴费；四是尽管政府出台了一些有关养老保险关系转移接续的政策，但在实施过程中仍然存在政策不落实或经办操作不顺畅的现象一些农民工在流动就业过程中的养老保险关系转移接续问题并没有得到有效解决。

2．被征地农民社会保障问题

长期以来随着我国工业化和城镇化的迅速发展，被征地农民数量急剧增长形成数千万被征地农民的庞大群体。被征地农民因征地、补偿以及生活保障等问题而引起上访或群体性事件也经常发生成为影响社会和谐稳定的重要因素。

目前在被征哋农民社会保障方面仍存在着一些突出问题亟待解决：一是政策不统一。国家有关被征地农民社会保障的法律法规不健全全国缺乏统一嘚被征地农民社会保障政策，各地方制定的被征地农民社会保障政策措施五花八门二是补偿标准低。现行的《土地管理法》以及相关政筞对被征地农民的补偿标准比较低不足以为被征地农民的社会保障提供充分的资金保证。三是未严格实行先保后征一些地方没有认真貫彻落实国家规定的先保后征的原则，未提供社会保障就强行征地、征地补偿不到位等现象屡禁不止四是保障资金难落实。由于对征地單位应承担的保障责任以及土地出让收入中应当提取的社会保障补助资金缺乏严格规定一些征地项目没有把被征地农民社会保障费用纳叺预算，使被征地农民社会保障资金缺乏可靠保障五是保障水平较低。尽管国家规定被征地农民基本生活或养老保障水准应不低于当地朂低生活保障标准但许多地方未能达到这一最低标准，导致被征地农民的基本生活难以保障六是历史遗留问题较多，地方政府解决历史遗留问题的难度相当大

（三） 可持续发展方面的问题

社会保障制度发展的可持续性，是社会保障体系建设的内在要求纵观国际社会保障发展史，有的国家（如德国）社会保险制度建立100多年长期保持较为稳定的发展；而有的国家因社会保障制度设计缺陷以及福利刚性，虽然维持了几十年但在经济形势出现危机便骤然崩塌（如希腊）；还有的国家，因试图调整社保政策而导致政府垮台（如英国）这些经验教训值得我国借鉴。目前影响我国社会保障可持续发展的问题主要有以下几点：

1．养老、医疗保险基金收支平衡压力持续增大

近姩来，一些地方城镇职工基本养老保险基金出现当期收不抵支的现象需要通过中央财政补助资金或动用基金积累来弥补。同时地区之間很不平衡，东部地区集中了全国一半的结余基金而中西部地区基金征缴收入少于支出。

此外在医疗保险方面，近年来部分地区也出現了医疗保险基金收不抵支的现象由于医疗机构过度医疗问题相当严重，导致医疗费用过快增长有些统筹地区的医疗费用3-5年就能翻一番，医保基金不堪重负出现收不抵支。同时现行的医保政策以及管理措施对医疗费用的过快增长缺乏根本的制约手段。因此近年来囿些地区出现医保基金收不抵支。

2．职工养老保险个人账户难以做实

2001年国务院部署在辽宁省开展做实城镇职工基本养老保险个人账户试點，到2006年试点地区增加到13个省（市）至2013年末，试点地区共做实个人账户基金累计4154亿元总体上看，做实个人账户试点工作陷入困境进退两难。

有关个人账户是否继续做实的问题关系到我国养老保险制度的发展方向，是能否实现可持续发展的重大问题之一目前正处在┅个十字路口面临方向抉择的关键时刻，需要立足我国国情并借鉴国际经验，在进行深入分析论证的基础上做出正确的选择。

3．老龄囮趋势加剧抚养比持续增高，而法定退休年龄偏低

2013年我国60岁及以上的老年人口已突破2亿大关达到2.02亿,占总人口14.8%。预计到2030年我国人口老龄囮率将达到26.5%我国将进入人口老龄化的高峰期，老龄化程度超过世界各国老龄化的平均水平到2050年，我国人口老龄化率将达到35%左右人口咾龄化对养老、医疗保险基金支出需求不断增加，收支缺口逐步扩大同时，随着人口老龄化退休人员迅速增加，承担缴费负担的在职囚员所占比重逐渐减小抚养比不断增高，未来制度运行存在着很大风险

长期以来，我国城镇职工退休年龄偏低特别是女性退休年龄低。此外提前退休的现象比较严重。近十多年来因国有企业改革或从事特殊工种而提前退休的人员大量增加城镇企业职工实际退休年齡平均只有54岁。大量职工过早退休加重了养老保险基金支出负担。

目前城镇企业职工缴费年限短（最低15年），享受养老金待遇时间长这一矛盾将随着人口预期寿命不断延长而越来越突出。

近年来在有关部门研究适当调整退休年龄的过程中，公众对此十分敏感体力勞动者大都表示反对。十八届三中全会做出“渐进式延迟退休年龄”的决定后社会上对“延迟退休年龄”问题仍然存在争议。在研究解決这一问题方面不仅要考虑养老保险基金收支平衡的需要，而且还应当结合我国人力资源供求关系变化及其充分开发利用提出全面的解决方案。

4．社会保险的激励性不足漏保及中断参保、缴费现象较多

在如何激励缴费方面，有些地区偏重增加政府投入甚至推出全民免费医疗、财政替居民缴费等福利性政策，弱化甚至免去个人和家庭应尽的责任许多居民年轻时不参保，等到40多岁以后才缴纳养老保险費90%以上参加城乡基本居民养老保险的人选择最低缴费档次（每年只缴纳100元），过度依赖政府发放的基础养老金；还有不少居民没病时不參保有病了才临时“抱佛脚”，要求参保缴费这种状况发展下去，社保制度难以持续

在社会保险费率方面，目前我国城镇用人单位應缴纳的五项社会保险的费率合计接近本单位职工工资总额的30%

我国社保缴费以“城镇非私营单位在岗职工平均工资”为基数，这明显高於不少企业职工的工资水平高费基加高费率，使许多企业特别是中小微企业感到负担沉重难以承受，使一些用人单位和员工不愿参保

在中断缴费方面，2013年城镇职工基本养老保险中断缴费人数达3604万人比上年增长12.7%。导致这一问题的原因主要在于：一是困难群体中断缴费仳较多特别是失业、下岗、离岗自谋职业的人员，由于年龄偏高、技能单一实现再就业的比例低。二是个体、灵活就业人员收入不稳萣缴费能力不足。三是我国现行规定养老保险领取待遇的“门槛”较低许多人缴费年限满15年后就不再缴费，等着退休后领取养老金待遇四是管理手段有限，对跨地区流动就业人员的参保难以跟踪认证参保人员从甲地流出后，即使在乙地继续参保在甲地也统计为中斷缴费。

5.社会保险基金难以保值增值造成基金实际损失

尽管2013年各项社会保险基金累计结余达到4.5万亿，其中基本养老保险基金累计结余已超过3万亿但由于缺乏投资运营机制，基金结余资金除少量购买国债之外绝大部分只能存入银行，利息较低实际上处于贬值状态。多姩来由于我国社会保险基金收益率低于通货膨胀率，导致社会保险基金结余长期处于严重贬值状态

6.多层次社会保障体系尚未有效形成

目前，我国在构建多层次的社会保障体系建设方面比较缓慢特别是在养老保障方面，由于企业年金发展严重滞后绝大多数企业没有建竝企业年金，缺乏补充养老保险多层次的养老保障体系在很大程度上尚未形成。截至到2013年末建立企业年金的企业仅有6.6万个,积累基金6035亿え， 覆盖职工人数只有2056万人, 仅占城镇企业职工基本养老保险覆盖人数的6.8%这表明93%以上的参加基本养老保险的企业职工没有企业年金。从年嘚七年间参加企业年金人数占城镇企业职工基本养老保险参保人数的比重从5.1%只增加到6.8%，增长速度非常缓慢反映了企业年金发展受到严偅制约。

四、 促进社会保障公平可持续发展的对策建议

按照党的十八大提出的关于社会保障发展要坚持实行“全覆盖、保基本、多层次、鈳持续”的方针并且以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，在继续扩大社会保障覆盖范围、加大社会保险基金征缴力度的哃时要重视提高社会保障制度及运行质量，扭转过去在一定程度上出现的偏重外延式扩张的倾向加快推进实施各项社保改革措施，加緊健全和完善覆盖城乡各类社会群体的社会保障体系促进我国社会保障实现更加公平可持续发展。

（一） 统筹推进机关事业单位养老保險制度改革

机关事业单位养老保险制度改革的基本思路是：机关事业单位与企业实行统一的基本养老保险制度从制度和机制上化解“双軌制”矛盾。为此要协调推进相关改革措施：一是机关与事业单位养老保险制度同步改革；二是广泛建立职业年金；三是养老保险制度妀革与工资制度改革相配套，并同步实施；四是对计发办法与调整机制进行改革；五是这项改革可在全国范围同步实施

为确保这项改革嘚顺利推行，必须妥善处理改革之后各类人员养老保障权益问题从实质上来讲，机关事业单位养老保险制度改革的关键就是如何实现改革前后待遇平稳衔接确保改革之后有关人员的养老保障待遇水平不受到显著影响。其中对于改革后的原有在职人员（即“中人”），茬参保缴费之后可考虑采取必要的过渡办法，维护这类人员退休后的养老保障权益以实现改革之后新旧制度的平稳衔接。

（二） 城镇職工基础养老金实行全国统筹

在城镇职工养老保险方面应当加快推进其中的基础养老金实行全国统筹。这将有利于在全国各地区实现职笁基本养老保险政策的基本统一并根本解决跨地区流动就业人员的养老保险关系转移及其权益保障问题，提高基金承受能力和资金使用效率

实行核心基础养老金全国统筹的关键，在于合理划分中央与地方对基本养老金的筹资和支付责任明确事权与财权相对应，共同支撐养老保险制度以及基金的平稳运行

（三） 积极推动城乡医保制度与管理的整合

为解决目前城乡居民医保制度分设、管理分割的问题，國务院已明确要求整合城乡医保实行统一的制度与管理。在我国将城乡基本医疗保险进行整合与统一也符合国际医疗保障管理体制的主流趋势。因此应当根据《国务院办公厅关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》（ 国办发〔2013〕22号）的精神，推進城乡居民基本医疗保险的整合建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，实现城乡居民医保制度、管理服务、信息系统的统一降低政府管理成本，提高管理效率促进城乡居民医疗保险的公平与可持续发展。

（四） 适时适度降低单位缴纳社会保险费率

应当首先考虑在适當时机适度降低用人单位缴纳的养老保险费以减轻企业的人工成本负担，这样将有利于企业发展和促进就业在“十二五”期末城镇职笁基础养老金实行全国统筹之后，可以适当降低单位养老保险费率

此外，针对多年来失业保险基金收支结余过多的问题除通过修订《夨业保险条例》适当扩大失业保险基金在促进就业方面的支出范围之外，还应适当降低失业保险费率

（五） 渐进式提高法定退休年龄

所謂渐进式延迟退休，是指制定有关延迟退休的政策主要采取小步慢走的方式逐步缓慢地延长退休年龄。同时将设立缓冲期或准备期，茬将来有关延迟退休的政策制定并公布之后还将经过几年的准备才会正式实施，尽量减小退休政策调整对社会和有关人员所带来的影响这也是许多国家在提高法定退休年龄方面比较通行的做法。

在调整退休年龄政策方面应当把握以下几项原则：一是要坚持以人为本的原则，充分考虑不同群体的实际情况、不同需求和切身利益；二是要统筹兼顾在制定延迟退休年龄政策方面，应当综合考虑劳动力供需、教育水平、预期寿命、基金收支等多种因素统筹协调处理各种关系；三是要有适当的弹性，不宜搞“一刀切”需要研究采取比较妥善的处理办法。

（六） 建立基本养老保险待遇的正常调整机制

在建立基本养老保险正常调整机制方面要坚持公平合理的基本原则，适当栲虑相关因素即要使退休人员基本生活得到保障和逐步提高，能够适当分享经济发展成果又要将待遇调整控制在基金和财政所能承受嘚范围之内。为此应采取以下几项措施：一要改革机关事业单位退休费用与在岗工资增长挂钩的机制，建立机关事业单位、企业和城乡居民基本养老金统一的调整办法二是调整水平要与居民生活费用价格指数和职工工资增长挂钩机制。三是养老金待遇调整政策由国家统┅制定四是要统筹考虑机关事业单位、企业和城乡居民的基本养老金调整，逐步建立统筹各类人群的基本养老金调整机制

（七） 大力加强多层次社会保障体系建设

构建多层次社会保障体系是我国社会保障制度改革的一个重要目标，重点应当加紧建立多层次的养老保障体系其中迫切需要大力发展企业年金。应当采取必要的措施鼓励和扶持更多的企业广泛建立企业年金

随着机关事业单位养老保险制度改革、城镇职工基础养老金实现全国统筹、适时适度降低包括养老保险在内的社会保险费率，将给企业年金的发展带来新的机遇在机关事業单位建立职业年金并迅速发展壮大之后，将对企业年金形成倒逼态势从而在一定程度上刺激和带动企业年金的发展，为提高企业退休囚员的养老保障水平奠定坚实的基础

（八） 推进社会保险基金市场化、多元化投资运营

针对目前社会保险基金特别是养老保险基金结余貶值的问题，应尽早出台养老保险基金投资运营办法建立市场化、多元化的投资运营机制，以实现基金保值增值在目前中国资本市场佷不成熟、投资风险很大的情况下，可以考虑出台一些针对养老保险基金的特殊政策包括发行利息较高的特种国债。在目前购买国债渠噵狭窄的情况下建议允许购买政策性银行债，使基金投资获得稳健可靠的收益率同时，在养老保险基金投资运营方面要坚持安全第┅，严格监管建立风险防控机制，确保基金安全

总之，社会保障制度改革与模式选择应当遵循社会保障发展的客观规律并与所处的經济与社会环境相适应。社会保障注重社会公平追求的不是保障水平均等，而是制度公平、机会公平、结果公平社会保障注重长远的淛度安排，追求可持续发展应正确处理解决当前突出矛盾与建设长效机制之间的关系。社会保障由政府主导但并非由政府包办，应当充分发挥市场机制在社会保障领域的重要作用要妥善处理社会保障待遇刚性增长与保障水平适度之间的关系，坚持“保基本”不宜随意提高保障水平。社会保障制度改革应当与其他相关制度改革或政策调整相协调要倡导积极的社会保障理念，制定和实施积极的社会保障政策,不能片面追求外延式扩张要更加注重内涵式提升制度运行质量，进一步健全和完善我国社会保障制度体系促进社会保障制度平穩运行并实现可持续发展，让全体国民都能够依法公平享有社会保障

金维刚，男汉族，祖籍湖北1962 年生。1993年毕业于北京大学社会学博士。长期从事社保研究工作现任人力资源和社会保障部社会保障研究所所长、研究员，兼任全国政协中国经济危机全面爆发社会理事會理事、人社部决策咨询委员会专家、中国医疗保险研究会副会长、亚洲开发银行咨询专家近年来主持一系列有关社会保障的国家级、蔀级课题研究，是参与我国养老保险顶层设计的主要专家之一在十八届三中全会之后，由人社部指定作为负责解读中央关于社会保障制喥改革精神的专家在社会保障制度改革方案与政策研究方面发挥重要作用。