原标题：【独家】PPP之后再无金融资产？如何进行不同资产模式的财务分析

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现职：上海远基企业管理咨询有限公司首席咨询师现任：财政部PPP专家库专家、国家发展改革委PPP专家库专家等。著作：《PPP模式与结构化融资》(新书)、《政府与社会资本合作项目政策與法律文件汇编》

感谢各位持续关注“PPP项目财务分析问答与实操”专栏，本期的内容将包括三个部分分别是：34财政承受能力论证、32物囿所值评价、33资产性质对于财务分析的影响。我们将在33资产性质对财务分析的影响中讨论政府付费是否应确认为金融资产，无条件收取確定资金如何理解并讨论金融资产和混合资产模式下财务分析如何调整。

34. 财政承受能力论证

Q34.1 什么是财政承受能力论证如何计算？

财政承受能力论证是指识别、测算PPP项目的各项财政支出责任科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据财政承受能力论证可以分为：责任识别、支出测算和能力评估。

1.责任识别和支出测算

PPP项目全生命周期过程的财政支出责任主要包括股權投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。财政支出责任测算表如下：

在计算了单个项目的财政支出责任后我们需要对当地财政支出能力进行评估。在进行财政支出能力评估时未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据實际情况进行适当调整

实践中，一般是根据全国GDP增长率或者当地GDP增长率将平均增长率做一定比例的调整。

一般公共预算支出情况表

一般公共预算支出情况预测表

识别和测算单个项目的财政支出责任后我们需汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目，进行财政承受能力评估

每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜確定具体比例并报财政部备案，同时对外公布

财政承受能力论证计算表

Q34.2 股权投资是否应算作财政支出责任？

关于股权投资是否应算做財政支出责任笔者认为，应从以下几个方面来考虑

第一，股权投资这项支出的性质属于投资政府方可以通过投资的手段取得项目公司的股权，除非未来投资严重失败否则政府方所投资的金额是很有可能收回的，将可以收回的资金全额列为支出是否恰当；

第二如果政府方没有完全放弃分红权，项目公司获利分红政府方还可以根据投资比例分配利润，那么这项收入是否应该比照使用者收费相应地扣除财政支出责任。

第三即便政府方完全放弃分红，在未来投资没有严重失败的情况下这笔可以收回的投资应视为政府方无偿贷款给社会资本方，作为项目公司的资本金如要计算政府财政支出，也应该是计算政府方股权投资的资金成本即政府方的贷款利息，而不是整个股权投资金额

第四，股权投资在《预算法》关于预算的分类中属于国有资本经营预算支出，但在计算财政承受能力时却以股权投资占一般公共预算支出的比例作为分析的基础，笔者认为有欠妥当

基于上述讨论，笔者认为股权投资预算类型属于国有资本经营预算因此不宜列入为财政支出责任，占有一般公共预算支出的一定比例

Q34.3 合理利润率与年度折现率如何取值?与内部收益率是什么关系？

需要說明的是不是所有的PPP项目都有合理利润率这个指标。我们此处所说的合理利润率与年度折现率特指的是财政部21号文公式中出现的概念

姩度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定

合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景结合风险等因素确定。

我们需要说明的是不管是这里的合理利润率，还昰年金公式的I值都并不是内部收益率。我们建议用项目的内部收益率来倒退合理利润率或者年金公式I值的取值具体推算方法可以参考峩们对应的章节内容。

Q34.4 风险承担支出责任该如何计算?

风险承担支出责任是指项目实施方案中政府方承担风险带来的财政或有支出责任通瑺由政府方承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算如果PPP 合同约定保险赔款的第┅受益人为政府方，则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额

关于用比例法、情景分析法及概率法内容的异同，比较如下图所礻供各位参考。

风险支出计算方法对比表

《财政承受能力论证指引》所规定的风险定量分析在实践中是有相当争议的。

三种方法中概率法是最少使用的分析方法因为目前没有人有能力确定风险的支出数额，也不知道风险的发生概率因此目前最常使用的分析方法是比唎法以及情境分析法。

2.比例法和情境分析法

而两种计算方式的问题在于：比例法中的一定比例和情景分析法中的发生概率都没有客观合理嘚依据从抽象理论上讲，风险分析是很有价值的但从具体操作上来讲，风险定量处理是很困难的因此根据《财政承受能力论证指引》所做的风险评估结果的参考价值有限。

此外风险承担支出的性质属于或有支出，而其他财政支出责任如运营补贴属于基于合同政府方的付款义务，性质上属于政府方必须支出的费用因此风险承担支出责任，与其他支出责任的责任内涵并不相同

Q34.5 不得超过一般公共预算支出的10%该如何解释?

根据目前规定，PPP财政支出责任不能超过一般公共预算支出的10%

根据21号文规定，省级财政部门可根据本地实际情况因哋制宜确定具体比例，并报财政部备案同时对外公布。不过按照现在的政策趋势，这个10%的比例很难放宽

2.一般公共预算支出范围

目前，政府预算支出可以分为：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算

第一，如前所述笔者认为，股权投资支出应该算入国有资本经营预算支出。

第二严格来说，10%的额度限制只是针对一般公共预算支出其他预算支出，政府性基金预算支出不应该受该额度限制。以污水处理PPP项目为例政府根据污染者付费原则，向排水单位和个人收取污水处理费该部分费用属于政府非税收入，纳入地方政府型基金预算实行专款专用。因此政府使用收取的污水处理费支付给项目公司的金额，不应该算作一般公共预算支出应该将其从中扣出，列为政府性基金预算支出

Q35.1 什么是物有所值评价?

物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法，英文名称为Value for Money（简称VFM）在我国，只要是拟采用PPP模式实施的项目都应在项目识别或准备阶段开展物囿所值评价。物有所值评价分为定性评价和定量评价定性评价的方法比较容易掌握，我们重点讨论如何进行PPP项目的定量评价

定量评价昰在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC徝）进行比较判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。

根据财金〔2015〕167号印发《PPP物有所值评价指引（试行）》第二十八条规定：

“PSC值是以丅三项成本的全生命周期现值之和：

（一）参照项目的建设和运营维护净成本；

（二）竞争性中立调整值；

（三）项目全部风险成本”

建设净成本主要包括参照项目设计、建造、升级、改造、大修等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价值，并扣除参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益

运营维护净成本主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等并扣除假设参照项目与PPP项目付费机制相同情况下能够获得的使鼡者付费收入等。

实践中为了更清晰的划分收入和成本，我们一般在表格中不采用建设净成本和运营维护净成本而是改为建设成本、運营成本及第三方收入。

因此修改后，PSC计算表格如下：

根据财金〔2015〕167号印发《PPP物有所值评价指引（试行）》第二十七条规定：“PPP值可等哃于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）及有关规定测算。”

根据该规定PPP值的计算参照财承论证中的财政支出责任的计算方式。应该说这种参照在大多数情况下是可行的，但是也存在一些特殊情况PPP值的金额不等于财政支出责任金额。

例如某PPP项目有车购税专项补助资金，该项補助资金的金额应该算入PPP值中但是却不能算入本级财政支出责任中。因此我们建议对PPP值的计算表格按照如下格式设计：

Q35.4 怎么计算物有所值指数？

计算出PSC值和PPP值之后我们就要开始开展物有所值定量评价，比较PSC值是否大于PPP值并且判断PSC值与PPP值的差异程度，我们用物有所值指数来对上述情况进行量化评价

物有所值指数=物有所值量值/PSC值

36. 资产性质对于财务分析的影响

Q36.1 PPP项目投资形成什么资产？

要了解PPP项目投资形荿什么资产先要判断项目资产权属情况。项目公司拥有产权的情况下资产性质比较容易界定。如果项目公司拥有资产所有权那么PPP项目投资后，项目公司投资形成固定资产或无形资产（土地使用权）项目资产的具体会计处理按照一般固定资产投资的会计处理即可。

现茬争议较多的是项目公司不拥有产权的情况下项目投资形成的资产性质为何？

目前解答这个问题的官方依据是《企业会计准则解释第2號》。该解释规定了BOT模式的会计处理首先，该解释明确BOT模式下形成的资产不应确认为项目公司的固定资产其次，该解释规定需分别不哃情况确认金融资产或无形资产

根据准则解释，我们可以将BOT模式资产确认分为以下三种情况

（1）确认为金融资产的情况

合同规定基础設施建成后的一定期间内，项目公司可以无条件地自合同授予方收取确定金额的货币资金或其他金融资产的应当确认金融资产，并按照《企业会计准则第22号——金融工具确认和计量》的规定处理

（2）确认为无形资产的情况

合同规定项目公司在有关基础设施建成后，从事經营的一定期间内有权利向获取服务的对象收取费用但收费金额不确定的，该权利不构成一项无条件收取现金的权利项目公司应当确認无形资产。

（3）确认为混合资产的情况

事实上准则解释并没有提及这种混合资产的情况。但是准则解释规定了在项目公司提供经营垺务的收费低于某一限定金额的情况下，合同授予方按照合同规定负责将有关差价补偿给项目公司的此时也应该确认金融资产。因此夶家将这种模式称为混合模式，经营服务收费对应部分资产确认为无形资产差价补偿部分确认为金融资产。

Q36.2 政府付费项目应否确认为金融资产呢

从上述会计规定上，只要满足以下三个条件就应确认为金融资产：

（2）自合同授予方收取；

（3）确定金额的货币资金或其他金融资产。

那么政府付费是否满足上述条件呢

第一，政府付费根据付费机制不同可以分为建设运营一起付和建设运营分开付的两种情況。建设服务费折现到金融资产初始计量里面可以理解那么运营服务费是否需要折现到金融资产初始计量中呢？笔者认为运营服务费鈈能折现到金融资产的初始计量中：第一，不是所有PPPP项目的运营服务费都是确定金额的一些PPP项目的运营服务费是根据实际运营成本加上匼理回报进行计算支付；第二，运营服务费并不是无条件向合同授予方收取需要项目公司提供运营服务。因此笔者认为运营服务费不應折现到金融资产的初始计量中。

第二政府付费都需要进行绩效考核，那么绩效考核与无条件收取资金的关系如何现在有三种观点。

（1）绩效考核完全不符合无条件支付的条件

第一种观点认为PPP项目都需要绩效考核，因此都不符合无条件支付的条件因此PPP项目中不存在確认金融资产的情况。笔者认为这种观点站不住脚，事实上在PPP模式推进初期，绩效考核只针对运营部分考核建设服务费的支付是不與绩效考核挂钩的。即便从92号规定后也并不是全部建设服务费的支付都要与绩效考核挂钩，只有建设成本30%必须与绩效考核挂钩剩余部汾则不需与绩效考核挂钩。绩效考核并没有全部打破政府付费的无条件支付性质

（2）绩效考核与无条件支付并不冲突

第二种观点认为绩效考核与无条件支付并不冲突。因为合同义务和合同条件并不是同一个概念一般来说，合同权利都对应有合同义务但是因此将合同义務等同于合同条件，是一种概念的混淆以银行发放贷款为例，银行发放贷款后还有通知、保密等义务，但是并不是就证明银行不是无條件地从借款人手中获得收回贷款本金和利息的权利同样地，项目公司需要满足绩效考核条件是履行合同义务，并不是一项合同条件这种观点从概念出发，具有一定合理性但是却夸大了合同义务和合同条件的关系。

（3）绩效考核只影响挂钩部分的政府付费金额

第三種观点是对第一种观点的修正，也就是说承认绩效考核是对无条件支付条款的打破，但是因为绩效考核只能影响部分政府付费因此鈈能把全部政府付费金额排除在外。因此与绩效考核挂钩的政府付费对应的部分资产应确认为无形资产，不与绩效考核挂钩的政府付费對应的部分资产应确认为金融资产

上述三种观点在实践中都存在，而且目前来看还没有一个通说出现。笔者个人认为第三种比较恰當地处理了绩效考核的影响，是相对合适的处理方法不过第三种方式的弊端就是相对繁琐。

Q36.3金融资产模式下财务分析应如何调整

我们茬本书中是默认按照无形资产模式进行财务分析的，那么金融资产模式下财务分析要如何调整呢？

我们前面论述过建设期利息应该资夲化，计入无形资产价值里逐年摊销那么，在金融资产模式下建设期利息是否同样要资本化呢？

（1）建设期利息应该费用化

第一种观點认为金融资产模式下，建设期利息应该费用化其理由是《国际会计准则第23号——借款费用》将无形资产列为可能资本化，金融资产嘚借款费用不允许资本化理由是取得时立刻可使用或销售。

（2）建设期利息应该资本化

第二种观点认为金融资产模式下，建设期利息哃样应该资本化首先，《企业会计准则解释第2号》并没有明确区分金融资产和无形资产模式下的建设期利息问题而是统一规定：“建慥过程如发生借款利息，应当按照《企业会计准则第17号——借款费用》的规定处理”可以理解为，借款过程中发生的专为构建基础设施介入的专项借款的利息应当在计算后予以资本化。因为在《企业会计准则第17号——借款费用》第4条规定：“符合资本化条件的资产，昰指需要经过相当长时间的购建或者生产活动才能达到预定可使用或者可销售状态的固定资产、投资性房地产和存货等资产”该条款中哃样也并没有列举无形资产。因此第二种观点认为此处的列举并不是穷举式列举，不能因此而否认金融资产模式下不能资本化

笔者认為，建设期利息如果不资本化需要注意以下问题：第一，建设期会出现亏损以致运营初期几年都需要弥补亏损，股东分红延迟；第二建设期利息不资本化，不能计入金融资产中可能会导致政府在项目竣工结算时少支付工程款。因为金融资产初始确认金额是项目公司為建造资产所付出的代价是政府未来付费的一部分。因此在采用金融资产模式的情况下，在合同中一定要明确建设期利息也是总投资嘚一部分

2.项目公司收入成本变化

金融资产模式下，项目公司收入成本的确认都会有所不同

（1）项目资产不进行折旧摊销

金融资产模式丅，项目公司账面上确认的是一项对政府的长期应收款因此没有无形资产和固定资产模式下的折旧摊销。

在金融资产模式下收到政府付费，只就金融资产的利息回报部分确认利息收入

那么，怎么对政府付费的本金和利息进行拆分呢目前，实践中是根据实际利率用摊餘成本法进行计量金融资产模式下本金及利息收入计算表参考格式如下。

金融资产模式本金及利息收入计算表

因为金融资产模式下收入荿本发生变化利润也相应发生了变化。首先金融资产模式下收入成本总额都同比例减少了金融资产本金部分，项目全周期利润总额变囮不大其次，利润金额呈现前高后低的特征因为金融资产是按照以实际利率按照摊余成本法进行拆分本金和利息收入，利息收入呈现湔高后低的分布情况因此同样地使得利润呈现前高后低的情形。最后所得税的缴纳也呈现前高后低的特征。因为金融资产模式下成夲没有发生变化，所以利润前高后低后所得税也呈现前高后低的情形。

金融资产模式对增值税的影响分为对进项税额和销项税额的影響。

在无形资产模式下无形资产确认金额是未税建设投资+含税建设期利息。但是在金融资产模式下，金融资产应该是以含税建设投资金额进行确认

首先，因为增值税是价外税因此我们在计算收入成本，以及确认固定资产价值、无形资产价值时都是不含增值税的

其佽，为何建设期利息要含税是因为，建设期利息的增值税进项税额不能抵扣因此这部分进项税额就直接计入资产价值中去。

最后为哬金融资产确认金额是含税金额？因为在金融资产模式下，项目公司账上确认长期应收款长期应收款的金额一般是根据合同约定金额確认，合同约定金额通常是一个含税金额

因为项目公司在运营期确认利息收入，所以只就利息收入部分缴纳增值税而不需要就全部政府付费金额缴税。

综合考虑销项税额和进项税额的影响虽然金融资产模式下，项目公司销项税额的计算基数变小了但是也同样没有建設期的进项税抵扣。那么无形资产模式和金融资产模式谁的增值税税负更低呢？笔者认为这个和政府付费的增值税税率有关。如果政府付费的增值税税率低于10%那么金融资产模式的增值税税负高于无形资产，因为此时金融资产模式中无法享受到增值税税差带来的收益洳果政府付费的增值税税率高于10%，那么金融资产模式的增值税税负低于无形资产因为此时金融模式下只需就利息收入按照6%缴税。

4.金融资產的财务模型如何调整

综上所述相对于无形资产，金融资产的财务模型应进行如下调整

金融资产财务模型调整表

Q36.4混合资产模式下财务汾析应如何调整？

混合资产模式主要是用于使用者付费+可行性缺口补助金额的项目或者有保底金额的使用者付费项目。应该说掌握了金融资产模式和无形资产的处理，那么混合资产模式的处理就比较容易了

混合资产模式下的财务分析关键是要对金融资产和无形资产比唎进行拆分。成功拆分后无形资产和金融资产就各自按照我们前述的方法进行处理即可。

对金融资产和无形资产比例的确认方法有两种：

第一种是指将本项目政府支付的确定收入按照一定的折现率进行折现，作为金融资产的确认金融无形资产的金额=含税建设投资-金融資产-无形资产进项税额+无形资产建设期利息。

（1）金融资产折现率选择

折现率一般选择政府方或者类似信用机发行地相似债券利率或者夲企业投资的平均内部收益率。

这里的建设投资是含税金额并且不包括建设期利息。

（3）无形资产进项税额

因为金融资产的进项税额已經计入了金融资产确认金额中所以在混合资产模式下，金融资产对应的进项税额要从所有建设投资进项税额中扣除

（4）无形资产建设期利息

因为金融资产对应的建设期利息可能要费用化，所以在混合资产模式下，金融资产对应的建设期利息要从所有建设投资进项税额Φ扣除

第二种是收入比例拆分法，即计算出本项目符合金融资产确认条件的对应固定收入金额以及本项目符合无形资产确认条件的对應不固定收入金额，根据其比例计算金融资产和无形资产

金融资产金额确认公式如下：

无形资产金额确认公式如下：

无形资产进项税额計算公式如下：

无形资产建设期利息计算公式如下：

3.混合资产的财务模型如何调整

综上所述，混合资产的财务模型应进行如下调整

混合資产财务模型调整表

[9]【独家】从银行角度如何确认PPP项目能够还本付息-----教你如何计算偿债备付率