针对近段时间听众网友反映的典型法律问题，中国乡村之声《举案说法》邀请北京市大悦律师事务所的郎克宇律师专门解答。

北京市大悦律师事务所律师

旱地和基本农田有什么区别?

手机尾号3397听友：想问一下旱地与基本农田有什么区别？

随着经济的发展，城市化进程的加快，对土地需求越来越大。土地面积锐减，耕地尤其是基本农田保护面临严峻的形势。笔者长期从事最基层的国土资源管理工作，深知县级基本农田保护中存在的诸多问题，在此，笔者结合某县近几年基本农田保护工作实际，对存在的问题逐一分析并提出几点对策，与大家共同探讨。

一、基本农田划定有待进一步规范

1、划定的基本农田保护面积过大。山区县原本可划为基本农田的优质耕地就少、可开垦为耕地的后备资源更少。可是，在划定基本农田时，市级将平川县建设预留区占用的基本农田面积分摊到各个山区县，加大了山区县基本农田保护的压力。某县为秦巴山区县，全县总人口34万人，国土总面积公顷，其中耕地47134.01公顷（水田4381.41公顷，水浇地12.14公顷，旱地42740.46公顷），耕地占14.46%；市政府下达的基本农田保护面积43080.49公顷，占耕地总量的91.4%。

2、划定的基本农田地块不尽合理。随着经济快速发展，建设项目用地与基本农田保护的矛盾日益尖锐。既要预留足够的建设用地，又要落实基本农田保护面积，该县只好将县城、集镇、公路沿线等地的高产稳产水田划为建设预留区用地，而将地处偏远、交通不便的25度坡以上不宜划作基本农田的贫瘠土地划为基本农田。个别地方生态退耕把关不严，把一部分坡度不大，耕作条件较好可划为基本农田的耕地退耕，致使现有耕地面积减少。基本农田布局集中连片的较少，尤其在西部、南部山区地带，基本农田点多面广，极为分散，不利于基本农田保护管理，群众戏称“建设用地入川、基本农田上树、上山”。

二、基本农田保护的共同责任机制缺乏

基本农田保护是各级政府的重要职责。《土地管理法》、《基本农田保护条例》和国土资源部制定的有关规章对基本农田保护制度作了规定。这些制度概括起来主要有以下几个方面：基本农田保护规划制度、基本农田保护区制度、占用基本农田审批制度、基本农田占补平衡制度、禁止破坏和闲置、荒芜基本农田制度、基本农田保护责任制度、基本农田监督检查制度、基本农田地力建设和环境保护制度。这些制度明确了地方各级人民政府及同级土地行政主管部门、农业行政主管部门、环境保护部门以及其他有关部门对基本农田保护的共同责任，在基本农田保护实践中也确实离不开其他部门的共同参与和协作。但是，事实上目前从事基本农田保护工作的仅仅是国土部门一家在单打独斗唱独角戏，基本农田保护任务、责任都落在国土部门的肩上，缺乏相关部门共同参与、共同管理责任机制，形成共同管理责任机制势在必行。

三、农业产业结构调整占用基本农田

法律规定基本农田一经划定，用途不能变更。但农民调整农业产业结构，形成大量基本农田非粮化现象。据统计，某县村民在承包的基本农田里发展猪、牛、羊、鸡等养殖业，涉及面积500余亩；在基本农田发展袋料香菇、木耳、苗木、烤烟等种植业，涉及面积2300余亩。今后，受经济利益驱动，仍然会发生基本农田被村民私自调整使用的问题。

四、违法占用基本农田的案件查处执行难

由于基本农田保护法律法规及政策的大力宣传，县级大面积侵占、破坏基本农田的案件基本杜绝，目前多为农村村民利用承包土地非法建房、破坏基本农田的案件，此类案件虽面积不大，但危害性大，影响面广。根据现行的法律法规，对村民违法占地建房只能实施“责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的处罚，但拆除房屋这种案件的处罚往往难以落实，形成了村民非法建房“查处难、难执行、查不了、管不好”的尴尬局面。

针对以上存在的问题，结合某县当前基本农田保护工作实际，提出如下对策：

一、基本农田保护区划定要实事求是、因地制宜、科学合理。

一要结合目前正在进行的永久基本农田划定和高标准基本农田建设工作，摸清全县基本农田底子，挤干水分，坚决纠正弄虚作假行为。二要严格按照基本农田划定标准，确保基本农田的质量，实事求是划定基本农田。因地制宜，该划为基本农田的地块必须划入，不该划入的地块一律剔除，有多少算多少，不能造假。三要遵循公开、公平、公正的原则，发动镇村干部群众积极参与基本农田划定工作的全过程，落实划定面积、地块和保护责任人。从而使优质耕地调整划入基本农田保护区，基本农田的数量、质量得到保障，基本农田保护责任落实到村组和农户。四要和农业、林业、环保、水利、交通、住建等部门积极沟通，结合乡镇规划、村庄规划，与相关部门的专项规划保持衔接，科学划定基本农田保护控制范围，合理确定基本农田保护数量。

二、构建基本农田保护的共同责任机制，实现基本农田保护“四落实”。

一是责任落实。将耕地保护责任目标列入县政府领导班子考核评价指标体系，考核主要内容包括耕地保有量、基本农田保护面积、复垦整理开发补充耕地三项指标，并作为政绩考核、领导干部问责和离任审计的依据之一。县政府与镇政府、镇政府与行政村、行政村与村民小组、村民小组与农户层层签订基本农田保护责任书,同时落实各级基本农田保护责任人,使基本农田由图斑落实到镇、村、组、农户、地块。对于国土、农业、公安、环保及相关部门的协作，应建立基本农田保护联席会议制度这一模式，形成定期会商制度，积极推进基本农田保护成为全社会的共同理念，把基本农田保护纳入生态保护的范畴。建立“县级政府负总责、国土、农业主管部门牵头、环保、公安及相关部门配合、镇村具体实施”的基本农田保护责任机制，切实落实基本农田保护责任。

二是面积落实。耕地是粮食生产的第一资源，加大耕地特别是基本农田的保护力度，就是保障国家粮食安全。各镇、村、组应根据县政府下达的指标层层抓好落实,坚决落实中央基本农田“五不准”的要求，保证基本农田总量不减少，用途不改变，质量不降低。

三是标志落实。每个基本农田保护区都应设立保护标志，各镇要加强对辖区内保护碑(牌)的保护,定期安排经费对损坏的保护碑(牌)进行重建或维修,并通过各种形式,宣传教育群众自觉保护好碑(牌),充分发挥保护碑(牌)在耕地保护中的宣传、警示、震慑作用。

四是资料落实。基本农田基础资料完整精确是落实保护的关键，基本农田保护资料要图文并茂、完整精确、图件与实地相一致。所有档案资料都要装订成册并归档，做到图件、表册、文字资料完好无损，形成“一镇一图、一村一档、一户一书、一地一牌”的管理模式。

三、严把农业产业结构调整审批关，建立基本农田保护奖惩制度

对于农民私自改变基本农田性质，进行种植养殖业等农业产业结构调整的，镇政府和县国土、农业主管部门要及时发现、有效制止、优质服务。一要严格执行《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发［2010］155号）要求，严把审批关，积极引导村民将种植养殖项目转移到荒山、荒地、空闲地等适宜的土地上，恢复基本农田的耕作条件。二要对拒不改正违法行为，继续占用、破坏基本农田的行为依法严惩。从长远看，要解决农业产业结构调整占用基本农田的问题，必须从镇、村、农户各方利益考虑，制定基本农田保护的奖惩制度。县政府每年拿出一定资金，对各镇、村、农户的基本农田保护执行情况进行年度考核，利用经济激励机制调动他们保护基本农田的积极性。同时，对擅自从事农业产业结构调整使耕地非粮化的农户，停发其种粮补助款，并按每亩征收一定的罚金以示惩戒。

四、建立完善国土资源动态巡查网络，及时发现制止占用基本农田的违法行为

占用基本农田的违法行为主要着眼于早发现、早制止，做到发现在初始，制止在萌芽。

如何做到早发现早制止？建议一要加大保护耕地宣传力度，引导村民节约、集约用地，积极推行农村土地整治，改善村容村貌，使村民增强保护基本农田的意识，减少违法用地的发生。二要建立县、镇、村、组四级巡查网络，强化巡查制度的落实。政府要拿出资金，强化基层国土资源所建设，落实国土所的巡查车辆、经费、执法装备；县国土局的人财物要向国土所倾斜，确保国土所执法巡查能正常开展；组建协管员队伍，从源头上控制违法用地行为发生；强化执法力度，发现基本农田违法行为，应马上制止，及时上报，减少执法成本和违法者损失。

(作者单位：宁强县国土资源局）

    农村土地确权里的基本农田和非基本农田有什么不同？

    中国耕地已由2000年的19.24亿亩减少到2007年的18.26亿亩，并且随着工业化和城镇化进程的加快，仍要占用一定的土地。

    为此，国家专门制定《基本农田保护条例》 ，划定基本农田保护区，根本目的，就是为了对基本农田实行特殊保护，以满足我国未来人口和国民经济发展对农产品的需求，为农业生产乃至国民经济的持续、稳定、快速发展起到保障作用。也就有了耕地和基本农田的区分。

    基本农田是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的长期不能占用或者规划期内不能占用的耕地。

    基本农田只是耕地的其中一部分，而且主要是高产优质的那部分耕地，并不是所有的耕地都是基本农田。一般而言，只有那些划入基本农田保护区内的耕地，才视为基本农田。

    根据《基本农田保护条例》第十条：下列耕地应当划入基本农田保护区，严格管理：

    （一）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；

    （二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；

    （五）铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区；

    （六）需要退耕还林、还牧、还湖的耕地，不应当划入基本农田保护区。

    农村土地确权里的基本农田和非基本农田有什么不同？

    不准非农业建设项目占用基本农田(法律规定的除外)；

    不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划，将基本农田纳入退耕范围；除法律规定的国家重点建设项目以外；

    不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网；

    不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动；

    不准占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设。

    此外新增建设用地计划在连续4年减少的基础上，今年再减少20万亩，其中占用耕地规模也相应减少。鼓励各地建立耕地保护补偿机制，对履行耕地保护责任的农民和村集体组织予以奖补。

    对于永久基本农田将实行特殊保护。已经划定的永久基本农田，一般建设项目不得占用，重大建设项目确实无法避让的必须严格论证，按法定程序报批，对擅自占用永久基本农田的行为要严肃处理。