范先佐:乡村教育发展的根本问题
作者：范先佐，华中师范大学教育学院教授
继日中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过《乡村教师支持计划(2 0 1 5-2 0 2 0年)》(以下简称《计划》)后，近期国务院办公厅又向社会正式公布了该《计划》,指出“到2020年全面建成小康社会、基本实现教育现代化,薄弱环节和短板在乡村,在中西部老少边穷岛等边远贫困地区。发展乡村教育,帮助乡村孩子学习成才,阻止贫困现象代际传递,是功在当代、利在千秋的大事。”那么,乡村教育发展的根本问题在哪里?发展乡村教育关键要从哪里入手?本文结合我们对湖北、江西、山西、云南等4个省部分县市的调查,运用理论与实践相结合的方法,就乡村教育的发展问题进行了深入分析,认为基本实现教育现代化短板在乡村,而制约乡村教育发展的根本问题在教师,发展乡村教育的关键是要提高教师的经济待遇。
一、短板在乡村
在我国,一般来讲,乡村指县城以下的广大地区。长期以来,由于我国各地经济社会发展严重不平衡,城乡二元结构矛盾突出。作为处于二元社会的中国,教育发展最突出的问题之一,就是城乡之间、地区之间教育发展不均衡。这种不均衡一方面体现在各级各类教育的普及率上;另一方面,也是更重要的,是教育质量的差异,城乡之间、地区之间无论是办学条件还是师资水平整体上都存在着较大的差距。为了基本实现教育现代化,促进教育公平和社会公平,根据我国经济社会发展的实际情况,自20世纪90年代末期开始,党和政府陆续出台了一系列政策、法规,采取了一系列相应的改革措施,如将免费义务教育由理想变为了现实,实施“国家贫困地区义务教育工程”,启动实施“对口支援西部贫困地区学校工程”,实施农村中小学危房改造工程、农村寄宿制学校建设工程,启动全国中小学校舍安全工程、农村义务教育薄弱学校改造工程、义务教育学生营养改善计划试点、农村中小学现代远程教育工程,全面启动实施“教学点数字教育资源全覆盖项目”,启动实施义务教育学校标准化建设项目等,并取得了显著的成效。尽管如此,应当看到,我国仍然是一个经济发展极不平衡,且大多数人口分散居住在乡村的发展中国家,要基本实现教育现代化,其难点在经济欠发达地区,短板在经济落后的乡村贫困地区。
从目前情况看,我国大中城市和东部经济发达地区的教育资源已极为丰富,区域之间、城乡之间、学校之间和不同受教育群体之间的差别极大缩小，每一个个体都能享有相对均等的教育条件,当前及今后时期这些地区的教育现代化是要尽可能地使每一个学生的个性差异和发展潜能都能得到充分尊重和最大限度的发挥;而经济落后的中西部乡村贫困地区,义务教育目前还只能在数量上予以保障,只能以完成基本的义务教育培养目标为限度。特别是随着城镇化步伐的不断加快,越来越多的乡村学龄人口随父母流向城镇,导致城镇学校屡屡爆满,学校规模、班级规模越来越大。
与此同时,农村人口和学龄儿童却不断流失,农村学校规模、班级规模却越来越小,“微型学校”、“微型班级”大量出现。据云南省教育厅统计数据所为24人。20人及以下学校占到了小学总数的34%。如该省A县是一个回族彝族自治县,属典型的国家级贫困县。据2014年该县教育事业统计报表数据显示,全县共有小学115所,在校学生数为30344人,小学共有班级794个,镇区班级197个,乡村班级597个,其中乡村25人及以下班级为158个,占乡村班级总数的26.5%,乡村班级呈现小规模化。该省B县现有“一师一校”教学点38个,这些教学点多由当地村民担任教师,学生数量从几个到几十个不等,年级分布一般为一、三年级或是二、四年级,采取复式教学形式。我们重点调研的该县永建镇现有教学点17个,其中“一师一校”教学点13个。学生数量最多的为白沙村教学点52人,最少为黄树村教学点8人。
C县位于山西省南部,2010年C县教育局的统计数字显示,乡村小学的平均规模为176人,而县城小学为1403人,两者相差很远。初中则全部集中在县城,乡村已经没有了中学的影子。在农村学校中仍然有难以撤并的教学点共37个,而学生人数在40人以下的“麻雀”学校占了半数。对其他省市的调研也印证了这一点。如位于赣西北边陲的D县,全县现有义务教育阶段学校52所,其中村完全小学19所,村小、教学点25所,初中5所,九年一贯制学校3所,现有小学生9970人,初中生3903人。由于学生总量偏少,因此班额小成为该县中小学的一大特点,2010年小学平均班额34人,初中平均班额43.9人,全县56人以上特大班比例仅占1.7%,20-30人的小班比例占45.5%。
通过实地调研,不难发现,随着城镇化的快速推进,我国已进入了大规模学校与小规模学校并存的时代,城乡学校办学规模已呈现出“城镇大班化、乡村空校化”的两极分化的态势。其实,学校办学规模的两极分化不仅是所调研县市存在的问题,而是在整个省,特别是中西部一些省份乃至全国普遍存在的问题。比如,山西省虽然经过布局调整,农村单师校、复式校大幅度减少,学校规模明显扩大,但从绝对数字和比例来看,乡村规模过小的学校仍占很大比重,而城市学校的规模依然偏大。在山西省教科院选取的12469所小学样本校中,在校生5 0人以下的占到了38%,100人以下占到了5 8%。部分县市这个比例还要大。如永和县,全县共有小学66所(含2所城镇小学),在这66所小学中,有49所在校生在10人以下,2所在校生为20人,1所为24人。20人及以下学校占到了小学总数的77.3%。再如汾西县,全县131所小学(含2所城镇小学)中,就有教学点44个,不完全小学43所,在校生10人以下的学校有48所(含教学点29个,不完全小学19所),占全县小学总数的36.6%。
20人以下学校共70所,占全县小学总数的53.4%。12469所小学样本中,有9172所单轨以下学校,占73.56%,其中不完全小学5838所,占6.32%,复式小学3435所,占27.55%,单式学校有2110所,占16.9%。22.68%的乡村小学平均班级规模在10人以下。所选取1678所初中样本校中,在校生300人以下的占33%,600人以下的占68%。72.65%的学校在3到6轨之间,20.8%的学校规模在2轨制以下。不完全小学、复式小学乃至100人以下的小学和2轨制以下的初中办学质量和效益都较差。另一方面,选取721所城市(含县镇)小学和463所初中作为样本。对比发现,30%的城市小学和37%的城市初中样本校生规模均在1500人以上。规模最大的城市小学在校生达到2860人、初中达到2814人。有56.17%的城市小学平均班级规模超过45人,59.83%的城市初中平均班级规模超过50人。城市小学班级规模最大的达89人,城市初中则达80人。从全国来看,情况也大致如此。根据2012年官方数据统计,为清晰界定乡村小规模学校,尝试将每年级学生人数少于40人的乡村学校,即把在乡村地区的学生规模少于240人的学校定义为乡村小规模学校,我国乡村地区学生少于240人的小学(含教学点)有16万余所(个),占当年全国小学总数(228585所)的70%左右;学生人数少于120人的小学(含教学点)有11万余所(个),占当年全国小学总数的48%左右。
面对这一情况,地方政府及其教育主管部门的通常做法是,优先满足城镇日益增多的中小学生就学需求,将有限的教育资源集中向城镇学校倾斜。据我们对中西部的调查,目前一些县市80%左右的教育经费投入到城镇学校。由于政府将财政经费重点投入到城镇学校,使得城镇学校的办学条件越来越好。城镇学校由于拥有良好的办学条件、完善的公共设施和优厚的待遇,可以吸引优秀的教师、优质的生源等,这为城镇学校的发展创造了良好的条件。相比之下,乡村学校,特别是村小和教学点的办学条件却没有得到任何改善,甚至还在不断恶化。调查中我们发现,大部分教学点都是20世纪50年代至70年代间建的校舍或者由寺庙、祠堂改建而成,如今大部分校舍已经成了危房。
2013年12月,由21世纪教育研究院、陶行知教育基金会、北京市西部阳光农村发展基金会、乐施会等机构主办的“发现‘美丽乡村教育’”高峰论坛发布的《农村小规模学校建设研究报告》显示,仍有近三成村级小学教室“不太安全”、“属于危房”,四成没有图书室,约半数没有运动场。
乡村学校不仅办学条件差,而且经费短缺。按现行教育财政和管理体制,乡村小规模学校是隶属本乡镇中心学校管理。据我们调查,中心学校向所属村小和教学点划拨经费的程序是,各个村小和教学点根据学生数和自身需求向中心校提出经费申请,中心学校再考虑实际情况予以回复。而中心学校对村小和教学点提出的经费申请往往审核条件苛刻,批复时间较长,并且难以得到满足。这样一来,乡村小规模学校连日常基本运转都难以维持,根本谈不上改善办学条件。其实,中心学校也有自己的难处,目前大多数中心学校运转困难、负债运行,且还要负担村小和教学点代课教师的工资,因此很难满足乡村小规模学校的经费需求,导致村小和教学点普遍存在经费短缺的问题,如校舍维修费得不到补充而不得不让学生在漏风漏雨的危房中上课;因缺少最基本的公用经费,学校往往连粉笔也买不起,更不用说图书、仪器设备了。
乡村学校由于办学条件差,公共设施落后、待遇差,教师也都极其愿意或者想方设法调到县城学校,使得乡村学校难以招揽和留住优秀的教师。伴随着办学条件与师资问题的是课程与教学质量问题。在我们调查所覆盖的村小和教学点中,英语、音乐、体育、美术、社会、科学课程一门也没开设的占6.1%,六门全部开齐的仅占43.9%,其中英语课仅有64.6%的村小和教学点开设。不仅如此,被调查的乡村小规模学校大多教学方式落后,教学质量难以保证。如一些学生家长在访谈中直言,孩子就读的村小和教学点“教学质量比较差,与其说是学校不如说是托儿所”。因此,在我国一些乡村地区,稍有钱的家庭,都送孩子到县城上学,而且在县城买房或租房,而贫穷的孩子只能留在条件越来越差的乡村学校;更有钱有地位的家庭,则送孩子到省城去上学。在我国,教育资源倒挂现象很严重,越是偏远地区、越是乡村,教育资源配置就越差,乡村学生接受教育越不公平。而教育公平是社会公平的基础,没有教育的公平,就没有社会公平,代际传递会加速社会分化。美国的研究者通过分析多个国家的案例,得出这样的结论:“在所有国家,从最富的到最穷的,教育在促进有助于缩小严重不平等的社会和经济变革中将起到关键性的作用”。因为在现代社会,受教育程度与个人未来的收入水平和社会地位有着密切的联系。
关于教育与个人收入之间的关系,英国教育经济学家布劳格也有着精准的描述:“首先我们确认,在所有已知的现代经济中,个人的收入与其所受的教育成正相关。当然,这种关系远不完美———对于单个或每一个个人而言,这种关系确实成立。年龄、性别、种族、天赋、社会阶层背景、居住地、就业部门、职业以及在职培训等则是影响个人收入的其他重要决定因素。但除年龄以外,上述的其他因素对收入的影响都没有像所完成教育年限那样强烈。简而言之,更多的教育肯定能或多或少地提高终身的收入水平”。既然教育与收入分配之间存在着如此密切的联系,要实现收入分配公平、缩小收入差距,就必须保证教育公平。教育公平是社会公平的起点和核心环节,没有教育机会的均等,就谈不上收入分配公平,就难以保证社会公平。“失衡的教育将会复制甚至放大经济社会发展中的差距,并使这种差距代际传递”,因此,追求教育公平的核心是使每一个受教育者都能得到与其智力相当的合理开发,通过自身的能力和努力,使其进入社会能找到适合自己的社会地位。乡村教育,作为我国教育的重要组成部分,保障的是四千多万乡村学生的基本人权和发展权利,是阻止贫困代际传递的最有效途径。如果乡村教育发展不好,底层群体就无法获得向上流动的机会,这也将直接影响我国教育现代化和全面小康社会目标的实现。所以,乡村教育追求的不仅仅是免费,而是教育公平和社会公平。消除乡村教育的短板,确保每个乡村孩子都能接受到公平而有质量的教育,让他们都能有机会通过教育改变自身的命运,是发展乡村教育的重要目标。
二、根本在教师
我国一半以上的学龄儿童在乡村,乡村教育质量如何,很大程度上关系着国家整体教育质量和发展水平。到2020年基本实现教育现代化,重点在乡村,而发展乡村教育,根本在教师。教师是影响学生健康成长的关键,是一切重大教育变革的核心力量。在硬件资源相对匮乏的情况下,教师在一定程度上可以弥补硬件配置的不足,教师的作用是任何其他资源都不能替代的。目前我国城乡教育差距巨大,尽管原因很多,但根本是教师的差距。因此,要从根本上缩小城乡教育差距,基本实现教育现代化,必须把乡村教师队伍建设摆在优先发展的战略地位。党和国家历来高度重视乡村教师队伍建设,在稳定和扩大规模、提高待遇水平、加强培养培训等方面采取了一系列政策举措,乡村教师队伍面貌发生了巨大变化,乡村教育质量得到了显著提高,广大乡村教师为中国乡村教育发展做出了历史性的贡献。但长期以来,在我国农村,特别是偏远地区的乡村学校,由于办学条件差,往往既吸引不到又留不住优秀教师,致使乡村学校教师队伍现状堪忧。
1.优秀学生不愿去
由于农村地区教师待遇普遍偏低、生活环境艰苦，优秀学生不愿到乡村任教。湖北省从2012年开始,新录用教师实行“国标、省考、县聘、校用”的新机制,目的在于为乡村学校补充教师。新录用教师招录对象为在岗未入编的符合条件的资教生(含特岗生)、应届或往届大学本科及以上学历毕业生。新录用教师实行年薪制,在偏远贫困地区任教的,每人每年3.5万元,在其他地区任教的每人每年3万元,并根据经济社会发展水平适时调增,资金由省级财政负担,使用事业单位编制,旨在激励优者从教、保障教者从优,使新录用教师在农村体面教书,尊严生活。从执行的情况来看,尽管新机制的实施有效补充了乡村教师队伍,一定程度上解决了乡村学校教师短缺问题,但是,实施新机制后录用的教师,一是几乎没有重点名牌学校的毕业生,二是很难下到教学点,即使下到教学点也很难较长时间留在教学点任教。据我们对该省B县绿杨乡的调研发现,该乡现有30多位新机制后录用的教师但没有一个下到教学点,其中2/3的新录用教师进入中学,只有1/3的进入小学。
我们对江西省D县、A县和B县的调查也都证实了这一点。这三个县均是江西省贫困县,经济较落后,难以吸引优秀名牌大学毕业生回家乡任教。A县教育局负责人告诉我们,自2000年以来,该县没有一名“211”高校毕业生回家乡任教,更不用说“985”高校毕业生了。D县教育局局长苦恼地说,近二十年都没有优秀名牌大学毕业生来我们这里任教了,贫困地区乡村教育是优质资源长期忽视的地方。近年来,国家实行师范生免费教育,尽管从制度设计的初衷来看,师范生免费教育主要是为了充实我国乡村中小学教师队伍,但根据我们对6所部属师范大学的调查,首届免费师范毕业生在县城及大中城市任教的占91.2%,在乡镇和农村任教的分别仅占总数的6.0%和2.8%。况且,地方实施的师范生免费教育政策试点也仅仅处于起步阶段,难以满足我国乡村学校教师队伍建设的现实需要。
由于乡村教师缺乏职业吸引力,不仅造成优秀学生不愿到乡村任教,也导致乡村优秀教师不愿意留守乡村,大量减少和流失。据我们对一些艰苦乡村地区学校的抽样调查表明,50%的校长反映近年来有教师流失的情况,而流失的主要是骨干教师和35岁以下的青年教师。另据我们对湖北地区一些城市、乡镇和村小教学点教师的抽样调查显示“60%的城市优秀教师希望流动到北京、上海、广州、深圳等经济发达的一线城市”,甚至连曾经创造高考神话的黄冈中学,最高峰一年流失320人之多6;“85%的乡镇教师希望到县城及以上城市学校任教,90%的村小教学点的教师希望到乡镇及以上地区学校任教”。当城市优秀教师流失以后,就从乡村选拔教师,特别是随着城镇化的快速推进,城区新建学校需要大量教师,乡村优秀教师就成为强力引进对象。如武汉某开发区近年来由于新建学校,就从湖北农村引进了5名优秀校长、7名副校长、17名特级教师。乡村教师的大量流失加剧了农村地区师资短缺,尤其流失的大多是优秀年轻教师、骨干教师,使乡村教育发展面临巨大的挑战。因此,现在在一些乡村地区,学校都不敢让老师去参加学科竞赛,只要获了奖、出了名,要么被城里的学校挖走,要么自己找门路调走。在各地调研过程中,不少农村中小学校长都痛心地说:“教育局最好不要再搞什么教师赛讲了,每次赛讲结束后,总有几个好苗子要被城里学校挖走,农村学校快成了城市学校的人才培养基地了!”这种反向流动,造成城乡教师分布失衡,乡村学校教师越来越紧张,城镇的教师越来越富余,几乎成为城乡学校的一种普遍现象。
近年来,尽管国家和一些省启动了“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”(即“特岗计划”)和“农村教师资助行动计划”(即“资教计划”),高校毕业生以“资教生”的身份补充到农村中小学教师队伍,从而在一定程度上改善了乡村教师队伍结构,提高了乡村教育质量。但是,一些资教生对乡村教师的艰苦生活缺乏足够了解和心理准备,有的任教不到一个月就离开了,在一些偏远山区甚至出现“上午来、下午走”的情况,未满3年便离开的资教生不在少数。以湖北省C县为例,该县为湖北省恩施土家族苗族自治州下辖县,2008届共有61名资教生,期满时资教生人数仅剩9人。由于缺乏应有的政策约束,以及资教生的特殊身份和他们资教结束后的漫漫前程,地方政府和所资教的学校对资教生的离去既无可奈何,但一般也都表示理解。所以,“特岗计划”、“资教计划”并没有从根本上提高乡村中小学教师队伍质量,也难以弥补乡村中小学教师大量流失和减少所带来的缺位。
3.不合格教师退不出去
在乡村优秀教师留不住的同时,一些不合格教师却退不出去。在乡村学校,的确有一些年龄老化和知识结构老化的教师,他们中的一些人,即使经过培训也无法胜任教学工作。据我们所调研的一些乡镇教育组或中心学校负责人介绍,每个乡镇几乎都有几个教师是难以胜任教学工作的。这些教师要么是由代课教师、民办教师转正过来的,要么是当年顶岗接父母班进来的,要么是由政府安置的复员退伍军人,要么是迫于生活和家庭压力不得不留在当地当教师的。但由于养老保险、失业保险、医疗保险等社会保障制度不健全,这些教师即使不能胜任教学工作,学校和教育行政部门也是无可奈何,既不能对他们实行强制性退休,也没办法辞退他们,让他们退出教师队伍。
由于优秀学生不愿到乡村学校任教,优秀教师不愿意留守乡村,不合格教师又退不出去,这就造成乡村学校无法配备优秀教师,出现许多亟待解决的问题。
第一,乡村教师年龄老化成为普遍现象。世界著名教育学者菲利普o库姆斯(Philip Coombs)曾一针见血地指出:“发展中国家农村地区常常像半干旱的教育荒漠一样而没有教育质量可言,不但教师通常都是水平最低的,而且贫穷儿童的比例也很
高,这些儿童真正需要最好的老师,然而他们却是最后才得到。”7在我国农村,特别是偏远乡村地区的学校,由于办学条件差,往往吸引不到优秀教师,在乡村学校任教的教师年龄老化是一种普遍现象,并且学段越低,学校越偏远,老化的程度越严重。从年龄结构上看,50岁以上的老教师居多,30岁以下的年轻教师很少,一些农村偏远薄弱学校教师的平均年龄达到50岁以上。如云南省A县小学阶段共有1937位教师,24岁及以下者仅35人,占教师总数的1.8%,50岁及以上者为423人,占总人数的21.8%,也就是说平均每5位小学教师中就有一位为50岁以上者,表明小学教师队伍老龄化问题严重(见图1)。这一点在我们的走访过程中也得到了印证。该县河口镇中心完小9位教师平均年龄45岁,而栽开回民小学5位老师分别为28岁、43岁、45岁、52岁、56岁,平均年龄47.8岁。该县教育局主任告诉我们,50岁以上教师大多是民办教师转为公办教师,虽然我们要承认这些老师把毕生的心血奉献给了基层教育事业,值得肯定与敬佩,但他们大多学历层次较低,知识与教学技能提高较慢也是不争的事实。其他调研数据也显示,当前村小教师平均年龄43.1岁,8.5%的村小没有46岁以下的教师,6.2%的村小一半以上教师超过55岁。这些教师对多媒体技术掌握程度低,更缺乏通过网络获取信息的机会,因此无法通过教与学的方式让学生们的眼界变得更开阔。如此一来,这些本已落后于城镇孩子的山村娃就更缺乏竞争力了。
第二,英音体美等学科教师远不能满足需求。英音体美课程的开设,对于学生全面发展来讲具有重要的意义。但在一些乡村学校由于教师资源匮乏,这些课程形同虚设。如江西省A县共有123所中小学,而全县所有英语教师加起来不足100名,其中正规英语专业毕业的教师还不足50名,英语教师严重不足,一些农村小学英语课根本无法开齐,严重影响到学校正常的教育教学。同样,偏远乡村学校音体美等学科教师更是严重短缺,特别是一些农村村小和教学点基本上没有专职的音体美教师,学校的音体美课程根本无法开设。造成这一问题的根本原因,不是我们的教育没有培养出上述学科的教师,而是乡村教师工资待遇低,没地位、没前途、被人瞧不起,特别是艺术类教师往往求学成本又高,所以到乡村学校从教的意愿都比较低。如近几年湖北省按新机制招录乡村教师,报名最少、缺考最多的往往是音体美类教师,即使被录用,也不去报到。他们要么到北上广等经济发达地区去拼搏,要么自己创业,办一个校外舞蹈班或美术班等,既能充分发挥自己的专业特长,又能留在城市,挣的钱比到乡村学校当老师多得多,所以他们往往不愿到乡村学校从教。当然,尽管学校一直倡导个人应从公民责任出发,到国家最需要的地方去奉献,到乡村学校去从教,但在市场经济条件下,仅仅以公民精神去鼓励现职教师或想成为教师的人为乡村孩子服务,只能激发少数先进分子的责任意识,到什么样的学校任教是教师的个人选择行为,教师全凭职业提供和道义责任进行抉择,强迫是不起作用的。在这种情况下,如果政府对乡村教师给予特殊的支持,让乡村教师职业具有吸引力,那么教师就会在公民精神和自由选择之间取得平衡,最终造福乡村儿童。
第三,不少乡村教师没有受过严格的教师教育。教师教育是对教师培养和培训的统称,就是在终身教育思想指导下,按照教师专业发展的不同阶段,对教师实施职前培养、入职培训和在职研修等连续的、可发展的、一体化的教育过程。但据我们调查,尽管目前一些乡村学校教师学历已基本达标,但大多是通过函授、自学考试、民师转正等途径获得的,很多教师并没有受过严格的教师教育。如湖北省A县芜湖管理区所属芜湖小学现有1162名学生、18个班,平均每班64.6人;所属芜湖中学现有学生576人,最高峰达1582人。十多年来两所学校基本上都未补充年轻教师,教师平均年龄接近50岁,并且多是20世纪“普九”期间从农村一些初高中毕业生中选拔出的“土八路”,绝大多数没接受过正规的教师教育。不仅如此,即使近年来通过“特岗计划”和“资教计划”补充到乡村学校的年轻教师,也有相当一部分没有接受过正规的教师教育。这一是因为他们在大学本来就不是学师范教育的,只是由于毕业时找不到适当的工作,才被迫通过“特岗计划”和“资教计划”转入教师岗位;二是由于师范教育的急剧萎缩所造成的。为满足乡村教育对师资的需求,20世纪80年代,几乎每个县都设有一所中等师范学校、每个地区都建有一所高等师范专科学校,主要为乡村学校培养教师。以湖北省为例,当时全省主要培养乡村小学教师的中等师范学校有83所,培养乡村中学教师的高等师范专科学校11所,为湖北省乡村教育的发展培养了大批优秀教师。但是,随着国家对中小学教师学历要求的提高,即小学教师要求达到专科及以上文凭,中学教师要求达到本科及以上文凭,师范教育体系随之进行了较大幅度的调整,曾经主要为乡村培养小学教师的中等师范学校被完全撤销,培养中学教师的高等师范专科学校绝大多数升格为综合性的本科院校,师范教育急剧萎缩,直接造成今天师范教育的现状,即培养乡村教师的中等师范学校和高等师范专科学校被撤销,本科院校的学生又不愿到乡村学校从教,即使不得以转入乡村教师岗位,又没有接受过基本的教师教育。
第四,乡村学校代课教师仍然大量存在。代课教师是指没有事业编制的临时教师。他们没有任何“名分”,却在特定历史阶段发挥着积极作。特别是在中西部地区和偏远乡村,代课教师为维系乡村教育承担着历史责任。1984年底以前代课教师被称为民办教师,在此前从教的临时教师基本被转正或清退。1985年开始,教育部为提高基础教育的师资质量,在全国一刀切不允许再出现民办教师。但不少偏远贫困山区因财政困难而招不到公办教师或公办教师不愿去,这些空缺仍需临时教师来填补,他们转而被称为“代课教师”。“站在讲台上是教师,离开岗位是农民”,代课教师被不少媒体称为“教师中的农民工”。因此,从一定意义上讲,代课教师是我国教师队伍中一个特殊群体。他们在极为艰苦的条件下坚守乡村教育第一线,兢兢业业,任劳任怨,弥补了乡村学校师资的不足,缓解了广大农村特别是偏远、贫困地区教育师资的供求矛盾,实际上已成为支撑我国中西部贫困地区乡村教育的重要力量。
如江西省A县许纺乡石背小学位于该乡的偏远地带,距离中心学校20多公里,交通尤为不便。年轻教师不愿在那里呆,优秀教师留不住。目前该小学共有68名学生,共开设5个班级,教师共6人,其中3名正式教师,3名代课教师。6名教师年龄均在55周岁以上,其中有3名教师过两年就到退休的年龄。代课教师的工资为670元/月,他们是本村或邻村“民师转正”落岗的那一批教师,年龄普遍较大。湖北省B县绿杨乡有1所中学,6所小学,5个教学点,其中,绿杨中学46位教师中有3位是代课教师;读书中心小学17位教师中有4位代课教师;程畈小学10位教师中有3位是代课教师;而5个教学点都位于地理位置偏远的高山上和一座大型水库库尾,最近的教学点离乡中心学校也有约20公里,交通尤为不便,所以在10多位教师中,除了一位50多岁的公办教师是自愿申请到教学点任教外,其他教师均是聘请的本地代课教师。如李宕教学点2位代课教师教3个班28位学生;鸡鸣教学点一位60多岁的老民办教师教8位学生。据该乡教研组的老师介绍,绿杨乡每所学校均至少有3-4名代课教师。由此可见,乡村学校中代课教师所占比例仍然很高,在小学约为20%-30%。这些代课教师的原先每月工资约400元左右,现每年一万元左右,由村组和学校共同承担,有的一年一发,有的一学期一发。由于村组是由几个村委会共同组成,存在村委会相互推诿,不愿意出钱,拖欠工资的情况,只好由校长出面找村委会讨要。而村小和中心小学的代课教师,工资完全由学校自筹,每月600元,另加150元的奖金,奖金视学生成绩好坏发放,无其他福利待遇。一位年轻的代课教师表示这点工资完全不够日常开支,现在生活还需要家里补贴,要不是等着考编,早离开了。
总之,到2020年基本实现教育现代化,短板在乡村,根本在教师。如果没有一支结构合理、素质优良、受过专业培训、认真负责且得到充分支持的乡村教师队伍,那么提升乡村教育质量、缩小城乡教育差距和实现教育现代化将无从谈起。
三、关键在待遇
发展乡村教育,基本实现教育现代化,根本在教师。这就必须建设一支真正“进得去”、“留得住”、“教得好”的乡村教师队伍,如果仅保留了学校却无法配备优秀的乡村教师,那么处于社会底层家庭的子女仍然无法接受公平而有质量的教育,这也必将影响教育现代化和全面小康社会目标的实现。因此,要大力发展乡村教育,一定要给予乡村教师特殊的支持。长期以来,在乡村教师队伍建设方面往往存在一些误区,以为加强乡村教师队伍建设就只是要求教师无私奉献,而不顾教师的待遇、工作环境等实际需求。教师也是普通的人,有自己的家庭,也想追求幸福生活。特别是在市场经济条件下,教师是否愿意从事乡村教育事业,即教育劳动力是否向乡村教育供给,是否安心乡村,教师在乡村教育岗位上实际劳动的供给,即付出多大的精力教学,取决于从事教育事业和付出教育劳动所能得到的报酬,也取决于其过去人力投资的现在收益。这与其所得的报酬水平有关。
报酬与劳动在与其他行业劳动付出与所得之间横向比较的过程中平衡,如果乡村教师实际的报酬低,从人才收入差别选择机制的角度来看,必然导致这样的结果:人们不愿选择乡村教育职业,也就是说劳动力有不愿向乡村教育供给的行为;目前从事乡村教育职业的一些能力较强的教师也将千方百计调离出去,而教学质量不高到其他岗位也未必会出色的教师,则将会安于现状,不能被调出,长此以往,乡村教师队伍的质量将会越来越差。这不仅在我国是这样,在一些发达国家发展教育的初始阶段,也出现过诸如由于乡村教师地位和待遇偏低,致使乡村教师队伍不稳定的情况。因此,要加强乡村教师队伍建设,遏制城乡间教师不合理的“单向”流动,稳定乡村教师队伍,调动乡村教师的工作积极性,就要特别注意提高乡村教师的社会地位和经济待遇,改善教师的物质生活条件。因为不可否认,根据目前世界上越来越明显的趋势,诸如教师的社会地位及人们对他们职能的评价等其他因素,像在别的许多类似职业中一样,在很大程度上取决于他们的经济地位。“允许教师工资落后于其他人员的工资是自取失败,因为这样的结果是丢失很多最好的教师,然后补充以才能较差者。”9所以保障乡村教师工资,提高乡村教师经济待遇是稳定乡村教师队伍、提升乡村教育质量的关键因素。国务院日发布的《关于加强教师队伍建设的意见》强调,要“依法保证教师平均工资水平不低于或者高于国家公务员的平均工资水平,并逐步提高,保障教师工资按时足额发放”;“对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师,实行工资倾斜政策”。这次《计划》再次强调,要把乡村教师队伍建设摆在优先发展的战略位置,多措并举,定向施策,精准发力,通过全面提高乡村教师思想政治素质和师德水平、拓展乡村教师补充渠道、提高乡村教师生活待遇,努力造就一支素质优良、甘于奉献、扎根乡村的教师队伍。
那么,怎样才能提高乡村教师的经济待遇,给予乡村教师特殊的支持呢?
1.实行省级统筹,建立乡村学校教师工资保障机制
长期以来,乡村教师收入缺乏保障,生活待遇低下,地方政府拿出的最常见的理由是“政府没钱”。中央政府要求提高乡村教师的经济待遇,地方政府往往以“没钱”来应对,“上有政策,下有对策”。“政府没钱”确实是实情,特别是20世纪90年代实行分税制之后,相当一部分地方政府开支需要自己想办法筹集,甚至有些地方的确也出现过拖欠公务员工资的情况,没钱提高乡村教师的经济待遇也就在所难免。这次就不一样了,《计划》明确要求,义务教育经费要按“省级统筹”原则发放,这就意味着包括乡村教师工资在内的义务教育经费,要由省级财政足额保障,地方政府再也不能以“没钱”为由,维持乡村教师低保障、低待遇的困窘局面。甚至可以说,即便出现了基层公务员工资被拖欠的情况,乡村教师的工资、待遇也必须不折不扣予以保障,否则,地方政府就难逃截留、克扣义务教育经费之嫌。实行省级统筹,其政策层面上的含义,是尽可能通过上收教育事权,将地方基层政府负担乡村学校教师工资待遇的责任逐步上移至省级人民政府,省级人民政府可以在全省范围内按国家统一规定的编制标准和工资标准把对教师的工资福利支出采用专款的形式交由银行按月足额发放给教师。这样做,应该说不仅不会对教师工资待遇产生管得过死的弊端,反而有利于防止基层政府或教育部门截留、挪用义务教育经费,拖欠教师工资,同时也有利于在全省范围内为中小学教师创造一个大体相近的工资福利条件,从而有利于贫困落后地区乡村教师队伍的稳定和教育的均衡发展。
2.建立激励机制,鼓励优秀教师到乡村学校任教
目前我国中小学实行岗位绩效工资制度。岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分组成,其中岗位工资和薪级工资为基本工资。基本工资执行国家统一的政策和标准,城乡、地区之间差别不大,近年来平均水平变化也不大,但绩效工资、津贴补贴、社会保障等辅助性工资差距巨大。因此,在基本工资制度短期内不会发生大的变化的情况下,关键是要加大绩效工资、津贴补贴、社会保障制度等方面的改革力度。
按《计划》的要求,中央财政通过相关政策和资金渠道,重点支持中西部老少边穷岛等贫困地区教师队伍建设,全面落实集中连片特困地区乡村教师生活补助政策,依据学校边远艰苦程度实行差别化的补助标准,建立起“越往基层、越是艰苦,待遇越高”的激励机制。对长期在农村基层和艰苦边远乡村地区工作的教师,在工资、职务职称等方面实行倾斜政策,完善津补贴标准,改善工作和生活条件。国家对在乡村学校从教30年以上的教师按照有关，规定颁发荣誉证书。由省、县对在乡村学校从教20年以上、10年以上的教师给予鼓励。各省级人民政府可按照国家有关规定对在乡村学校长期从教的教师予以表彰。地方各级人民政府要积极调整财政支出结构,加大投入力度,大力支持乡村教师队伍建设,要鼓励和引导社会力量建立专项基金,对长期在乡村学校任教的优秀教师给予物质奖励,以此扫除长期压在乡村教师头上“待遇低”的阴霾,改变他们没地位、没前途、被人瞧不起的形象,激励乡村教师更加热爱教师工作,牢固扎根家乡,全身心投入乡村教育事业,同时推动城镇优秀教师向乡村学校流动,改善乡村教师队伍人才结构,促进教育资源在城乡之间均衡分布。
3.健全社会保障制度,保证乡村教师安居乐教
健全乡村教师社会保障制度,有利于解决教师的后顾之忧,使他们安居乐教,全心全意投入教育教学中去。各地应根据实际情况确定各种保险总额。根据国务院日发布的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,应为教师建立社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。基本养老保险费由政府财政和个人共同负担。政府财政缴纳基本养老保险费的比例为20%,个人缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8%,两者一般应占教师本人基本工资的20%左右。机关事业单位在参加基本养老保险的基础上,应当为其教师建立职业年金。政府财政按教师个人工资总额的8%缴费,个人按本人工资的4%缴费。教职工无论是公办教师还是代课教师,都按规定缴纳社会保险金,退休后享受基本的社会保险待遇和按月领取职业年金待遇。地方财政要将属于地方政府缴纳部分保险资金全额纳入预算,不得留有资金缺口,不得将责任转嫁给学校或教师个人。同时,应积极实施乡村教师住房公积金制度和乡村教师安居工程。按《计划》要求,地方政府要将乡村教师住房公积金全额纳入地方财政预算,依法为教师缴纳住房公积金和各项社会保险费,并保证和当地公务员享受的住房公积金待遇完全一致。不仅如此,有条件的县(区)还要实施乡村教师安居工程,将符合条件的乡村教师住房纳入当地住房保障范围,努力争取教师住房享受国家安居工程、经济适用房工程等各项优惠政策,积极争取针对建设乡村教师住房进行专项补贴、减免土地费用和税费等政策,努力建立政府、学校和教师共同分担住房建设资金机制。同时,在县城、乡镇政府所在地兴建教师公寓或教师生活小区,实现乡村中小学教师生活城镇化,使他们安居乐教。
4.改善办学条件,调动乡村教师工作的积极性
当然,仅仅靠提高工资水平还不足以吸引更多的优秀教师赴乡村任教。因为教师不只在意工资水平,还在意专业发展、尊重、认同、职称晋升、子女教育等方面。所以,要实现大量优秀教师自愿选择去乡村任教,让乡村学生也能享受到有质量的教育,必须要为乡村教师提供足够好的工作条件、福利待遇和发展机会,给予全方位的特殊支持。据我们调查,一些乡村地区学校教师生活条件十分艰苦。大部分学校无宿舍、无食堂,外地教师均寄住在由教室改建成的集体宿舍中,生活配套设施缺乏,教师吃饭、洗澡十分不便。要稳定乡村教师队伍,政府和教育主管部门就必须按《计划》的要求,加强对乡村教育各项基础设施的投入,包括修建修缮合格的校舍,加快实施边远艰苦地区乡村学校教师周转宿舍建设,购置现代化教学设备,保障体育场地等配套设施,同时完善用水、用电和娱乐等生活配套设施,使教师有个良好舒适的生活环境。一手提高乡村教师的待遇,一手改善乡村学校的办学条件、改善乡村教师的工作环境,两手都要硬,缩小乡村学校与城市学校在办学条件方面的差距,让乡村教师成为令人羡慕的职业。这也将极大地调动乡村教师工作的积极性和稳定乡村教师队伍。
本文来自：《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2015年05期
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