环境污染的诉讼之困：起诉8年案难立
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原标题：环境污染的诉讼之困：起诉8年案难立
6月27日，齐齐哈尔市昂昂溪区榆树屯村民王恩林的精神格外好，他费尽心力奔走了12年的事情终于有了眉目：村民们因村中大面积土地被污染，起诉黑龙江昊华化工有限公司（下称“昊华化工”）一案，终于收到了法院的《案件受理通知书》。
这可能是中国涉及土地面积最大的环境污染个案之一。但在今年之前，王恩林和村民们跑了七八趟法院，都没能立案。
尽管《环境保护法》（下称“环保法”）修订案已经在今年4月25日全国人大常委会上通过，尽管最高人民法院已经设立环保法庭，但环境污染立案难，是很多像王恩林一样的污染受害者所面临的困境。
八年起诉，既不立案也未裁定
榆树屯村位于齐齐哈尔市区南向30公里左右。上世纪80年代，榆树屯村委会将近1300亩土地使用权转让给齐齐哈尔电化厂（昊华化工前身）。据王恩林称，随后几年，后者陆续向地里排放污水，并形成了一个巨大的废水塘。2001年左右，昊华化工电石灰浆外溢，淹没2亩土地。至今，乘火车经过这里就可以看到一片白色物质――电石灰浆风干后形成的电石灰渣。
由于长期排污，这些土地已经没法再耕种，甚至污水还影响到了榆树屯村里的其他耕地。王恩林希望昊华化工能停止污染。2002年开始，王恩林和一些村民向国土部门举报昊华化工破坏耕地，当地国土部门处罚了昊华化工30万元。但这并没有阻止昊华化工继续排污，而且污染面积越来越大。2006年，不甘坐视土地被污染，王恩林自学法律，走上诉讼之路，决心起诉昊华化工。但这条路的艰难超越了他最初的想象。
“年期间，光我自己就被拘留过5次，一共有37天。”王恩林告诉《中国经济周刊》记者，在2009年被释放后，公安局给他开了无罪证明，他没有申请国家赔偿，只是要求公安局今后不再拘留自己：“我们的耕地被破坏这么多，维权是正确的，你干吗要拘留我？”此后，他和同伴再没被拘留过。
王恩林等人状告昊华化工污染村民土地，依法只能在昂昂溪区人民法院立案，“但法院表示，这个案子太大，地方法院没有审理过，得经过上面审批。”王恩林不服：“这不是理由，民事诉讼法没有这种规定。”
“法律规定，法院收到起诉书和立案材料之后，7日内应该告诉原告是否立案，如果立案应该给出案件受理通知书，如果不立案，应该出具裁定书，说明原因，这样原告可以向上级法院提起上诉，保证原告诉权。”王恩林的代理律师之一、中国政法大学污染受害者法律帮助中心律师刘金梅告诉《中国经济周刊》，2014年以前，昂昂溪区人民法院既不给王恩林立案，也不出具裁定书，事情一拖七八年。
刘金梅说，王恩林遇到的法院不愿意受理的案例，在东北三省和内蒙古等地挺普遍，目前除了王恩林这起，在黑龙江仅她知道的还有两起。
法院为何不立案
案件迟迟不被受理，王恩林开始想别的渠道维权。2006年起，从昂昂溪区到齐齐哈尔市，再到北京，王恩林和村民王宝琴等几位维权代表一次次上访奔波，曾到环保部举报昊华化工环评造假，到昊华化工的母公司中国化工集团要求“停止污染，修复土地”……多年奔走，本就有肺病的王恩林身体恶化，逐渐发展成肺结核，一度虚弱得下不来炕。
在多方奔波无果后，2014年5月，王恩林跟村民以环境污染检举控告者的身份，再次到昂昂溪区政府恳求关注土地污染。新上任的区委书记邸伟亲自过问此事，随后昂昂溪区委区政府跟村民就此事召开了联席会议。
一个多月后，6月27日，王恩林和村民拿到了昂昂溪区人民法院出具的《案件受理通知书》。55户村民状告昊华化工，要求后者为被污染而减产、绝收的555.4亩土地赔偿300多万元。
“修订后的《环保法》处罚更严格了，十八届三中全会也提出建设美丽中国，现在的政策法律对我们很有利。”王恩林向《中国经济周刊》表示，“但是，要没有领导过问，这事儿还是没头（还是解决不了）。”
“法院为什么不立案？每个案件具体情况不同，有地方保护的，也有地方法院觉得很难处理的。”刘金梅说。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文则告诉《中国经济周刊》，法院对环境污染不予立案跟法律没关系，更多是地方保护：“有时遇到污染企业是国企，有的地方领导不关心，地方法院就很难立案；遇到领导过问了，地方法院就不敢不立案，但立案了不等于有好的结果。”
不过，常纪文表示，修订后的《环保法》自日就开始施行了，新法对污染企业按日计罚以及对地方政府环境主管部门直接负责人引咎辞职的规定，将削弱污染企业可能受到的地方保护。
环保法庭缺案可审
像王恩林一样的污染受害者很多，但最终走向诉讼维权的并不多。
中国政法大学污染受害者法律帮助中心（下称“中心”）成立于1998年10月，刘金梅说，中心接的10个案件中，可能只有一两个案子的受害人愿意走法律途径，大部分人一是对打官司没信心，特别是被告是政府或者是大企业的时候，会觉得告不赢；二是感觉诉讼太慢太麻烦――很少有人能像王恩林这样锲而不舍地坚持10多年；三是很多受害者还是不太习惯打官司。
有媒体报道，截至2014年5月初，全国已有16个省、直辖市设立130多个环境保护法庭、审判庭、合议庭或者巡回法庭。今年6月，环境资源审判庭已在最高人民法院内部成立。但据了解，大部分此类环保审判庭形同虚设，因为立案难、案件少。
刘金梅说，很多污染受害者会用信访代替诉讼，甚至有很多人打中心的热线电话并不是想寻求法律上的帮助，而是以为中心能像环保局投诉热线一样，打个电话媒体就会来曝光、政府就会派人把事情解决掉。
有专家表示，地方环保法庭成立了许多，但因案源少、技术差等因素，导致通过司法途径解决环境问题的效果不明显。所谓“技术差”，是指环境保护的司法审判是专门化的技术，需要非常复杂的自然科学知识、特殊证据技术等。而目前法院很缺乏具备这些素质的专业人才。
刘金梅坦言，他们希望更多的环保案件能通过诉讼途径来解决，借此也可以提高行政机关、污染企业乃至原告受害人对法律的认识，遵守法律，尊重法律。
(责编：值班编辑、陈健)
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环境污染维权艰难 靠什么飞跃诉讼困境？
作者：韩洪刚
　　本报记者 韩洪刚
　　康菲公司渤海湾溢油事故爆发已有三个多月。根据国家海洋局的结论，康菲公司对渤海溢油事件负有责任，溢油污染范围超过5000平方公里。但是，河北乐亭县遭受损失的养殖户对康菲的索赔，天津海事法院却以“证据不足”为由驳回。而几乎与此同时，云南曲靖的铬污染事件中患癌的村民尚没有提起诉讼前，地方政府作出了“特别声明”：无证据证明村民患癌与铬渣堆放有直接联系。
　　这两个案例只是暴露在公众面前的个案而已。中国近年来，重大的环境污染事件频发，但环境诉讼的步履维艰却很少进入公众的视野。大量的环境污染事件中受害人很少得到补偿。事情何以至此，为此，靠什么飞越困境？
　　环境诉讼的门槛太高
　　时代周报：康菲溢油事件中，渔业养殖户的索赔诉讼，法院以“证据不足”未予受理，你对此怎么看？
　　胡静：我对本案的案情细节不了解，无法对此发表评论。但是从现在具有相当代表性的情况看，应该说，我们国家在环境诉讼方面受理的门槛比较高。我个人觉得，这是有些法官在把握的过程当中把这个门槛提得偏高。照理说，只要具有一些损害事实、被告排放的污染物到达或者可能到达受害地区的河流、海域等的证据，本案应该受理。在审理过程当中，如果你证据不足的话，他可以判原告败诉。如果“证据不足”就不受理，这样子的话，事实上对这样一些缺乏专业知识和信息的老百姓来说，等于就是剥夺了他们的起诉权利。所以说，我觉得有点不是太妥当。
　　时代周报：那么，在中国的司法实践中，为什么会有这样一种现象呢？
　　胡静：这种现象应该说有一定的代表性，尤其在涉及受害人人数众多的情况下，为什么出现这种现象呢？这里可能有多方面的原因。第一是和并没有对受理诉讼的标准作出明晰的规定。
　　第二，是我个人的揣摩，就是有些法官存在顾虑。依据我国法律，在我国环境污染侵权诉讼中实行的是举证责任倒置，也就是由被告证明排污行为与损害事实之间不存在因果关系。也就是说，如果原告提出一些表面证据，法官应该推定这个因果关系成立，这样，被告为了免责或者减轻责任就会主动证明这个因果关系不成立，否则被告就承担败诉的风险。所以，如果严格依法审理，法院受理的环境案件有较大的可能胜诉。在这种情况下，如果受害人群体比较大，法院若是受理了一个原告的诉讼，其他的受害人都来了，那么工厂可能就受不了。对于有些法院来说，既然我受理了，依法应该判原告胜诉，但担心判决结果产生连锁反应的话，那么我索性干脆不受理，免得会带来一些群体性的事件。另外一点可能是，有时候法院还在等候政府出台一个环境纠纷处理的方案或者等候环境保护、海洋部门等污染监管部门作出行政决定，等行政机关处理之后再说。这只是我个人的一个揣摩，并不是在调研法官实际想法基础上的判断。
　　时代周报：也就是说，由于举证责任倒置的原因，可能导致原告胜诉，这反而把诉讼的门槛提高了，原告被挡在了法院的大门之外。
　　胡静：我说过，我只是对法官心理的单方面的推测，法官也可能不是这么想的，但确实是这样一种客观的效果。
　　时代周报：在环境侵权的事件中，为什么是举证责任倒置的认定原则呢？
　　胡静：因为有这样一个考虑，比如说在污染受害者与排污者之间，双方的力量不平衡，这有几个方面：第一，原告在财力方面要单薄一些；第二，原告在掌握排污信息方面也处于劣势。也就是说，排污者使用的是什么样的工艺，用的是什么样的原材料，排放的是什么样的污染物，这样的一些信息对受害人来说太专业了，常常是无法获得。第三，原告也无法进到排污工厂取证。第四，受害者不可能具备很专业的知识。
　　那么，在这种情形下，受害人只要提供一些表面证据，法官来进行因果关系的推定。然后转化举证责任，排污者要么说我没有排污，或者虽然我排了污，但是这个污染物不可能造成水产品的死亡或者减产，或者会造成别的水产品死亡或者减产，但是不会造成你这种水产品的死亡或者减产。
　　时代周报：除了这种实力对比的悬殊之外，在环境侵权案件中，是不是还存在一个科学的问题。也就是说，因为科学本身的一些局限性，对损害行为与损害结果之间的因果关系的直接证明可能是非常困难的。
　　胡静：准确地说，在几乎所有的案件中，不限于环境案件，要是在行为与损害后果之间没有任何的缝隙，严丝合缝，环环相扣，基本上也不大可能，尤其是涉及到一些医学、物理、化学和生物反应等方面的案件，所涉及的东西科学上的因果链条并非完全研究清楚了。如果对于法律上因果关系的实行和科学因果关系的要求，在“谁主张、谁举证”的举证责任分配原则下，很少有原告胜诉。在环境案件，对于法律上因果关系就采用推定来认定。法律和科学，它还是有一点不同的。
　　否证“因果关系推定”应由被告
　　时代周报：那像这样的话，在环境侵权的司法实践中，这种法律推理就显得特别重要了，是吗？
　　胡静：是推定。就是说原告、被告把证据呈现出来之后，推定因果关系成立还是不成立，这应该说在很大程度上取决于法官的自由裁量。法官可能认为原告提供的证据足够了，认为这个因果关系是成立的，这样的话就会判原告胜诉，或者认为因果关系没有达到。当然，推定也要有一定的把握，不可能说完全不靠谱、不着边际。
　　比如，在环境侵权案件中的因果关系推定的学说之一，有这样三个构件，一是时间上的先后，即污染行为发生在先，损害发生在后；二是科学基本形成定论，排放的污染物有可能导致这个损害后果的发生；三是数量上正相关，如排放浓度和频次高，污染后果发生的损害严重或者范围更大。当然，还有一些其他的推定方法。如果法官推定因果关系成立，这个时候被告还是有机会拿出新证据来，把这个推定链条给击断。
　　时代周报：在因果关系推定这样一个逻辑下，我们来检视云南曲靖政府部门对铬污染事件的特别声明，“无证据证明村民患癌与铬渣堆放有直接联系”。这一声明合理或合法吗？
　　胡静：这个实际上应该是在审理过程当中由被告来说，应该是先受理诉讼。一般在审理过程当中，一步一步地发现证据，因为有些取证是需要法官去取证的。法官说要取证，比如使用了什么样的工艺，使用的是什么原材料呀，环境质量和排放污染物的监测报告等，毕竟当事人去调取，环保局一般不会给，法官来要可以给。但是实际的情况往往是，如果你没有这些东西，法院这边都不受理。这就出现了踢皮球的情况。所以我觉得，应该把诉讼门槛放低，把门槛降低了之后，让法官利用这样一个权威，可以去收集受害人收集不到的一些证据，更进一步地发现事实。
　　时代周报：逻辑上是这样。可是，在现实之中，法官可能出于利益的考虑，或者说出于执行上级长官的意图，就干脆不受理。如果法院不受理的话，那么还有其他什么途径来进行环境维权吗？
　　胡静：如果不受理，应该由法院来裁定，就要有一个裁定书。裁定书说我这个不受理。然后，受害人可以拿着这个不受理的裁定书，向上一级法院上诉。这都是法律上的规定。但是在现实生活当中，一些法院既不受理，也不给裁定书。没有这个裁定书，受害人就没法向上一级法院上诉。这个很讨厌。因为这样的话，事实上整个就把诉讼的路堵死了。所以在环境诉讼当中，第一道难关就是起诉难。有的法院在受理之后，拖了很长时间不审理的也有。基本就是这样一个状况。
　　时代周报：目前来看，环境诉讼在中国的司法实践中是一个什么结构状况？
　　胡静：现在环境纠纷的量很大，而且是越来越多，乃至常出现见诸媒体的特别大的环境污染事件，比如大家都知道的康菲溢油事故、曲靖的铬污染等。但是，绝大部分却是通过非诉讼方式，特别是行政机关处理的方式解决，法院受理的环境案件数量和纠纷总数相比，非常少。据我所知，多数法院基本上还没有单独地将环境诉讼案件作为一个类别加以统计。这也是环境案件少的一个直接后果。
　　法官敢作为要靠司法解释
　　时代周报：我就看到一个报道说，云南设立了环保法庭，结果却是“无米下锅”，没有环境案子可审，只好去审别的案子了。这与当下庞大数量的环境侵害事件状况形成很鲜明的对比。
　　胡静：环保法庭一般除了审理污染案件外，往往还审理自然资源案件，有些环保法庭审理的自然资源保护尤其是滥砍乱伐、杀害珍贵野生动物等案件也不算少，但污染案件相对比较少。有一些呢，是当事人想诉讼，但是法院出于各种原因没有受理；还有一些呢，老百姓想依靠政府来解决。他们担心如果起诉了政府就不会管了，他们有这个担心。所以，老百姓宁愿通过政府出面主持公道的方式来获得一定的赔偿。
　　时代周报：我们看到这样一个描述，环境诉讼有四难，“起诉难、审理难、判决难、执行难”。那么，在当下现实，该如何改善这种状况？
　　胡静：《侵权责任法》第八章关于环境污染责任规定了四个条款。这四个条款其实还是不错的。但是我们国家的法官，不一定太敢自由发挥。在别的国家，侵权法主要是靠判例来发展的，因为侵权行为种类繁多，特征各异，侵权法不可能对每种非常具体的侵权行为都作出规定。就是说，法官要敢于结合具体案情，按照法律条款审理和判决。但在我们国家很难做到这一点，法官往往以没有法律依据或者依据不足为由，宁愿不去判，对于依法判决的理解过于机械。法官在审理案件中的主观能动性不足制约了这四个条款发挥作用。所以我觉得，眼下最高法院要对这四个条款做一个司法解释。这一个司法解释，要考虑到起诉受理的问题，考虑到调查取证的问题，考虑到诉讼当中的问题，进一步明确到法官想不作为都不行。这在国外可能不是个问题，但是在我们国家，有这个司法解释就会明确一些。现在，中国政法大学污染受害者法律帮助中心主任王灿发教授正接受最高院委托研究起草这个司法解释。
　　时代周报：在康菲溢油事件中，民事诉讼已经陷入困境。现在有媒体报道说，国家海洋局有可能代表国家提起诉讼，对康菲生态索赔“上不封顶”。该怎么看这种诉讼方式？
　　胡静：国家海洋局的起诉是有法律依据的，就是《海洋环境保护法》第90条第2款，即“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”
　　由国家行政机关作为原告来起诉，我们国家目前在这方面的案例不多，但还是有几例。一个是2002年在渤海湾的塔斯曼海轮事故诉讼，原告是天津海洋局；一个是1999年在广州的“闽燃供2”轮污染事故诉讼，原告是广东省海洋与水产厅。
　　时代周报：那这样的诉讼，赔偿一旦达成，会怎么分配呢。比如说，受康菲污染侵害的养殖户能不能分享这个赔偿？
　　胡静：一般来说，国家行政机关获得赔偿与渔民没有直接关系。这一赔偿主要是这几个部分：一是海洋环境容量的损失，天津的那个案子就是这个情况。二是渔政的损失，这就涉及农业渔政部门了。三是清污费，往往是海事局来清理污染。这些都是国家的损失。那么，作为渔民的损失呢，在实际操作过程当中，往往是由当地的渔业协会来提起诉讼，这可能既包括养殖的，也包括捕捞的。当然，也可能会有个别渔民去诉讼的，这个方面就没有统一的规定。实际上，确确实实有渔业协会代表渔民来索赔，我个人觉得这样一个做法更合适一点。
　　时代周报：但是，在十分广泛的污染事件中，可能没有像某某协会这样的组织来代表受害人的利益。那么，在目前的环境法律体系中，社会组织比如NGO这样的专业机构，能不能代表渔民提起公益诉讼呢？是不是需要进一步完善？
　　胡静：现在，在国家立法方面这一块是没有的。一些设置了环境法庭的地方，他们可以受理NGO提起的诉讼，但是别的地方一般不可以。《民事诉讼法》几年前进行修改时曾讨论是否将公益诉讼写入，但最后还是没有。《水污染防治法》修改也作出了这种努力，但最终没有成功。我个人觉得，关注领域与诉讼案件有重合的NGO是可以尝试的。像渔民的利益可以通过渔民自身或者渔业协会来解决，这个不好归为公益诉讼，因为渔民是为自己利益，渔业协会代表渔民利益，应该是没有法律上的障碍的。
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