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改进和加强地方政府性债务管理的建议
改进和加强地方政府性债务 管理的建议河北省财政科学与政策研究所黄朝文 李志勇２００９年，在全力应对国际金融危机冲击的 大背景下，地方政府性债务融资出现了超常增 长，引起了中央的高度关注和社会热议。客观上 看，地方政府性债务融资为城乡基础设施建设和 重大民生工程的顺利实施提供了资金支持，在 “保增长、调结构、惠民生”和抵御国际金融危机 冲击中发挥
了十分重要的作用，但同时也积累形 成了一定的金融风险和地方财政风险，应采取措 施认真加以应对。２００８年以来，河北地方政府 性债务变动大体与全国各省市的情况保持一致， 本文将以河北为例对地方政府性债务进行分析。 并提出相关的建议。以来，影响地方政府性债务增长速度的最主要因 素是国家宏观调控政策措施。２００８年１１月，随 着国家“保增长、扩内需”十项政策的出台，货币 政策由“从紧”转为“适度宽松”，取消了对商业 银行的信贷规模控制。同时，中国人民银行和银 监会也对地方政府投融资平台给予了肯定与鼓 励，导致商业银行对投融资平台放款大幅度增 加。２００９年，河北地方政府性债务余额增长速 度达到了７０．２％，其中地方政府投融资平台承 借政府性债务增长了１０１．１％。面对地方政府 投融资平台融资规模的超常增长，２００９年９月， 中国人民银行和银监会开始加强对地方政府投 融资平台融资的控制，政府投融资平台融资增长 随之迅速下降。２０１０年上半年，河北地方政府 性债务余额增幅回落到２．５％，其中政府投融资 平台融资余额出现负增长，下降了１３．５％。 ３．债务支出主要用于城乡基础设施建设。。 ２０１０年ｌ～６月，资本性支出占全省政府性债务 支出总额的８０．２％。在资本性支出中，城乡公 益性基础设施建设支出占８９．２％。其中，交通 运输基础设施支出占资本性支出的６６．７％，公 用事业支出占８％，生态环保支出占３．１％，保障 性住房支出占１．４％。除资本性支出外，地方政 府债务性支出另一个主要用途是归还债务本息。 ２０１０年１～６月全省还本付息支出占政府性债务 寺ｍ．爸鲕１８．９％．一、河北地方政府性债务的简要分析１．债务规模与经济规模相比处在全国较低 水平。２００９年，政府投融资平台融资超常增长 是地方政府性债务大幅度增长的最重要原因。 截至２００９年底，河北政府投融资平台承借政府 性债务余额占全部地方政府性债务余额的 ６０．５％；当年政府投融资平台承借政府性债务增 加额占同期地方政府性债务增加额的７２．９％。但 总的看，河北政府投融资平台起步比较晚，承借政 府性债务规模与经济规模相比，处在全国较低水 平。２００９年，河北地方政府融资平台承借政府性 债务余额占全国地方政府融资平台贷款余额的 ２．７％，而河北ＧＤＰ占全国的比重为５．３％。 ２储备招凿增＊后增幅讯凛同落．２００８年●万方数据锯所石壬宪考考２０１１年第１９期（总第２３６３期）４．中短期内财政还本付息存在一定的压力。 静态看，２００９年河北债务负担率为１９．６％，处于 相对较高的水平。２０１１―２０１４年，在不举借新债 的情况下，年均偿还本金超过４１０亿元。按２０１０ 年上半年偿债资金来源结构测算，２０１ ｌ一２０１４年 年均需要财政性还本资金超过２４０亿元，对财政 支出形成了一定的压力。动态看，２００９年９月以 来，金融机构逐步收紧对政府投融资平台的放款， 城投债发债审批也基本停止，地方政府融资渠道 变窄、债务的增速迅速下降。虽然２００９年政府投 融资平台融资的结余资金保障了２０１０年项目资 金需求，但在２０１１年以后，融资额的大幅降低有 可能导致在建和新建项目资金趋紧，会在一定程 度上增加财政性资金支出压力。经营创造条件，从根本上解决农业生产规模小、 效率低及由此带来的城乡收入差距不断拉大的 问题。“十二五”时期，是河北加快推进城市化 进程、弥补城市基础设施建设历史欠账的重要时 期。河北省委、省政府提出，要进一步巩固“城镇 面貌三年大变样”的成果，从２０１ １年开始实施 “城市建设三年上水平”战略，在更高的起点上 推动城市规划建设、环境质量、聚集能力、承载功 能、居住条件、风貌特色、管理服务上水平。城市 化和城市基础设施建设资金需求将是影响河北 地方政府融资需求增长的首要因素。 ２．提高基础设施支撑能力需要政府融资支 持。改革开放以来，河北基础设施瓶颈问题虽然 有所改善，但仍然难以支撑经济持续高速增长的 需要，煤、电、油、运紧张时有发生。为解决基础 设施支撑能力不足问题，“十二五”时期河北将 进一步加大基础设施建设投入，到“十二五”末， 航空客货运输能力分别达到２２００万人次和２２ 万吨以上；铁路通车里程达到８０００公里，其中高 铁通车里程达到１５００公里，实现所有设区市通 高铁，形成以石家庄为中心的“两小时交通圈”、 环北京的“一小时交通圈”；高速公路达到６７６２ 公里，实现所有县（市、区）和主要经济区、主要 旅游景点通高速；港口吞吐能力达到８亿吨，形 成陆海空运衔接配套、方便快捷、立体高效的现 代综合交通体系。与此同时，实施南水北调、引 黄入冀工程，加快大中型灌区配套设施和节水改 造、小型农田水利、农村人畜饮水安全、人工影响 天气等工程建设，加强水库除险加固和中小流域 综合治理等。基础设施投入需求将是影响河北 地方政府融资需求增长的第二个重要因素。 ３．重大民生工程建设需要政府融资支持。 改善民生将是“十二五”时期政府施政的重要政 策取向，是弥补基本公共服务历史“欠账”的重 要时期，重大民生投入将呈现大幅度增长趋势。二、对地方政府性债务发展形势的基 本判断综合分析当前地方政府性债务规模和发展 趋势，“十二五”及以后一段时期，地方政府性债 务仍有较强的内在增长动力，存在一定的风险但 不宜过分夸大。 （一）地方政府举债的内在动力依然存在甚 至更高。 从各地“十二五”规划看，“十二五”时期各 省市抢抓机遇加快发展的愿望十分强烈，基础设 施建设投入和民生投入将大幅度增长，可用财力 难以满足如此大规模的资金需求，地方政府举债 融资促进发展的内在动力依然强劲。只要政策 条件允许，地方政府性债务将会出现较大幅度增 长。河北同样如此。 １．加快推进城市化进程需要政府融资支 持。２００９年，河北城市化率为４３％，低于全国平 均水平３．６个百分点，低于东部沿海各省市平均 水平１２．９个百分点。加快推进城市化，既可以 增加消费需求，为经济发展提供引擎，又可以加 快农村剩余劳动力转移，为农业产业化、规模化万方数据”喇碍纸嘲麓 Ｌ凶―丝￣：捌ｌ锯ｊ孛ｒ石壬宪考考２０１１年第１９期（总第２３６３期）河北省委“十二五”规划建议提出，实施扩大就 业、增收富民、教育提升、医疗健康、安居保障、社 保扩面等十大幸福工程，实现“城乡就业规模持 续扩大，居民收入普遍较快增加，住房条件明显（－－）地方政府性债务积累形成了一定的风 险但不宜过分夸大。 １．债务结构分布比较合理。一方面，级次 结构比较合理。截至２０１０年６月底，省、市两级改善，覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完．政府性债务余额占全省的６８．４％，县乡级占 善，社会保障水平进一步提高，贫困人口显著减 少，生活环境质量不断改善，人民权益得到切实 保障”的目标。２００７―２００９年，河北财政加大了 保障和改善民生的支出力度，教育、医疗卫生、社 会保障等重点民生支出年均增长２６．６％，高于 地方一般预算收入年均增幅１０：４个百分点。按 国家和河北现行政策初步测算，“十二五”时期， 完成重大民生工程所需支出增幅大体要保持在 ２００７―２００９年民生支出的增长幅度，这是影响 河北地方政府融资需求增长的第三个重要因素。 ４．加快转变经济发展方式、调整优化产业 结构需要政府融资支持。加快转变经济发展方 式是河北经济社会领域的一场深刻变革，是当前 和今后一个时期经济工作的主线。相对于沿海 经济发达省市甚至一些中西部省市而言，河北加 快转变经济发展方式的任务更加紧迫和繁重。 ２００９年，河北第二产业增加值占ＧＤＰ的比重高 于全国平均水平６个百分点，第三产业低于全国 平均水平７个百分点；而第二产业中以钢铁、建 材等为代表的传统产业增加值占第二产业增加 值的比重超过９４％。经济发展面临严重的“三 低、一缺乏、三个过度依赖”问题，已经到了不调 整经济结构、不转变发展方式，就不可能实现可 持续发展的时候。加快转变经济发展方式。核心 就是要着力做好壮大提升传统优势产业、培育和 发展战略性新兴产业、加快服务业发展进程、推 动节能减排等重点工作。而在地方财力紧张的 情况下，做好这些工作也需要地方政府举债融资 加以支持。这是影响河北地方政府融资需求增 长的第画个雷罂因素． ３１．６％。其中，省市两级银行贷款余额占全省银 行贷款余额的７４．３％，县级占２５．７％。不难看 出，河北地方政府性债务级次分布结构比较合 理，债务主要分布在财政收支状况较好、偿债能 力较强的省、市两级，县级债务规模比较小且集 中在经济发达的县（市、区）。另一方面，期限结 构比较合理。河北地方政府性债务，尤其是银行 贷款、城投债等，多数是５～ｌＯ年期中长期债务， 与基础设施建设周期基本一致，不存在过度集中 还款的风险。 ２．经济增长为偿还债务提供了有力的保 障。对地方政府性债务风险不能只进行静态分 析，必须放在经济平稳较快发展的大背景下进行 动态考察。改革开放以来，河北国内生产总值 （现价）从１９７８年的１８３亿元增加到２００９年的１７２３５亿元，增长了９３倍，年均增长１５．８％；全部财政收入从４５亿元增加到２０１８亿元，增长了 ４４倍，年均增长１３％。“十二五”时期我国仍处 于可以大有作为的重要战略机遇期，河北也具备 了加速发展的诸多有利条件，可以预期，“十二 五”时期河北经济和财政收入仍将继续保持平稳 较快增长，偿债能力将稳步提高，地方政府性债 务风险能够保持在可控范围之内。 ３．项目自身收入和关联收益降低了债务风 险。从项目本身收入看，部分项目具有收入能力 和还债能力，如水电路网、污水处理等基础设施 和公用事业项目。从２０１０年ｌ一６月河北地方 政府性债务偿债资金来源看，项目收人占当期还 本付息额的１７．５％。随着项目建成投产的逐步 ｉ喾ＪＪｔｌ．用项目收入偿债的比例还会进一步提高。●万方数据锯钎石手宪考考２０１１年第１９期（总第２３６３期）从项目关联收益看，基础设施建设能够改善区域 投资环境，带来生产要素的聚集和生产效率的提 高，从而促进税收的较大幅度增长。同时，基础 设施建设也会产生一定幅度的土地升值，增加土 地出让收益，提高地方政府的偿债能力。利用越好的地区经济发展就越快。靠“堵”的方 法抑制地方政府融资需求，只会让合理的融资需 求转向不合理、不合法、隐蔽性的途径求得解决。 地方政府性债务的隐性化，既加大了地方政府性 债务管理的难度，也增加了地方政府债务风险和 金融风险，还会造成地方政府举债融资权利的不 平等。为此，建议采取疏堵结合、以疏为主的措 施。改进和加强地方政府性债务管理。“疏”，就 是要修订《预算法》等法律法规，清除障碍，畅通 渠道，承认地方政府举债融资的合理性和合法 性，打开地方政府举债融资的“正门”；“堵”，就 是要堵塞漏洞，清理不合法、不合规的融资行为， 规范地方政府性债务管理，堵住地方政府举债融 资的“旁门”，推进地方政府债务的市场化、公开 化、透明化和规范化。 一是增加中央财政代发地方债额度。在《预 算法》修订前，进一步健全和完善中央代发地方债 的制度，较大幅度增加中央财政代发地方债的额 度，由地方政府向中央财政提出申请，中央财政根 据地方经济规模、偿债能力、融资需求等因素审核 确定代发额度，改变当前中央代发地方债额度小， 将债务资金混同转移支付资金分配的现状。在条 件成熟以后，逐步放开地方政府的发债权。 二是建立和健全市政债发行机制。近年来， 各地发行的城投债，还款来源主要是财政性资 金，且部分城投债项目还与当地政府签署回购协 议。从这种意义上看。城投债就相当于市政债。 《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有 关问题的通知》（国发［２０１０］１９号）下发后，城 投债发行基本处于停滞状态。应抓紧研究制定 相关政策，建立和健全城投债（市政债）的发行 机制，畅通城市基础设施建设市场融资机制。 三是规范政府投融资平台管理。严格按照 国发［２０１０］１９号要求清理规范政府投融资平 台，清理投融资平台承借政府性债务的职能。即三、加强和改进地方政府性债务管理 的建议１．理顺现行的分税制财政体制。１９９４年分 税制改革后，中央和地方财力配置基本维持了财 力上收、支出责任下放的趋势，是造成世纪之交 地方财政困难的重要原因之一。近几年，随着中 央民生政策的不断出台，财政保障范围越来越 宽，支出标准越来越高，地方配套任务越来越重， 支出需求增长远远超出财力增长，地方财政尤其 是县乡财政收支矛盾有所加剧，新一轮县乡财政 困难初露端倪。在这种情况下，有必要通过合理 划分支出责任，调整优化纵向收入分配体制，确立 和培育地方政府主体税种，规范和改进转移支４，－ｊ－ 制度等措施，平衡地方政府财力和支出责任，逐步 提高地方政府尤其是基层政府提供公共服务的财 力保障，减小地方政府公共服务支出缺口，为控制 地方政府性债务规模创造有利的条件。 ２．改进和加强地方政府性债务管理。在处 理地方政府性债务问题上，首先要解决地方政府 举债的合法性问题，其次才是融资规模控制和渠 道问题。改革开放以来，我国经济发展成就很大 一部分要归功于分权所带来的地方政府竞争，其 中又有一部分要归功于地方政府举债融资发展。 虽然现行法律法规不允许地方政府举债或担保， 但是事实上地方政府隐性债务一直存在，从农村 合作基金会到不规范的政府投融资平台，从违规 集资、拖欠－Ｔ程款到违规担保，只是不同历史时 期形成的原因、渠道、规模、表现形式有所不同。 而且从改革开放３０多年的历史实践看，地方政 府性债务融资与经济发展是正相关的，金融资源●万方数据锯所研宪毒考２０１ １年第１９期（总第２３６３期）没有稳定经营性收入的公益性融资平台，不得再 保留融资平台职能；有稳定收入且主要依靠自身 收益偿还债务的公益性融资平台以及非公益性 融资平台，按照《公司法》等法律规定进行公司 化改造，市场化经营。 四是合理控制地方政府债务规模。在当前 地方竞相发展的大背景下，地方政府举债加快发 展的需求是无限的，但却缺乏有效的责任约束机 制。在建立地方政府发债融资制度后，上级政府 必须严格监控下级政府的债务规模，严格禁止地 方政府担保行为，使地方政府性债务规模与财力 相匹配，防范金融风险和财政风险。具体可参照 国际惯例，从债务负担率、偿债率、债务依存度等 指标加以规定。考虑到我国预算制度不完善以 及经济平稳较快发展的实际，指标标准可适当提高，建立一套既符合地方政府性债务状况，又能 反映其风险程度及变化发展趋势的风险控制标 准，以监测和预防地方政府性债务风险发生。 ３．拓宽融资渠道和方式。地方政府应改进 和完善项目管理方式，区分纯公益性项目、准公 益性项目、经营性基础设施项目进行分类管理。 其中，Ｘ，－Ｊ＂于具有经营收入的准公益项目、经营性 项目可以采取股权融资、债券融资、信托计划、 ＢＯＴ、产业投资基金等方式，筹措建设资金，减轻 对银行贷款的过度依赖。 ４．改进和加强金融机构贷款管理。金融监 管机构和银行应按照审慎原则，不断完善贷款项 目审查批准制度和风险管理制度，提高风险管理 水平，防范因为“一刀切”式贷款管理加剧地方 投融资平台经营风险和财务风险。■（上接第３８页） 段。可以探索建立流域生态补偿制度，以流域上 下游之间的水质水量为补偿标准，以上下游地区 为补偿主体和补偿对象，构建流域生态补偿机 制。对于工业企业生产污水的排放可以探索建 立排污权交易制度，以总磷、总氮等化学指标为 标准，引入市场机制限制污染物的排放。 （七）大力培育和扶持绿色产业发展。 １．支持企业开展环境领域的绿色技术研 发。绿色产业的发展离不开绿色技术的支撑，从 技术层面看，我国与发达国家还有较大差距，因 此，必须加大对这一领域的支持力度。一是财政 预算内设立绿色技术Ｒ＆Ｄ专项资金，不断加大 技术攻关。二是设立高技术人才引进专项基金。 通过薪酬激励机制和税收优惠政策引进高层次， 技术含量高的人才，为我国的绿色技术创新提供 智力支持。三是支持企业加大绿色技术研发投 入力度。通过税前抵扣、提取研发投入准备金等 税收优惠政策，引导有实力的企业发展绿色产业。 ２．支持生态工业园区建设。将生态丁业园 区作为绿色产业发展的重要载体，是着力推进节 能环保产业发展的有效途径之一，政府可利用园 区对生产企业进行有效规范和引导，进而降低工 业企业污染环境的程度。一是提高进驻企业的 准入门槛。对于有意入园的各类企业，政府应出 台明确而细致的规章制度，提高入园企业的准入 标准，从源头上进行控制。二是不引进排他性强 的产业或项目，努力形成适度开发、结构合理、低 耗高效的新型产业体系。通过采取一些有差别 的财税政策，吸引高新技术企业进驻。 ３．完善绿色政府采购机制。通过完善绿色 采购制度，进而扶持和培育绿色产业发展是一种 比较直接而且有效的方式。政府作为一个特殊 的消费群体，可以通过绿色购买行为，优先采购 资源节约型、环境友好型产品和服务，以此影响 消费者的消费选择和企业的生产方向，从而促进 绿色产业的发展。●万方数据改进和加强地方政府性债务管理的建议作者： 作者单位： 刊名： 英文刊名： 年，卷(期)： 黄朝文， 李志勇 河北省财政科学与政策研究所 经济研究参考 REVIEW OF ECONOMIC RESEARCH 2011(19)本文链接：http://d..cn/Periodical_jjyjck.aspx　　一、地方政府债务问题的现状及其特点　　2008年爆发国际金融危机后，我国为应对全球金融危机的冲击，防止金融危机导致我国经济下滑的风险，保持经济的持续增长，我国政府坚持采用凯恩斯主义经济理论，通过扩张性的经济政策，扩大政府开支，实行财政赤字，通过增加需求促进经济增长。自2009年起，财政部开始代发地方政府债券，2009年和2010年的地方政府债券发行规模均为2 000亿元。地方政府债务迅速增加，债务风险也随之上升，制约经济的健康发展。债务问题引起了广泛的关注，其中表现较为突出的问题有以下几个方面。 　　（一）地方政府债务规模过于庞大　　根据署发布的2011年第35号审计结果显示，到2010年底，地方政府债务余额中，融资平台公司、地方政府部门和机构举债分别为49 710.68亿元和24 975.59亿元，占比69.69%.从借款来源来讲，2010年底地方政府债务余额中，银行贷款为84 679.99亿元，占比79.01%.有些地方的政府债务已经是超负荷运转，债务负担几乎到了危机的边缘，很容易引发社会经济问题。 　　（二）债务形式多种多样、主体多元化　　在地方债务中，很大一部分是中央政府代为发行的公债，也有大量的工程、工资等款项，地方政府的违规担保款项，通过法人机构的间接对外举债，有偿集资、向个人高息贷款等等。而在举债的主体当中，一部分是地方政府，一部分是政府部门，当前我国形式较多的是地方政府融资平台，还有国有非营利机构。因借债主体较多，造成管理上的困难，从而有可能导致融资过程中的失控。 　　（三）债务具有隐蔽性　　有些地方政府在举债的过程当中，往往采用变相的举债方式，通过一定的手段，把那些由自己支出的显性负债转变为隐性负债。比如有的地方政府通过为自己所管辖的单位以及政府所属投资工程的借款提供担保而形成的负债，这些负债较为隐蔽，本该由政府负担的债务转化到银行，使银行成为政府的债权人，这些负债往往范围较广，隐蔽性强，不利于有效控制和监管，从而提高了债务违约的风险。 　　（四）管理分散，缺乏有效的偿债机制　　地方政府往往是多部门融资、分散管理，地方债务的数目、管理机构、引进项目等缺少一个统一的监管体系，各部门的权利与义务不明确，缺少沟通和信息交换，无章可循，导致债务资金的运行效率低下，增加了债务违约的风险。 　　二、地方政府债务问题的形成原因　　在我国，一方面法律明令禁止地方政府借债，另一方面地方政府又积累了大量的债务，现行政治制度和经济体制是导致我国现阶段地方政府债务不断累积的根本原因。一方面，分税制改革导致的中央与地方政府之间财权与事权不对称，使得地方政府获取收入的能力受到了很大的抑制，而地方政府的基本责任没有减轻，随着城市化的快速推进，要求地方政府在建设支出方面提供更多的资金，巨大的收支缺口导致地方政府不得已被动负债；另一方面，地方政府官员一般都是由中央任免，政绩考核的制度使地方政府热衷于通过不断的公共支出拉动本地区GDP的快速增长，恶性的地区之间的经济数据竞赛使政府承担了巨大的负债压力。因此，一系列的制度和体制因素都会通过影响地方政府的借债动机而改变地方政府的负债状况。 　　（一）经济体制因素　　1.分税制的影响：财权与事权不对称　　自1994年我国实行分税制财政体制以来，中央与地方政府之间便形成了一种财权向上集中、事权向下分解的体制。从1994年税制改革开始，地方政府的赤字以16%的年增长率增加，1993年中央财政收入占全国财政收入的22%，到了2002年便上升到54.9%，在此情况下，各级地方政府的财政收入不断下降，越来越依赖于上级政府的财政补助。尽管地方政府没有足够的财政收入，但是它们承担的责任却是硬性的，而且任务艰巨，像农村义务教育经费、粮食补贴等主要依靠地方财政支出，这种财政分权特征客观上造成了在地方政府支出责任相对增加或不变的情况下，收入权利却相对降低，从而形成财政收支缺口，成为地方政府举债的直接诱因。 　　2.转移支付制度的影响：地方还债责任　　向中央转移我国转移支付制度的一大特点是转移支付在财政支出中比重高，地方财政支出依赖转移支付的程度高，且越往下层政府，依赖性越高。日，财政部发布《关于印发〈2011年中央对地方均衡性转移支付办法〉的通知》，《办法》规定，&以中央对地方均衡性转移支付平均增长率为基准，对超过或者低于基准增长率一定幅度的地方适当调增或者调减转移支付额&。中央政府主要通过转移支付弥补地方政府收入和支出之间产生的缺口。纵向财政不平衡引起的地方政府对转移支付的依赖会加大地方政府对中央政府的救助预期，从而使地方的财政无纪律行为和借债增加。作为主要转移支付方式的税收返还制度在设计之初就对地方政府既得利益和讨价还价能力最大限度予以承认，比如讨价还价能力较强的东部富裕省份得到的转移支付也较多。 　　3.管理制度的影响：透明度低，提高了借债监管成本　　我国的预算管理制度与现代政府预算制度&公开性、完整性、可靠性、年度性、统一性&的要求还有很大差距。尽管在《政府信息公开条例》和《财政部关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》颁布后，地方政府预算信息公开有了一些进步，但与全面、系统的预算信息披露还有很大的差距。而这种过于简单的地方政府预算信息披露，会导致地方市场和中央政府对于地方财政状况的信息不对称，从而会误导市场并加大中央政府的监督成本。 　　（二）政治制度因素　　我国虽是单一制国家，但是就财政制度而言，联邦特性明显，该体制主要通过政治激励、官员任期和地区间竞争激励对地方政府借债行为施加影响。 　　1.GDP主导下的政治激励制度使地方政府大量举债　　我国特殊的官员选拔体制决定了对地方官员而言最重要的是获得中央政府的认可和提拔。上级党委实质上决定地方官员任免的体制深刻影响着地方官员的行为偏好，影响其作出包括借债、地方财政支出等各种地方决策。 　　一方面，以经济绩效特别是GDP增长为主要特征的政治激励激发了地方官员发展地方经济的热情。另一方面，对于地方财政收入和各种&软硬件&资源的控制能力使得地方政府主动加大基础设施投资和招商引资来&助推&地方经济增长。于是在面临现实转移支付额度约束和税收收入约束下，通过变相借债或变通融资加大财政支出就成为地方政府的理性选择。 　　2.官员任期较短且缺乏有效的债务审查机制，难以制约地方过度借债　　官员任期短且变动频繁，导致地方官员的短期财政机会主义行为，倾向于将借债成本转移给继任者，从而降低了自身的借债惩罚成本，借债成本和收益的非对称性助长了当期地方政府的短期行为，倾向于过度借债和过度支出。从目前我国地方官员任免体制看，地方官员届期为5年，最多连任两届。但实际工作中，地方官员任期都远远小于10年，很多地方政府，尤其是市县政府的主要官员很少任满一届。地方政府借债，特别是大量公共基础设施借债期限往往高于10年。任期过短使得官员对需要长期规划、长期投入的基础性工作不感兴趣，却热衷于脱离当地的实际情况和承受能力，搞些短平快的&政绩工程&，结果给后任留下不少&大窟窿&、&烂摊子&，而相当一部分政绩工程都是需要大笔的资金投入，这是地方政府，尤其是市县级政府债务累积的一个重要因素。 　　并且，我国尚未形成严格、全面的官员离任时债务审查制度，也没有建立相应的追偿机制，这都使得地方官员向后任转移过度借债成本成为可能，从而自身免于承担借债惩罚成本。在这种模式未根本改变的情况下，每一任地方政府作为&理性人&，都会本着这样的思路，享受借债带来的好处，同时将借债膨胀的成本转移给后任。 　　3.不同区域、地域之间的恶性竞争加剧地方政府的借债负担　　在目前我国社会主义处于初级阶段的情况下，搞好经济建设仍然是现阶段各级政府的主要任务。在现行的财政分权体制之下，各地方的经济建设情况直接与当地政府的利益息息相关，经济建设大背景下的政府支出足够强烈。由于不同地区之间的地理条件、文化制度等的差异而导致经济建设的步伐不一致，各级政府为了加快经济建设的步伐，进行大规模的基础设施建设和招商引资采取了不断借债的措施，使经济建设状况不断改善的同时，不同地区间的债务问题也不断涌现，各级政府为了赶超其他地区的发展速度，往往忽视了本地区的收入来源，导致地方债务问题不断加深。 　　同样，我国地方政府也面临发展性政策的内在矛盾，一方面要提供有足够诱惑力的税收优惠和减免来吸引民间资本和外资，有时甚至还通过财政补贴来吸引外资；另一方面地方政府还要加大发展性支出、加大转型期各种社会保障等支出，资金矛盾非常尖锐。再加上分税制本身造成各地收支缺口增加，这些都促使地方政府通过增加预算外收入、制度外收入以及借债来缓解上述两方面矛盾，从而使得地方政府债务规模不断膨胀。 　　三、地方政府债务问题的对策　　（一）加快经济体制改革，健全完善财政体制　　转变地方政府的职能，实现经济分权，加快经济建设，进一步增强可用财力，解决地方政府显性债务问题。加快基础配套设施建设，改善投资环境，促进个体私营经济和外向型经济的发展。 　　（二）建立健全地方政府债务管理体系　　建立地方政府债务信息公开披露制度。有效的信息披露是提高债务管理效率的前提，可以帮助地方政府避免债务风险的发生，建立严格的信息披露制度的内容不仅包括地方债务中的显性债务，也包括或有债务、隐性债务等等。同时应该实行严格的债务投资决策责任制。各级地方政府应该建立严格的债务投资决策审核制度，杜绝行政领导随意取舍的行为，规范贷款资金的运行程序，严格核准项目的可行性和必要性。 　　（三）借鉴美、日等发达国家的地方融资经验　　美国、日本等发达国家的地方政府融资体系都很发达，地方债务已经成为政府公债的重要内容，随着市场经济的加速发展，像我国等一些新兴的工业化国家需要借助成熟的资本市场的运行模式和经验，在考虑本国经济发展特点的同时，汲取发达国家好的经验，完善本国地方政府债务融资体系。 　　（四）完善分税制财政体系，明确中央与地方事权　　明确界定政府间的事权划分，分清偿债责任。要合理界定各级政府间的事权与支出职责的划分，必须按照决策责任与筹资责任一致性的原则，解决目前的事权错位问题。决策主体至少应在原则上对所指定和实施的公共政策成本承担起责任。应该看到，对各级地方政府之间的事权范围和支出职责的进一步划分，可以促进各级政府之间财权与事权的统一，明确地方政府对财政债务的责任，减少各级政府间的&侵权&行为，增强各级政府的偿债意识，为规范各级政府的举债行为创造条件。【】 责任编辑：zoe
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