设计施工总承包存在的问题及对策
湖南省审计厅
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长沙市审计局& 彭保刚 张海军 任己任 唐朝阳
工程总承包是国际通行的大中型工程项目的组织实施方式之一。FIDIC合同条款中的设计——建造合同方式和设计——采购——施工/交钥匙合同方式，均属于工程总承包方式。我国自2005年起大力推行工程总承包建设方式，目前已被广泛应用于桥隧、道路等现场施工条件比较复杂的市政基础设施工程项目中。这一新型承包模式的运用，对推进新的施工技术和方法运用和缩短工期上发挥了一定的作用。但是，由于对这一新承包模式的认识尚不全面，建设经验和专业知识先天不足，现场施工条件复杂，导致设计、施工总承包优势未能全面发挥。
一、设计施工总承包存在的问题
（一）所选项目不符合设计施工总承包的基本要求。根据相关要求，工程总承包项目需满足以下条件：一是有近似或类似的已建项目的工程造价指标可资借鉴；二是能确定工程范围、工程量、单项工程类别以及建设条件及施工外部环境，特别是地质勘测资料、地上地下管线迁改等因素；三是能确定工程总造价。但目前实施的设计施工总承包项目基本上不能达到上述条件。
（二）合同约定显失公平。合同管理作为工程项目管理的重要组成部分，它必须融合于整个工程项目管理中。要实现工程项目的目标，必须对整个项目、项目实施的全过程和各个环节、项目的所有工程活动实施有效的合同管理。合同约定不公平，依据合同对项目的管理就无法实施。
（三）工程变更缺乏严谨的控制措施。在工程建设中工程变更管理是合同管理的重点和难点，没有有效的工程变更管理，就不可能实施有效的工程项目管理，当然也就不可能实现工程项目的目标。目前工程总承包项目工程变更管理比较薄弱，主要表现在：一是不能按合同兑现发包时许下的承诺；二是在实施中工程材料、工程范围、实施工期等变更多；三是合同中没有约定具体、明确的工程变更操作流程。
（四）联合体以及联合体与业主之间没有形成利益共享、分险共担的协作机制。从目前的情况分析，由于设计方、施工方、业主利益取向各异，各方往往将各自的风险控制放在首位，设计偏重工程质量和工程安全，施工注重施工方便、成本节约，业主关注自身责任的大小与多少，而这些影响施工顺利实施的因素在设计施工招标时都没有全面考量，很难做到设计、施工和业主管理的无缝对接，项目实施过程矛盾和纠纷大量出现，致使工程造价偏离了可控、合理的轨道。
（五）分包项目没有公开招标。《中华人民共和国招标投标法》规定：在中华人民共和国境内进行关系社会公共利益公众安全的项目、全部或者部分使用国有资金或者国家融资的项目、使用国际组织或者外国政府贷款援助资金的工程建设项目必须进行招标；任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标。目前实施工程总承包的项目规避招投标的现象比较普遍，一般分包单位由总包方自行选定，未进行公开的招投标。
（六）“以包代管”严重。在设计施工总承包实施过程中，放弃或淡化合同履行过程的管理和监督的现象比较普遍。主要表现是:一是不及时审核具体工程项目的工作范围、工作方法和计量方法，并对照施工图纸复核工程总量；二是不深入施工现场，了解和掌握工程进度和质量执行情况，并对建筑物的尺寸、材料、构配件和设备库存管理的数量独立进行现场实测实量；三是不采用相应的过程计量方法复核已完成的实物工程量，并做好月度、季度、年度工程量的计量审核与分析工作；四是不对施工图纸以外增加或施工图纸以内减少的工程量计量和复核，致使工程造价失去控制。
（七）承发包双方不具备完整意义的法人资格。《民法通则》第三十六条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”然而目前大多数政府投资建设项目发包人，实际上是政府的下属公司，既没有项目投资的最终决策权，也没有项目投资管理的最终决策权。它与“最终决策者”不是经济学上的委托与受托关系，而是领导与被领导关系。在项目经济活动与项目管理活动中，既担不起、也不敢承担完全的法律责任，只能把所有的风险和责任以合同约定的形式转嫁给承包商。而承包商由于没有设计、施工双重资质，只能临时“拉朗配”。这种不十分健全的建筑市场游戏规则，造成了实际投标操作人、具体设计人、具体施工人意向、需求的完全背离和脱节，使其责任主体变得十分的复杂和混乱。
（八）项目前期准备流于形式。项目前期工作是指建设项目从谋划、确定，到开工建设之前所进行的全部工作。主要包括：项目建议书（立项），可行性研究报告，设计文件（初步设计、施工图设计）等以及在可行性研究、初步设计阶段需要开展的环境（环评）、规划（选址）、土地（用地）、勘查、节能评估等项工作。前期工作在项目建设中具有重要的作用，是开展项目建设时必不可少的环节。然而大多数政府投资建设工程总承包项目，在没有达到实施设计施工总承包的基本要求的情况下，就进入了项目实施阶段，给项目实施过程管理和项目竣工结算管理留下了后患。
二、意见与建议
（一）量体裁衣，选择合适的合同模式。承发包具体模式及合同管理模式的选择，是一个相当复杂的系统决策工程，不仅要考虑项目的规模和工期长短、复杂程度、单项工程明确程度，还要考虑项目准备时间的长短、外部环境因素、承包商的承受能力等。根据项目的施工条件、施工环境以及其他条件，分别选用与工程项目实际相吻合的承发包模式及合同管理模式，是设计施工总承包项目实施管理最重要、同时也是最复杂的工作之一。可将承发包模式及合同管理模式的选择、合同条款的最后签订等工程技术管理事项专业化，交由从专家库中随机选择的专家进行论证，实现工程项目技术性问题专业化管理。
（二）包管结合，强化施工过程控制。建立健全合同实施保证体系，作好合同交底和合同责任分解工作，实行目标管理；建立合同管理工作程序，明确工作流程；建立文档管理系统，科学管理工程文件；建立工程管理事项报告和行文制度，确保管理活动有章有序。加强合同实施过程控制，对工程目标进行强有力的控制，对合同实施进行跟踪和监督，对合同实施过程加强信息管理。对工期短、规模小，工程范围和工程量明确、并有已建项目造价控制经验的项目，多运用设计施工总承包，而对工期长、规模大，工程范围和工程量不清楚的项目，慎重运用设计施工总承包。在招投标管理和合同管理过程中，具体问题具体分析，根据承发包具体模式及合同管理模式，分别确定不同的工程项目管理“战略”和“战术”，加强施工过程控制，科学制定工程量变更、工程项目变更、进度计划变更、施工条件变更和变更估价的审核、审批操作流程，包得明确，管得到位，防止以包代管或以管代包。
（三）明确资格要求，确保项目顺利实施。招标人的设计施工总承包能力和经验，对减少施工过程中的矛盾和纠纷，控制工程造价具有决定性的意义。承包商，特别是承包商项目经理及设计经理、施工经理，是项目实施的具体指挥者和组织者，对项目的顺利实施具有特别重要的作用。因此，科学遴选招标单位和承包商，特别是承包商项目经理及设计经理、施工经理，是保证项目平稳实施的基本要求。“同类项目实施经验”优先，“联合体协议约定科学、严谨，牵头人技术资质、管理经验和能力、信誉、实力”优先，把“同类项目实施经验”作为选择承包商以及项目经理、设计经理、施工经理的重要依据，减少项目实施过程的争执与纠结。
（四）对重大技术性问题的决策，实行专业化管理。对重大专业技术问题决策实行专业化管理，由政府通过公开招聘的方式，选择政府项目管理总工程师、总造价师，并明确由其对工程项目专业性问题承担技术经济管理责任和工程造价控制责任，最大限度规避工程专业技术管理行政化。
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　　&&& 衡阳市审计局为努力做好政府投资项目审计工作，让有限的财政资金在市政项目建设中发挥最大的效益，在完成50个以上建设项目的结算审计基础上，对30个以上在建项目的征地拆迁安置资金进行跟踪审计，核减征地拆迁安置资金和工程造价2亿元以上。政府投资项目审计成为衡阳市审计局的亮点，引来不少兄弟单位学习交流。
&& 一、理顺审计机制。衡阳市政府先后出台了《关于进一步做好政府投资建设项目审计监督工作的意见》、《政府投资建设项目征地拆迁资金跟踪审计实施细则》等文件，理顺了审计工作机制，按照决策、执行、监督分离的原则，明确财政、审计在政府投资建设项目评审、审计方面的职责分工，由财政部门负责工程结算一审，审计部门负责工程结算终审。审计机关出具工程结算审计结论之前，建设单位支付的工程款累计额原则上不得超过合同价的70%。加强材料价格审计调查，由审计机关牵头，联合财政局、住房和城乡建设局、园林局等部门，对常用的主要材料安排专人进行审计调查，定期发布主要材料预算价格。加强征地拆迁安置资金跟踪审计，在财政部门对征地拆迁安置资金进行评审的基础上，审计机关及时跟进开展征地拆迁安置资金跟踪审计，确保拆迁资金封闭运行、专户核算，采取银行存折形式，点对点直接转账支付到每一户被拆迁人账户中。
&&& 二、创新审计方法。针对征地拆迁安置点多面广、数据复杂的特点，衡阳市审计局积极创新审计方法，充分运用信息化审计技术，探索出了一条有效的征地拆迁安置跟踪审计之路，实现对征地拆迁安置审计的全覆盖。一是以数据完整性为依托实现对审计过程全覆盖。在数据采集的内容方面，涵盖征地拆迁安置的全过程，包括前期摸底、征拆评审、征拆补偿和安置情况等。在外部数据的利用方面，通过对土地遥感测量数据的采集，为赔偿面积、栋数、土地类型进行复核计算提供有效支撑。二是以计算机技术为依托实现对审计内容的全覆盖。衡阳市审计局在征地拆迁安置跟踪审计的探索过程中，今年组织研发了衡阳市征地拆迁安置跟踪审计系统，该系统能够对所采集的内容进行不间断监测，逐条检测录入的数据，发现问题、实时预警、及时反应，从而实现对审计内容进行全覆盖。三是以数据分析为依托实现对审计项目全覆盖。采取 “数据中心”+“延伸调查”的审计模式，以计算机科为主要力量的数据中心，通过运用征地拆迁安置跟踪审计系统对录入的数据进行合规性、关联性分析，发现审计疑点后及时提交到相关业务科，业务科根据审计疑点到现场落实取证。在这一过程中，数据中心的数据分析对象是所有征地拆迁安置项目，从而从实质上实现了对审计项目的全覆盖。
&&& 三、配强审计力量。衡阳市审计局积极争取市委、市政府的支持，2011年成立了衡阳市政府投资审计中心，为副处级事业单位，下设三个科，在今年的政府机构改革中，保留了原有的机构和人员编制。近三年，通过公开招考，录用了6名财务、工程造价方面的专业人员；通过劳务派遣模式，向外聘请了10名专业人员，确保有足够的力量开展审计工作。同时，加强对现有人员的业务培训，通过选送参加上级培训、抓岗位练兵、“一对一”师傅带徒弟模式，提高审计人员的专业技能。目前，衡阳市政府投资审计中心26人，23人具有造价师、审计师等专业技术职称。
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& （撰稿人：邹东亮&& 审批领导：李艳丽）
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&&&&&&&&近年来，湖南省新晃侗族自治县审计局大力加强审计队伍建设，完善审计管理制度，强化思想政治和教育培训工作，着力打造思想政治过硬、审计业务精通、廉洁自律的审计队伍，取得初步成效。该局的主要做法是：&&&&建强班子感召人，提高班子凝聚力和战斗力。面对新形势、新任务，该局班子始终把学习作为头等大事来抓，平时深入学习政治理论、政策法规和业务知识，围绕县委、政府工作中心、思考和研究如何充分发挥审计部门“免疫系统”功能，如何处理好监督与服务的关系。对涉及社会稳定、经济发展大局的重大审计事项，及时向县分管领导请示汇报，使得各项决策更加符合审计工作发展趋势，审计执法环境得以优化。在工作中，该局领导班子严格执行民主集中制，制定《局领导班子议事规则》，对财务管理、人事任免、工程建设和重大财务支出等，严格执行“三个不直接分管”，由集体讨论决定。定期或不定期地召开各类会议，研究工作和交流思想，在充分发挥班子的整体作用的同时，更有效地促进了班子团结，增强了班子凝聚力、战斗力，使该局班子成为带领全局干部职工共同奋斗的和谐团队。&&&&教育培训塑造人，助推干部队伍素质整体提升。该局始终把提高审计干部队伍素质作为一项根本性的任务来抓。在思想教育上，重点抓好理想信念、职业道德和廉洁从审等专题教育，利用“一会（每月例会）、一课（每半月党课）、一刊（局学习内刊）”的形式引导干部常修为政之德，常思贪欲之害，常怀律己之心，教育干部耐得住清苦、挡得住诱惑、经得起考验，牢固树立审计机关务实奉献、廉洁公正的良好形象。在业务培训上，采取集中学习与自学相结合、全员整训与个别选训相结合、走出去与请进来相结合的形式，组织干部职工学习法律法规、造价知识、电脑技术、OA和AO等内容，帮助审计干部开拓思路，增加本领，提高依法审计的水平和能力。同时，积极支持和鼓励审计人员参加学历教育和专业技术资格考试。据统计，今年1-8月份，选送审计人员参加上级有关部门组织的各类培训14人次，举办专题讲座3场次，有21人参加继续教育，有２人参加本科学习。目前，全局大专以上学历已达15人，具有审计师、会计师、工程造价师等中级以上职称人员5人，从而使审计干部队伍的整体素质有了很大的提高。&&&&建章立制管理人，促进筑牢审计廉政“防火墙”。该局紧紧围绕“教育在先、约束在先、监督在先”的工作思路，在严格执行审计署审计准则和规章的基础上，结合实际制定和完善了一系列行之有效的管理制度。为严肃纪律，明确规定被审计单位或其他单位、个人举报，经局纪检组或上级有关部门查证属实的，每人每次先行扣除年度目标管理奖金200元，再按干部职工管理权限报上级相关部门依法依纪依规作出处理。为加强监督，各审计组设有廉政监督员，负责监督审计纪律的执行，每完成一项审计任务，必须填写《审计组执行审计纪律报告单》报送局纪检组。纪检组不定期对审计组执行审计纪律情况行廉政回访，党风廉政建设领导小组则每半年对全局干部职工的廉洁自律情况进行一次检查，对发现的问题实施责任追究；对有倾向性和苗头性的干部进行诫勉谈话。为让干部职工时刻警醒，该局制作了《新晃县审计局工作制度汇编》小册子，下发给审计干部职工人手一册，供干部随时学习，《制度汇编》除了有《审计署审计纪律的八项规定》、《怀化市审计十不准》外，还有自己制定的《一日行为规范》、《执行审计纪律报告》、《审计工作廉政回访》、《监督检查》和《审计工作失误责任追究》等。&&&&营造环境激励人，促进提高审计工作效率。该局在狠抓教育、严格管理的同时，十分注重营造文明和谐、奋发向上的内部环境来凝聚人心、激励人心。先后出台了工作奖励制度和学习奖励制度，对业务工作获得省、市、局优秀审计项目的和年度考核争先创优的股室和个人分别给予100-800元的奖励；对在接受继续教育中取得学历、职称的，有论文或信息在县市以上刊物发表的个人给予的奖励，将学习成效与评先评优挂钩；局党组开展谈心交心工作40人次，积极向干部职工征求工作意见，了解思想脉博，倾听群众呼声，设法为审计干部排忧解难，调动审计干部做好工作、参与管理的积极性。加大信息化建设的投入力度，在经费运转十分紧张的情况下，为每位审计人员配备了电脑，逐步推广审计管理系统和审计现场实施系统，提倡信息化、无纸化办公，办公条件得到了很大改善，极大地提高了审计效率。（彭凤美）&&&& &&&&
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