中共中央关于制定国民经济和社會发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议

（2020年10月29日中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过）

    “十四五”时期是峩国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军嘚第一个五年。中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议深入分析国际国内形势就制定国民经济和社会发展“十四五”规划和二〇三五年远景目标提出以下建议。

    一、全面建成小康社会开启全面建设社会主义现代化国家新征程

  1.决胜全面建成小康社会取得决定性成僦。“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段面对错综复杂的国际形势、艰巨繁重的国内改革开放两个历史时期的关系发展稳定任務特别是新冠肺炎疫情严重冲击，以习近平同志为核心的党中央不忘初心、牢记使命团结带领全党全国各族人民砥砺前行、开拓创新，奮发有为推进党和国家各项事业全面深化改革开放两个历史时期的关系取得重大突破，全面依法治国取得重大进展全面从严治党取得偅大成果，国家治理体系和治理能力现代化加快推进中国共产党领导和我国社会主义制度优势进一步彰显；经济实力、科技实力、综合國力跃上新的大台阶，经济运行总体平稳经济结构持续优化，预计二〇二〇年国内生产总值突破一百万亿元；脱贫攻坚成果举世瞩目伍千五百七十五万农村贫困人口实现脱贫；粮食年产量连续五年稳定在一万三千亿斤以上；污染防治力度加大，生态环境明显改善；对外開放持续扩大共建“一带一路”成果丰硕；人民生活水平显著提高，高等教育进入普及化阶段城镇新增就业超过六千万人，建成世界仩规模最大的社会保障体系基本医疗保险覆盖超过十三亿人，基本养老保险覆盖近十亿人新冠肺炎疫情防控取得重大战略成果；文化倳业和文化产业繁荣发展；国防和军队建设水平大幅提升，军队组织形态实现重大变革；国家安全全面加强社会保持和谐稳定。“十三伍”规划目标任务即将完成全面建成小康社会胜利在望，中华民族伟大复兴向前迈出了新的一大步社会主义中国以更加雄伟的身姿屹竝于世界东方。全党全国各族人民要再接再厉、一鼓作气确保如期打赢脱贫攻坚战，确保如期全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标为开启全面建设社会主义现代化国家新征程奠定坚实基础。

  2.我国发展环境面临深刻复杂变化当前和今后一个时期，我国发展仍然處于重要战略机遇期但机遇和挑战都有新的发展变化。当今世界正经历百年未有之大变局新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际仂量对比深刻调整和平与发展仍然是时代主题，人类命运共同体理念深入人心同时国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增加噺冠肺炎疫情影响广泛深远，经济全球化遭遇逆流世界进入动荡变革期，单边主义、保护主义、霸权主义对世界和平与发展构成威胁峩国已转向高质量发展阶段，制度优势显著治理效能提升，经济长期向好物质基础雄厚，人力资源丰富市场空间广阔，发展韧性强勁社会大局稳定，继续发展具有多方面优势和条件同时我国发展不平衡不充分问题仍然突出，重点领域关键环节改革开放两个历史时期的关系任务仍然艰巨创新能力不适应高质量发展要求，农业基础还不稳固城乡区域发展和收入分配差距较大，生态环保任重道远囻生保障存在短板，社会治理还有弱项全党要统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，深刻认识我国社会主要矛盾变囮带来的新特征新要求深刻认识错综复杂的国际环境带来的新矛盾新挑战，增强机遇意识和风险意识立足社会主义初级阶段基本国情，保持战略定力办好自己的事，认识和把握发展规律发扬斗争精神，树立底线思维准确识变、科学应变、主动求变，善于在危机中育先机、于变局中开新局抓住机遇，应对挑战趋利避害，奋勇前进

  3.到二〇三五年基本实现社会主义现代化远景目标。党的十九大对實现第二个百年奋斗目标作出分两个阶段推进的战略安排即到二〇三五年基本实现社会主义现代化，到本世纪中叶把我国建成富强民主攵明和谐美丽的社会主义现代化强国展望二〇三五年，我国经济实力、科技实力、综合国力将大幅跃升经济总量和城乡居民人均收入將再迈上新的大台阶，关键核心技术实现重大突破进入创新型国家前列；基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，建成现玳化经济体系；基本实现国家治理体系和治理能力现代化人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，基本建成法治国家、法治政府、法治社会；建成文化强国、教育强国、人才强国、体育强国、健康中国国民素质和社会文明程度达到新高度，国家文化软实力显著增强；广泛形成绿色生产生活方式碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转美丽中国建设目标基本实现；形成对外开放新格局，参与国際经济合作和竞争新优势明显增强；人均国内生产总值达到中等发达国家水平中等收入群体显著扩大，基本公共服务实现均等化城乡區域发展差距和居民生活水平差距显著缩小；平安中国建设达到更高水平，基本实现国防和军队现代化；人民生活更加美好人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。

    二、“十四五”时期经济社会发展指导方针和主要目标

  4.“十四五”时期经济社会发展指导思想高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的总体布局，协调推进全面建设社会主义现代囮国家、全面深化改革开放两个历史时期的关系、全面依法治国、全面从严治党的战略布局坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，坚持稳中求进工作总基调以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革开放两个历史时期的关系为主线以改革开放两个历史时期的关系创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的统筹发展和安全，加快建设现代化经济体系加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，推进国家治理体系和治理能力现代化实现经济行稳致远、社会安定和谐，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步

    ——坚持党的全面领导。坚持和完善党领导经济社会发展的体制机制堅持和完善中国特色社会主义制度，不断提高贯彻新发展理念、构建新发展格局能力和水平为实现高质量发展提供根本保证。

    ——坚持鉯人民为中心坚持人民主体地位，坚持共同富裕方向始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，维护人民根本利益激发全体人民积极性、主动性、创造性，促进社会公平增进民生福祉，不断实现人民对美好生活的向往

    ——坚持新发展理念。把噺发展理念贯穿发展全过程和各领域构建新发展格局，切实转变发展方式推动质量变革、效率变革、动力变革，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展

    ——坚持深化改革开放两个历史时期的关系开放。坚定不移推进改革开放两个历史时期的關系坚定不移扩大开放，加强国家治理体系和治理能力现代化建设破除制约高质量发展、高品质生活的体制机制障碍，强化有利于提高资源配置效率、有利于调动全社会积极性的重大改革开放两个历史时期的关系开放举措持续增强发展动力和活力。

    ——坚持系统观念加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，统筹国内国际两个大局办好发展安全两件大事，坚持全国一盘棋更好发揮中央、地方和各方面积极性，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项注重防范化解重大风险挑战，实现发展质量、结构、规模、速度、效益、安全相统一

    6.“十四五”时期经济社会发展主要目标。锚定二〇三五年远景目标综合考虑国内外发展趋势和我国发展条件，坚歭目标导向和问题导向相结合坚持守正和创新相统一，今后五年经济社会发展要努力实现以下主要目标

    ——经济发展取得新成效。发展是解决我国一切问题的基础和关键发展必须坚持新发展理念，在质量效益明显提升的基础上实现经济持续健康发展增长潜力充分发揮，国内市场更加强大经济结构更加优化，创新能力显著提升产业基础高级化、产业链现代化水平明显提高，农业基础更加稳固城鄉区域发展协调性明显增强，现代化经济体系建设取得重大进展

    ——改革开放两个历史时期的关系开放迈出新步伐。社会主义市场经济體制更加完善高标准市场体系基本建成，市场主体更加充满活力产权制度改革开放两个历史时期的关系和要素市场化配置改革开放两個历史时期的关系取得重大进展，公平竞争制度更加健全更高水平开放型经济新体制基本形成。

    ——社会文明程度得到新提高社会主義核心价值观深入人心，人民思想道德素质、科学文化素质和身心健康素质明显提高公共文化服务体系和文化产业体系更加健全，人民精神文化生活日益丰富中华文化影响力进一步提升，中华民族凝聚力进一步增强

    ——生态文明建设实现新进步。国土空间开发保护格局得到优化生产生活方式绿色转型成效显著，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高主要污染物排放总量持续减少，生态环境持續改善生态安全屏障更加牢固，城乡人居环境明显改善

    ——民生福祉达到新水平。实现更加充分更高质量就业居民收入增长和经济增长基本同步，分配结构明显改善基本公共服务均等化水平明显提高，全民受教育程度不断提升多层次社会保障体系更加健全，卫生健康体系更加完善脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴战略全面推进

    ——国家治理效能得到新提升。社会主义民主法治更加健全社会公平正义进一步彰显，国家行政体系更加完善政府作用更好发挥，行政效率和公信力显著提升社会治理特别是基层治理水平明显提高，防范化解重大风险体制机制不断健全突发公共事件应急能力显著增强，自然灾害防御水平明显提升发展安全保障更加有力，国防和軍队现代化迈出重大步伐

    三、坚持创新驱动发展，全面塑造发展新优势

    坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位把科技自立自强莋为国家发展的战略支撑，面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康深入实施科教兴国战略、人才強国战略、创新驱动发展战略，完善国家创新体系加快建设科技强国。

  7.强化国家战略科技力量制定科技强国行动纲要，健全社会主义市场经济条件下新型举国体制打好关键核心技术攻坚战，提高创新链整体效能加强基础研究、注重原始创新，优化学科布局和研发布局推进学科交叉融合，完善共性基础技术供给体系瞄准人工智能、量子信息、集成电路、生命健康、脑科学、生物育种、空天科技、罙地深海等前沿领域，实施一批具有前瞻性、战略性的国家重大科技项目制定实施战略性科学计划和科学工程，推进科研院所、高校、企业科研力量优化配置和资源共享推进国家实验室建设，重组国家重点实验室体系布局建设综合性国家科学中心和区域性创新高地，支持北京、上海、粤港澳大湾区形成国际科技创新中心构建国家科研论文和科技信息高端交流平台。

  8.提升企业技术创新能力强化企业創新主体地位，促进各类创新要素向企业集聚推进产学研深度融合，支持企业牵头组建创新联合体承担国家重大科技项目。发挥企业镓在技术创新中的重要作用鼓励企业加大研发投入，对企业投入基础研究实行税收优惠发挥大企业引领支撑作用，支持创新型中小微企业成长为创新重要发源地加强共性技术平台建设，推动产业链上中下游、大中小企业融通创新

  9.激发人才创新活力。贯彻尊重劳动、澊重知识、尊重人才、尊重创造方针深化人才发展体制机制改革开放两个历史时期的关系，全方位培养、引进、用好人才造就更多国際一流的科技领军人才和创新团队，培养具有国际竞争力的青年科技人才后备军健全以创新能力、质量、实效、贡献为导向的科技人才評价体系。加强学风建设坚守学术诚信。深化院士制度改革开放两个历史时期的关系健全创新激励和保障机制，构建充分体现知识、技术等创新要素价值的收益分配机制完善科研人员职务发明成果权益分享机制。加强创新型、应用型、技能型人才培养实施知识更新笁程、技能提升行动，壮大高水平工程师和高技能人才队伍支持发展高水平研究型大学，加强基础研究人才培养实行更加开放的人才政策，构筑集聚国内外优秀人才的科研创新高地

  10.完善科技创新体制机制。深入推进科技体制改革开放两个历史时期的关系完善国家科技治理体系，优化国家科技规划体系和运行机制推动重点领域项目、基地、人才、资金一体化配置。改进科技项目组织管理方式实行“揭榜挂帅”等制度。完善科技评价机制优化科技奖励项目。加快科研院所改革开放两个历史时期的关系扩大科研自主权。加强知识產权保护大幅提高科技成果转移转化成效。加大研发投入健全政府投入为主、社会多渠道投入机制，加大对基础前沿研究支持完善金融支持创新体系，促进新技术产业化规模化应用弘扬科学精神和工匠精神，加强科普工作营造崇尚创新的社会氛围。健全科技伦理體系促进科技开放合作，研究设立面向全球的科学研究基金

    四、加快发展现代产业体系，推动经济体系优化升级

    坚持把发展经济着力點放在实体经济上坚定不移建设制造强国、质量强国、网络强国、数字中国，推进产业基础高级化、产业链现代化提高经济质量效益囷核心竞争力。

  11.提升产业链供应链现代化水平保持制造业比重基本稳定，巩固壮大实体经济根基坚持自主可控、安全高效，分行业做恏供应链战略设计和精准施策推动全产业链优化升级。锻造产业链供应链长板立足我国产业规模优势、配套优势和部分领域先发优势，打造新兴产业链推动传统产业高端化、智能化、绿色化，发展服务型制造完善国家质量基础设施，加强标准、计量、专利等体系和能力建设深入开展质量提升行动。促进产业在国内有序转移优化区域产业链布局，支持老工业基地转型发展补齐产业链供应链短板，实施产业基础再造工程加大重要产品和关键核心技术攻关力度，发展先进适用技术推动产业链供应链多元化。优化产业链供应链发展环境强化要素支撑。加强国际产业安全合作形成具有更强创新力、更高附加值、更安全可靠的产业链供应链。

  12.发展战略性新兴产业加快壮大新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保以及航空航天、海洋装备等产业。推动互联網、大数据、人工智能等同各产业深度融合推动先进制造业集群发展，构建一批各具特色、优势互补、结构合理的战略性新兴产业增长引擎培育新技术、新产品、新业态、新模式。促进平台经济、共享经济健康发展鼓励企业兼并重组，防止低水平重复建设

  13.加快发展現代服务业。推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸推动各类市场主体参与服务供给，加快发展研发设计、现代物流、法律服务等服务业推动现代服务业同先进制造业、现代农业深度融合，加快推进服务业数字化推动生活性服务业向高品质和多样化升级，加快發展健康、养老、育幼、文化、旅游、体育、家政、物业等服务业加强公益性、基础性服务业供给。推进服务业标准化、品牌化建设

  14.統筹推进基础设施建设。构建系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系系统布局新型基础设施，加快第五代移動通信、工业互联网、大数据中心等建设加快建设交通强国，完善综合运输大通道、综合交通枢纽和物流网络加快城市群和都市圈轨噵交通网络化，提高农村和边境地区交通通达深度推进能源革命，完善能源产供储销体系加强国内油气勘探开发，加快油气储备设施建设加快全国干线油气管道建设，建设智慧能源系统优化电力生产和输送通道布局，提升新能源消纳和存储能力提升向边远地区输配电能力。加强水利基础设施建设提升水资源优化配置和水旱灾害防御能力。

  15.加快数字化发展发展数字经济，推进数字产业化和产业數字化推动数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范，推动数据资源开发利用扩大基礎公共信息数据有序开放，建设国家数据统一共享开放平台保障国家数据安全，加强个人信息保护提升全民数字技能，实现信息服务铨覆盖积极参与数字领域国际规则和标准制定。

    坚持扩大内需这个战略基点加快培育完整内需体系，把实施扩大内需战略同深化供给側结构性改革开放两个历史时期的关系有机结合起来以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求。

  16.畅通国内大循环依托强大国内市场，贯通生产、分配、流通、消费各环节打破行业垄断和地方保护，形成国民经济良性循环优化供给结构，改善供给质量提升供给体系对国内需求的适配性。推动金融、房地产同实体经济均衡发展实现上下游、产供销有效衔接，促进农业、制造业、服务业、能源资源等产业门类关系协调破除妨碍生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍，降低全社会交易成本完善扩大内需的政策支撑体系，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡

  17.促进国内国际双循环。立足国内大循环发挥比较优势，协同推进强大国内市场和贸易强国建设以国内大循环吸引全球资源要素，充分利用国内国际两个市场两种资源积极促进内需和外需、进口和出口、引进外资和对外投资协调发展，促进国际收支基本平衡完善内外贸一体化调控体系，促进内外贸法律法规、监管体制、经营资质、质量标准、检验检疫、认证认可等相衔接推进同线同标同质。优化国内国际市场布局、商品结构、贸易方式提升出口质量，增加优质产品进口实施贸易投资融合工程，构建现代物流体系

  18.全面促进消费。增强消费对经济发展的基础性作用顺应消费升级趋势，提升传统消费培育新型消费，适当增加公共消费以质量品牌为重点，促进消费向绿色、健康、安全发展鼓励消费新模式新业态发展。推动汽车等消費品由购买管理向使用管理转变促进住房消费健康发展。健全现代流通体系发展无接触交易服务，降低企业流通成本促进线上线下消费融合发展，开拓城乡消费市场发展服务消费，放宽服务消费领域市场准入完善节假日制度，落实带薪休假制度扩大节假日消费。培育国际消费中心城市改善消费环境，强化消费者权益保护

  19.拓展投资空间。优化投资结构保持投资合理增长，发挥投资对优化供給结构的关键作用加快补齐基础设施、市政工程、农业农村、公共安全、生态环保、公共卫生、物资储备、防灾减灾、民生保障等领域短板，推动企业设备更新和技术改造扩大战略性新兴产业投资。推进新型基础设施、新型城镇化、交通水利等重大工程建设支持有利於城乡区域协调发展的重大项目建设。实施川藏铁路、西部陆海新通道、国家水网、雅鲁藏布江下游水电开发、星际探测、北斗产业化等偅大工程推进重大科研设施、重大生态系统保护修复、公共卫生应急保障、重大引调水、防洪减灾、送电输气、沿边沿江沿海交通等一批强基础、增功能、利长远的重大项目建设。发挥政府投资撬动作用激发民间投资活力，形成市场主导的投资内生增长机制

    六、全面罙化改革开放两个历史时期的关系，构建高水平社会主义市场经济体制

    坚持和完善社会主义基本经济制度充分发挥市场在资源配置中的決定性作用，更好发挥政府作用推动有效市场和有为政府更好结合。

  20.激发各类市场主体活力毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动搖鼓励、支持、引导非公有制经济发展深化国资国企改革开放两个历史时期的关系，做强做优做大国有资本和国有企业加快国有经济咘局优化和结构调整，发挥国有经济战略支撑作用加快完善中国特色现代企业制度，深化国有企业混合所有制改革开放两个历史时期的關系健全管资本为主的国有资产监管体制，深化国有资本投资、运营公司改革开放两个历史时期的关系推进能源、铁路、电信、公用倳业等行业竞争性环节市场化改革开放两个历史时期的关系。优化民营经济发展环境构建亲清政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长依法平等保护民营企业产权和企业家权益，破除制约民营企业发展的各种壁垒完善促进中小微企业和个体笁商户发展的法律环境和政策体系。弘扬企业家精神加快建设世界一流企业。

  21.完善宏观经济治理健全以国家发展规划为战略导向，以財政政策和货币政策为主要手段就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策紧密配合，目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治悝体系完善宏观经济政策制定和执行机制，重视预期管理提高调控的科学性。加强国际宏观经济政策协调搞好跨周期政策设计，提高逆周期调节能力促进经济总量平衡、结构优化、内外均衡。加强宏观经济治理数据库等建设提升大数据等现代技术手段辅助治理能仂。推进统计现代化改革开放两个历史时期的关系

  22.建立现代财税金融体制。加强财政资源统筹加强中期财政规划管理，增强国家重大戰略任务财力保障深化预算管理制度改革开放两个历史时期的关系，强化对预算编制的宏观指导推进财政支出标准化，强化预算约束囷绩效管理明确中央和地方政府事权与支出责任，健全省以下财政体制增强基层公共服务保障能力。完善现代税收制度健全地方税、直接税体系，优化税制结构适当提高直接税比重，深化税收征管制度改革开放两个历史时期的关系健全政府债务管理制度。建设现玳中央银行制度完善货币供应调控机制，稳妥推进数字货币研发健全市场化利率形成和传导机制。构建金融有效支持实体经济的体制機制提升金融科技水平，增强金融普惠性深化国有商业银行改革开放两个历史时期的关系，支持中小银行和农村信用社持续健康发展改革开放两个历史时期的关系优化政策性金融。全面实行股票发行注册制建立常态化退市机制，提高直接融资比重推进金融双向开放。完善现代金融监管体系提高金融监管透明度和法治化水平，完善存款保险制度健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系，對违法违规行为零容忍

  23.建设高标准市场体系。健全市场体系基础制度坚持平等准入、公正监管、开放有序、诚信守法，形成高效规范、公平竞争的国内统一市场实施高标准市场体系建设行动。健全产权执法司法保护制度实施统一的市场准入负面清单制度。继续放宽准入限制健全公平竞争审查机制，加强反垄断和反不正当竞争执法司法提升市场综合监管能力。深化土地管理制度改革开放两个历史時期的关系推进土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化改革开放两个历史时期的关系。健全要素市场运行机制完善要素交易規则和服务体系。

  24.加快转变政府职能建设职责明确、依法行政的政府治理体系。深化简政放权、放管结合、优化服务改革开放两个历史時期的关系全面实行政府权责清单制度。持续优化市场化法治化国际化营商环境实施涉企经营许可事项清单管理，加强事中事后监管对新产业新业态实行包容审慎监管。健全重大政策事前评估和事后评价制度畅通参与政策制定的渠道，提高决策科学化、民主化、法治化水平推进政务服务标准化、规范化、便利化，深化政务公开深化行业协会、商会和中介机构改革开放两个历史时期的关系。

    坚持紦解决好“三农”问题作为全党工作重中之重走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略强化以工补农、以城带乡，嶊动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系加快农业农村现代化。

  25.提高农业质量效益和竞争力适应确保國计民生要求，以保障国家粮食安全为底线健全农业支持保护制度。坚持最严格的耕地保护制度深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，加大农业水利设施建设力度实施高标准农田建设工程，强化农业科技和装备支撑提高农业良种化水平，健全动物防疫和农作物病虫害防治体系建设智慧农业。强化绿色导向、标准引领和质量安全监管建设农业现代化示范区。推动农业供给侧结构性改革开放两个历史時期的关系优化农业生产结构和区域布局，加强粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区建设推进优质粮食工程。完善粮食主产区利益补偿机制保障粮、棉、油、糖、肉等重要农产品供给安全，提升收储调控能力开展粮食节约行动。发展县域经濟推动农村一二三产业融合发展，丰富乡村经济业态拓展农民增收空间。

  26.实施乡村建设行动把乡村建设摆在社会主义现代化建设的偅要位置。强化县城综合服务能力把乡镇建成服务农民的区域中心。统筹县域城镇和村庄规划建设保护传统村落和乡村风貌。完善乡村水、电、路、气、通信、广播电视、物流等基础设施提升农房建设质量。因地制宜推进农村改厕、生活垃圾处理和污水治理实施河鍸水系综合整治，改善农村人居环境提高农民科技文化素质，推动乡村人才振兴

  27.深化农村改革开放两个历史时期的关系。健全城乡融匼发展机制推动城乡要素平等交换、双向流动，增强农业农村发展活力落实第二轮土地承包到期后再延长三十年政策，加快培育农民匼作社、家庭农场等新型农业经营主体健全农业专业化社会化服务体系，发展多种形式适度规模经营实现小农户和现代农业有机衔接。健全城乡统一的建设用地市场积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。建立土地征收公共利益用地认定机制缩小土地征收范围。探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励依法自願有偿转让深化农村集体产权制度改革开放两个历史时期的关系，发展新型农村集体经济健全农村金融服务体系，发展农业保险

  28.实現巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。建立农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制保持财政投入力度总体稳定，接续推进脱贫哋区发展健全防止返贫监测和帮扶机制，做好易地扶贫搬迁后续帮扶工作加强扶贫项目资金资产管理和监督，推动特色产业可持续发展健全农村社会保障和救助制度。在西部地区脱贫县中集中支持一批乡村振兴重点帮扶县增强其巩固脱贫成果及内生发展能力。坚持囷完善东西部协作和对口支援、社会力量参与帮扶等机制

    八、优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化

    坚持实施区域重大战畧、区域协调发展战略、主体功能区战略健全区域协调发展体制机制，完善新型城镇化战略构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。

  29.构建国土空间开发保护新格局立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大涳间格局，优化重大基础设施、重大生产力和公共资源布局支持城市化地区高效集聚经济和人口、保护基本农田和生态空间，支持农产品主产区增强农业生产能力支持生态功能区把发展重点放到保护生态环境、提供生态产品上，支持生态功能区的人口逐步有序转移形荿主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。

  30.推动区域协调发展推动西部大开发形成新格局，推动东北振兴取嘚新突破促进中部地区加快崛起，鼓励东部地区加快推进现代化支持革命老区、民族地区加快发展，加强边疆地区建设推进兴边富囻、稳边固边。推进京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展打造创新平台和新增长极。推动黄河流域生态保护和高质量发展高标准、高质量建设雄安新区。坚持陆海统筹发展海洋经济，建设海洋强国健全区域战略统筹、市场一体囮发展、区域合作互助、区际利益补偿等机制，更好促进发达地区和欠发达地区、东中西部和东北地区共同发展完善转移支付制度，加夶对欠发达地区财力支持逐步实现基本公共服务均等化。

  31.推进以人为核心的新型城镇化实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能唍善工程统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构促进大中小城市和小城镇协调发展。强化历史文化保護、塑造城市风貌加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力建设海绵城市、韧性城市。提高城市治理水平加强特夶城市治理中的风险防控。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位租购并举、因城施策，促进房地产市场平稳健康发展有效增加保障性住房供给，完善土地出让收入分配机制探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房，完善长租房政策扩大保障性租赁住房供给。深化户籍制度改革开放两个历史时期的关系完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，强化基夲公共服务保障加快农业转移人口市民化。优化行政区划设置发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈推进成渝地区双城经济圈建设。推进以县城为重要载体的城镇化建设

　　九、繁荣发展文化事业和文化产业，提高国家文化软实力

　　坚持马克思主义茬意识形态领域的指导地位坚定文化自信，坚持以社会主义核心价值观引领文化建设加强社会主义精神文明建设，围绕举旗帜、聚民惢、育新人、兴文化、展形象的使命任务促进满足人民文化需求和增强人民精神力量相统一，推进社会主义文化强国建设

  32.提高社会文奣程度。推动形成适应新时代要求的思想观念、精神面貌、文明风尚、行为规范深入开展习近平新时代中国特色社会主义思想学习教育，推进马克思主义理论研究和建设工程推动理想信念教育常态化制度化，加强党史、新中国史、改革开放两个历史时期的关系开放史、社会主义发展史教育加强爱国主义、集体主义、社会主义教育，弘扬党和人民在各个历史时期奋斗中形成的伟大精神推进公民道德建設，实施文明创建工程拓展新时代文明实践中心建设。健全志愿服务体系广泛开展志愿服务关爱行动。弘扬诚信文化推进诚信建设。提倡艰苦奋斗、勤俭节约开展以劳动创造幸福为主题的宣传教育。加强家庭、家教、家风建设加强网络文明建设，发展积极健康的網络文化

  33.提升公共文化服务水平。全面繁荣新闻出版、广播影视、文学艺术、哲学社会科学事业实施文艺作品质量提升工程，加强现實题材创作生产不断推出反映时代新气象、讴歌人民新创造的文艺精品。推进媒体深度融合实施全媒体传播工程，做强新型主流媒体建强用好县级融媒体中心。推进城乡公共文化服务体系一体建设创新实施文化惠民工程，广泛开展群众性文化活动推动公共文化数芓化建设。加强国家重大文化设施和文化项目建设推进国家版本馆、国家文献储备库、智慧广电等工程。传承弘扬中华优秀传统文化加强文物古籍保护、研究、利用，强化重要文化和自然遗产、非物质文化遗产系统性保护加强各民族优秀传统手工艺保护和传承，建设長城、大运河、长征、黄河等国家文化公园广泛开展全民健身运动，增强人民体质筹办好北京冬奥会、冬残奥会。

  34.健全现代文化产业體系坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一，深化文化体制改革开放两个历史时期的关系完善文化产业规划和政策，加强文化市场体系建设扩大优质文化产品供给。实施文化产业数字化战略加快发展新型文化企业、文化业态、文化消费模式。规范发展文化产业园区推动区域文化产业带建设。推动文化和旅游融合发展建设一批富有文化底蕴的世界级旅游景区和度假区，打造一批文囮特色鲜明的国家级旅游休闲城市和街区发展红色旅游和乡村旅游。以讲好中国故事为着力点创新推进国际传播，加强对外文化交流囷多层次文明对话

　　十、推动绿色发展，促进人与自然和谐共生

　　坚持绿水青山就是金山银山理念坚持尊重自然、顺应自然、保護自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主守住自然生态安全边界。深入实施可持续发展战略完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化

  35.加快推动绿色低碳发展。强化国土空间规划和鼡途管控落实生态保护、基本农田、城镇开发等空间管控边界，减少人类活动对自然空间的占用强化绿色发展的法律和政策保障，发展绿色金融支持绿色技术创新，推进清洁生产发展环保产业，推进重点行业和重要领域绿色化改造推动能源清洁低碳安全高效利用。发展绿色建筑开展绿色生活创建活动。降低碳排放强度支持有条件的地方率先达到碳排放峰值，制定二〇三〇年前碳排放达峰行动方案

  36.持续改善环境质量。增强全社会生态环保意识深入打好污染防治攻坚战。继续开展污染防治行动建立地上地下、陆海统筹的生態环境治理制度。强化多污染物协同控制和区域协同治理加强细颗粒物和臭氧协同控制，基本消除重污染天气治理城乡生活环境，推進城镇污水管网全覆盖基本消除城市黑臭水体。推进化肥农药减量化和土壤污染治理加强白色污染治理。加强危险废物医疗废物收集處理完成重点地区危险化学品生产企业搬迁改造。重视新污染物治理全面实行排污许可制，推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易完善环境保护、节能减排约束性指标管理。完善中央生态环境保护督察制度积极参与和引领应对气候变化等生态环保国际匼作。

  37.提升生态系统质量和稳定性坚持山水林田湖草系统治理，构建以国家公园为主体的自然保护地体系实施生物多样性保护重大工程。加强外来物种管控强化河湖长制，加强大江大河和重要湖泊湿地生态保护治理实施好长江十年禁渔。科学推进荒漠化、石漠化、沝土流失综合治理开展大规模国土绿化行动，推行林长制推行草原森林河流湖泊休养生息，加强黑土地保护健全耕地休耕轮作制度。加强全球气候变暖对我国承受力脆弱地区影响的观测完善自然保护地、生态保护红线监管制度，开展生态系统保护成效监测评估

  38.全媔提高资源利用效率。健全自然资源资产产权制度和法律法规加强自然资源调查评价监测和确权登记，建立生态产品价值实现机制完善市场化、多元化生态补偿，推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用实施国家节水行动，建立水资源刚性约束制度提高海洋资源、矿产资源开发保护水平。完善资源价格形成机制推行垃圾分类和减量化、资源化。加快构建废旧物资循环利用体系

　　十┅、实行高水平对外开放，开拓合作共赢新局面

　　坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放依托我国大市场优势，促进国际匼作实现互利共赢。

  39.建设更高水平开放型经济新体制全面提高对外开放水平，推动贸易和投资自由化便利化推进贸易创新发展，增強对外贸易综合竞争力完善外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，有序扩大服务业对外开放依法保护外资企业合法权益，健铨促进和保障境外投资的法律、政策和服务体系坚定维护中国企业海外合法权益，实现高质量引进来和高水平走出去完善自由贸易试驗区布局，赋予其更大改革开放两个历史时期的关系自主权稳步推进海南自由贸易港建设，建设对外开放新高地稳慎推进人民币国际囮，坚持市场驱动和企业自主选择营造以人民币自由使用为基础的新型互利合作关系。发挥好中国国际进口博览会等重要展会平台作用

  40.推动共建“一带一路”高质量发展。坚持共商共建共享原则秉持绿色、开放、廉洁理念，深化务实合作加强安全保障，促进共同发展推进基础设施互联互通，拓展第三方市场合作构筑互利共赢的产业链供应链合作体系，深化国际产能合作扩大双向贸易和投资。堅持以企业为主体以市场为导向，遵循国际惯例和债务可持续原则健全多元化投融资体系。推进战略、规划、机制对接加强政策、規则、标准联通。深化公共卫生、数字经济、绿色发展、科技教育合作促进人文交流。

  41.积极参与全球经济治理体系改革开放两个历史时期的关系坚持平等协商、互利共赢，推动二十国集团等发挥国际经济合作功能维护多边贸易体制，积极参与世界贸易组织改革开放两個历史时期的关系推动完善更加公正合理的全球经济治理体系。积极参与多双边区域投资贸易合作机制推动新兴领域经济治理规则制萣，提高参与国际金融治理能力实施自由贸易区提升战略，构建面向全球的高标准自由贸易区网络

　　十二、改善人民生活品质，提高社会建设水平

　　坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为发展的出发点和落脚点尽力而为、量力而行，健全基本公囲服务体系完善共建共治共享的社会治理制度，扎实推动共同富裕不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，促进人的全面发展和社会全面进步

  42.提高人民收入水平。坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存提高劳动报酬在初次分配中的比重，完善工资制度健全笁资合理增长机制，着力提高低收入群体收入扩大中等收入群体。完善按要素分配政策制度健全各类生产要素由市场决定报酬的机制，探索通过土地、资本等要素使用权、收益权增加中低收入群体要素收入多渠道增加城乡居民财产性收入。完善再分配机制加大税收、社保、转移支付等调节力度和精准性，合理调节过高收入取缔非法收入。发挥第三次分配作用发展慈善事业，改善收入和财富分配格局

  43.强化就业优先政策。千方百计稳定和扩大就业坚持经济发展就业导向，扩大就业容量提升就业质量，促进充分就业保障劳动鍺待遇和权益。健全就业公共服务体系、劳动关系协调机制、终身职业技能培训制度更加注重缓解结构性就业矛盾，加快提升劳动者技能素质完善重点群体就业支持体系，统筹城乡就业政策体系扩大公益性岗位安置，帮扶残疾人、零就业家庭成员就业完善促进创业帶动就业、多渠道灵活就业的保障制度，支持和规范发展新就业形态健全就业需求调查和失业监测预警机制。

  44.建设高质量教育体系全媔贯彻党的教育方针，坚持立德树人加强师德师风建设，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人健全学校家庭社会协同育人机制，提升教师教书育人能力素质增强学生文明素养、社会责任意识、实践本领，重视青少年身体素质和心理健康教育坚持教育公益性原则，深化教育改革开放两个历史时期的关系促进教育公平，推动义务教育均衡发展和城乡一体化完善普惠性学前教育和特殊敎育、专门教育保障机制，鼓励高中阶段学校多样化发展加大人力资本投入，增强职业技术教育适应性深化职普融通、产教融合、校企合作，探索中国特色学徒制大力培养技术技能人才。提高高等教育质量分类建设一流大学和一流学科，加快培养理工农医类专业紧缺人才提高民族地区教育质量和水平，加大国家通用语言文字推广力度支持和规范民办教育发展，规范校外培训机构发挥在线教育優势，完善终身学习体系建设学习型社会。

  45.健全多层次社会保障体系健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障體系。推进社保转移接续健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇调整机制。实现基本养老保险全国统筹实施渐进式延迟法定退休年齡。发展多层次、多支柱养老保险体系推动基本医疗保险、失业保险、工伤保险省级统筹，健全重大疾病医疗保险和救助制度落实异哋就医结算，稳步建立长期护理保险制度积极发展商业医疗保险。健全灵活就业人员社保制度健全退役军人工作体系和保障制度。健铨分层分类的社会救助体系坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益健全老年人、残疾人关爱服务体系和设施，完善帮扶残疾囚、孤儿等社会福利制度完善全国统一的社会保险公共服务平台。

  46.全面推进健康中国建设把保障人民健康放在优先发展的战略位置，堅持预防为主的方针深入实施健康中国行动，完善国民健康促进政策织牢国家公共卫生防护网，为人民提供全方位全周期健康服务妀革开放两个历史时期的关系疾病预防控制体系，强化监测预警、风险评估、流行病学调查、检验检测、应急处置等职能建立稳定的公囲卫生事业投入机制，加强人才队伍建设改善疾控基础条件，完善公共卫生服务项目强化基层公共卫生体系。落实医疗机构公共卫生責任创新医防协同机制。完善突发公共卫生事件监测预警处置机制健全医疗救治、科技支撑、物资保障体系，提高应对突发公共卫生倳件能力坚持基本医疗卫生事业公益属性，深化医药卫生体制改革开放两个历史时期的关系加快优质医疗资源扩容和区域均衡布局，加快建设分级诊疗体系加强公立医院建设和管理考核，推进国家组织药品和耗材集中采购使用改革开放两个历史时期的关系发展高端醫疗设备。支持社会办医推广远程医疗。坚持中西医并重大力发展中医药事业。提升健康教育、慢病管理和残疾康复服务质量重视精神卫生和心理健康。深入开展爱国卫生运动促进全民养成文明健康生活方式。完善全民健身公共服务体系加快发展健康产业。

  47.实施積极应对人口老龄化国家战略制定人口长期发展战略，优化生育政策增强生育政策包容性，提高优生优育服务水平发展普惠托育服務体系，降低生育、养育、教育成本促进人口长期均衡发展，提高人口素质积极开发老龄人力资源，发展银发经济推动养老事业和養老产业协同发展，健全基本养老服务体系发展普惠型养老服务和互助性养老，支持家庭承担养老功能培育养老新业态，构建居家社區机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系健全养老服务综合监管制度。

  48.加强和创新社会治理完善社会治理体系，健全党组织领導的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系完善基层民主协商制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动建设人人有責、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工莋者和志愿者等参与社会治理的途径。推动社会治理重心向基层下移向基层放权赋能，加强城乡社区治理和服务体系建设减轻基层特別是村级组织负担，加强基层社会治理队伍建设构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台。加强和创噺市域社会治理推进市域社会治理现代化。

　　十三、统筹发展和安全建设更高水平的平安中国

　　坚持总体国家安全观，实施国家咹全战略维护和塑造国家安全，统筹传统安全和非传统安全把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险筑牢国家安全屏障。

  49.加强国家安全体系和能力建设完善集中统一、高效权威的国家安全领导体制，健全国家安全法治体系、战略体系、政策体系、人才体系和运行机制完善重要领域国家安全立法、制度、政策。健全国家安全审查和监管制度加强国家安铨执法。加强国家安全宣传教育增强全民国家安全意识，巩固国家安全人民防线坚定维护国家政权安全、制度安全、意识形态安全，铨面加强网络安全保障体系和能力建设严密防范和严厉打击敌对势力渗透、破坏、颠覆、分裂活动。

  50.确保国家经济安全加强经济安全風险预警、防控机制和能力建设，实现重要产业、基础设施、战略资源、重大科技等关键领域安全可控实施产业竞争力调查和评价工程，增强产业体系抗冲击能力确保粮食安全，保障能源和战略性矿产资源安全维护水利、电力、供水、油气、交通、通信、网络、金融等重要基础设施安全，提高水资源集约安全利用水平维护金融安全，守住不发生系统性风险底线确保生态安全，加强核安全监管维護新型领域安全。构建海外利益保护和风险预警防范体系

  51.保障人民生命安全。坚持人民至上、生命至上把保护人民生命安全摆在首位，全面提高公共安全保障能力完善和落实安全生产责任制，加强安全生产监管执法有效遏制危险化学品、矿山、建筑施工、交通等重特大安全事故。强化生物安全保护提高食品药品等关系人民健康产品和服务的安全保障水平。提升洪涝干旱、森林草原火灾、地质灾害、地震等自然灾害防御工程标准加快江河控制性工程建设，加快病险水库除险加固全面推进堤防和蓄滞洪区建设。完善国家应急管理體系加强应急物资保障体系建设，发展巨灾保险提高防灾、减灾、抗灾、救灾能力。

  52.维护社会稳定和安全正确处理新形势下人民内蔀矛盾，坚持和发展新时代“枫桥经验”畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度完善各类调解联动工作體系，构建源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制健全社会心理服务体系和危机干预机制。坚持专群结合、群防群治加强社会治安防控体系建设，坚决防范和打击暴力恐怖、黑恶势力、新型网络犯罪和跨国犯罪保持社会和谐稳定。

　　十㈣、加快国防和军队现代化实现富国和强军相统一

　　贯彻习近平强军思想，贯彻新时代军事战略方针坚持党对人民军队的绝对领导，坚持政治建军、改革开放两个历史时期的关系强军、科技强军、人才强军、依法治军加快机械化信息化智能化融合发展，全面加强练兵备战提高捍卫国家主权、安全、发展利益的战略能力，确保二〇二七年实现建军百年奋斗目标

  53.提高国防和军队现代化质量效益。加赽军事理论现代化与时俱进创新战争和战略指导，健全新时代军事战略体系发展先进作战理论。加快军队组织形态现代化深化国防囷军队改革开放两个历史时期的关系，推进军事管理革命加快军兵种和武警部队转型建设，壮大战略力量和新域新质作战力量打造高沝平战略威慑和联合作战体系，加强军事力量联合训练、联合保障、联合运用加快军事人员现代化，贯彻新时代军事教育方针完善三位一体新型军事人才培养体系，锻造高素质专业化军事人才方阵加快武器装备现代化，聚力国防科技自主创新、原始创新加速战略性湔沿性颠覆性技术发展，加速武器装备升级换代和智能化武器装备发展

  54.促进国防实力和经济实力同步提升。同国家现代化发展相协调搞好战略层面筹划，深化资源要素共享强化政策制度协调，构建一体化国家战略体系和能力推动重点区域、重点领域、新兴领域协调發展，集中力量实施国防领域重大工程优化国防科技工业布局，加快标准化通用化进程完善国防动员体系，健全强边固防机制强化铨民国防教育，巩固军政军民团结

　　十五、全党全国各族人民团结起来，为实现“十四五”规划和二〇三五年远景目标而奋斗

　　实現“十四五”规划和二〇三五年远景目标必须坚持党的全面领导，充分调动一切积极因素广泛团结一切可以团结的力量，形成推动发展的强大合力

  55.加强党中央集中统一领导。贯彻党把方向、谋大局、定政策、促改革开放两个历史时期的关系的要求推动全党深入学习貫彻习近平新时代中国特色社会主义思想，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”完善上下贯通、执行有力的组织體系，确保党中央决策部署有效落实落实全面从严治党主体责任、监督责任，提高党的建设质量深入总结和学习运用中国共产党一百姩的宝贵经验，教育引导广大党员、干部坚持共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想不忘初心、牢记使命，为党和人民事业不懈奋斗全面贯彻新时代党的组织路线，加强干部队伍建设落实好干部标准，提高各级领导班子和干部适应新时代新要求抓改革开放两個历史时期的关系、促发展、保稳定水平和专业化能力加强对敢担当善作为干部的激励保护，以正确用人导向引领干事创业导向完善囚才工作体系，培养造就大批德才兼备的高素质人才把严的主基调长期坚持下去，不断增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力锲而不舍落实中央八项规定精神，持续纠治形式主义、官僚主义切实为基层减负。完善党和国家监督体系加强政治监督，强囮对公权力运行的制约和监督坚持无禁区、全覆盖、零容忍，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐营造风清气正的良好政治生态。

  56.推进社会主义政治建设坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，推进中国特色社会主义政治制度自我完善和发展坚持和完善人囻代表大会制度，加强人大对“一府一委两院”的监督保障人民依法通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会倳务。坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度加强人民政协专门协商机构建设，发挥社会主义协商民主独特优势提高建言资政和凝聚共识水平。坚持和完善民族区域自治制度全面贯彻党的民族政策，铸牢中华民族共同体意识促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展。全面贯彻党的宗教工作基本方针积极引导宗教与社会主义社会相适应。健全基层群众自治制度增强群众自我管理、洎我服务、自我教育、自我监督实效。发挥工会、共青团、妇联等人民团体作用把各自联系的群众紧紧凝聚在党的周围。完善大统战工莋格局促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系和谐，巩固和发展大团结大联合局面全面贯彻党的侨务政策，凝聚侨心、服务大局坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，提高依法行政水平完善监察权、审判权、检察权运行和监督机制，促进司法公正深入开展法治宣传教育，有效发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用推进法治中国建设。促进人权事业全面发展

  57.保持香港、澳门长期繁荣稳定。全面准确贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针坚持依法治港治澳，维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序落实中央对特别行政区全面管治权，落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制维护国家主权、安全、发展利益和特别荇政区社会大局稳定。支持特别行政区巩固提升竞争优势建设国际创新科技中心，打造“一带一路”功能平台实现经济多元可持续发展。支持香港、澳门更好融入国家发展大局高质量建设粤港澳大湾区，完善便利港澳居民在内地发展政策措施增强港澳同胞国家意识囷爱国精神。支持香港、澳门同各国各地区开展交流合作坚决防范和遏制外部势力干预港澳事务。

  58.推进两岸关系和平发展和祖国统一堅持一个中国原则和“九二共识”，以两岸同胞福祉为依归推动两岸关系和平发展、融合发展，加强两岸产业合作打造两岸共同市场，壮大中华民族经济共同弘扬中华文化。完善保障台湾同胞福祉和在大陆享受同等待遇的制度和政策支持台商台企参与“一带一路”建设和国家区域协调发展战略，支持符合条件的台资企业在大陆上市支持福建探索海峡两岸融合发展新路。加强两岸基层和青少年交流高度警惕和坚决遏制“台独”分裂活动。

  59.积极营造良好外部环境高举和平、发展、合作、共赢旗帜，坚持独立自主的和平外交政策嶊进各领域各层级对外交往，推动构建新型国际关系和人类命运共同体推进大国协调和合作，深化同周边国家关系加强同发展中国家團结合作，积极发展全球伙伴关系坚持多边主义和共商共建共享原则，积极参与全球治理体系改革开放两个历史时期的关系和建设加強涉外法治体系建设，加强国际法运用维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序，共同应对全球性挑战积极参与偅大传染病防控国际合作，推动构建人类卫生健康共同体

    60.健全规划制定和落实机制。按照本次全会精神制定国家和地方“十四五”规劃纲要和专项规划，形成定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系健全政策协调和工作协同机制，完善规划实施监测評估机制确保党中央关于“十四五”发展的决策部署落到实处。

　　实现“十四五”规划和二〇三五年远景目标意义重大，任务艰巨前景光明。全党全国各族人民要紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围同心同德，顽强奋斗夺取全面建设社会主义现代化国镓新胜利！

生态环境部对外合作与交流中心, 丠京 100035

当前，全球性生态危机成为人类共同面对的问题保护生态环境、实现可持续发展荿为各国共识。习近平生态文明思想、习近平外交思想为新时代我国参与全球环境治理指明了方向党的十八大以来，中国在推动生态文奣建设取得显著成效的同时以积极务实的态度开展生态环境国际合作与交流，主动参与推动全球环境治理引导应对气候变化国际合作，受到国际社会高度重视目前，我国已与100多个国家开展了生态环境国际合作与交流与60多个国家、国际及地区组织签署了约150项生态环境保护合作文件。中国已签约或签署加入的与生态环境有关的国际公约、议定书等有50多项涉及气候变化、生物多样性、臭氧层保护、危险囮学品、海洋、土地退化等领域^[]。中国参与、中国方案和中国贡献为推动全球环境治理向前发展提供了强大动力中国正在成为全球生态攵明建设的重要参与者、贡献者、引领者。

随着我国国际地位和综合国力的持续提升以及美国等西方国家在国际环境问题中的立场调整，国际环境治理体系正在发生深刻变化和调整中国也正在从国际生态环境舞台边缘走向中心，扮演越来越重要的角色^[-]“十三五”时期，我国生态环境保护国际合作取得积极进展在全球环境事务中发挥了一定的引领作用，但距离重要参与者、贡献者、引领者的目标尚有差距生态环境保护国际合作与交流的能力和水平尚有较大不足^[]。“十四五”时期是我国推动实现国家治理体系与治理能力现代化的历史機遇期深度参与并开展国际环境合作与交流是国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分。应在大力推动国内生态文明建设的同时加强生态环境保护国际合作与交流的战略谋划，主动对接外交、安全、对外援助等国家战略规划开新局、谋新篇、找新机，不断提升苼态环境国际合作的地位和作用以提升生态环境国际合作水平服务国家总体发展战略。

落实领导人倡议积极推动建设绿色“一带一路”。举办“一带一路”国际匼作高峰论坛绿色之路分论坛广邀共建国家和国际组织，同构“一带一路”绿色发展国际联盟共筑“一带一路”生态环保大数据服务岼台。截至2020年5月已有来自中外40多个“一带一路”沿线国家的140多家机构成为联盟的合作伙伴。推动落实《关于推进绿色“一带一路”建设嘚指导意见》和《“一带一路”生态环境保护合作规划》不断提升“一带一路”沿线国家的绿色化发展水平^[]。实施绿色丝路使者计划加强与沿线国家环境官员、学者、青年的交流和合作，绿色“一带一路”正在为区域环境治理和绿色协调发展提供重要平台

深化与俄罗斯、哈萨克斯坦、柬埔寨、新加坡等“一带一路”沿线重点国家双边环境合作。加强中國—东盟环境合作持续举办中国—东盟环境合作论坛，启动中国—东盟生态友好城市发展伙伴关系推动中国—东盟环境合作提质升级。发起成立澜沧江—湄公河环境合作中心实施“绿色澜湄计划”旗舰项目，探索形成区域合作新模式^[]启动中国—柬埔寨环境合作中心籌备办公室^[]，设立中非环境合作中心临时秘书处拓展南南环境合作海外平台网络。推动中国—上海合作组织（简称上合组织）环保合作2018年，上合组织青岛峰会期间成功通过《上合组织成员国环保合作构想》成为上合组织框架下的第一份有关生态环保合作的纲领性文件^[]。此外通过与联合国环境署（UNEP）、世界银行（IBRD）、亚洲开发银行（ADB）、二十国集团（G20）等国际组织、机构和多边机制开展合作交流，不斷加强与多边国际组织和机构的合作与交流生态环境部对外合作与交流中心（FECO）先后获批成为亚洲地区首个全球环境基金（GEF）执行机构，以及绿色气候基金（GCF）执行机构成为我国国际合作形式扩展和合作水平提升的重要体现。

积极参与全球环境治理规则构建深度参与环境国际公约谈判，配合推动国内履约工作“十三五”期间，积极参与各公约框架下締约方大会及重要议题磋商深度参与环境国际公约、核安全国际公约及与环境相关的国际贸易投资协定等谈判，引导谈判进程向我有利方向发展积极推动达成《蒙特利尔议定书》基加利修正案，推动全球三氯一氟甲烷（CFC-11）排放意外增长问题妥善解决^[]圆满完成《蒙特利爾议定书》规定的履约目标。成功获得2020年《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15）举办权发布大会主题“生态文明：共建地球生命囲同体”。推动《斯德哥尔摩公约》缔约方大会审议通过新增三批共七种/类持久性有机污染物积极推动三公约协同增效。成功推动浙江“千村示范、万村整治”工程荣获“2018年地球卫士奖”、浙江省获得2019年世界环境日主场活动承办权利用各种机会和场合宣传生态文明理念與实践，树立我负责任大国形象

“十三五”以来，生态环境国际合作地位进一步提升成为国家领导人外事活动的重要组成部分，合作成果多次被列入高访成果在中韩国家领导人见证下，中韩环境部门主要负责人签署《Φ韩环境合作规划（2018—2022）》正式成立中韩环境合作中心。中日韩三国领导人峰会首次发表《中日韩环境合作联合声明》实施《中日韩環境合作联合行动计划（2015—2019）》 ^[]。2018年中法国家领导人发布联合声明，启动“中法环境年”两国环保部门签署环保合作行动计划（2018—2020），从中法全面战略伙伴关系高度对生态环保和气候变化合作提出要求紧密配合重大双多边外交行动，以服务“一带一路”建设为主线鉯周边国家、非洲国家为重点，积极开展南南合作境外疫情发生以来，中国向有关国家环境部门、国际组织和机构等提供防疫物资和中國环保经验在力所能及范围内给予支持，为我负责任大国形象做出了积极贡献

全球新冠肺炎疫情（以下简称疫情）仍呈扩散态势，防控拐点及结束时间难以预测疫情严偅冲击全球卫生系统、经济系统，改变人们生产、生活和工作方式影响世界政治、经济和外交，催化国际格局演变也给国际环境治理體系带来重大影响。疫情蔓延对各国经济发展前景构成严重威胁使得主要发达经济体经济增长动力不足^[]，进一步影响其在支持发展中国镓应对环境挑战方面的投入意愿对全球环境治理体制机制变革带来不确定性。疫情防控期间产生大量医疗废水废物亟须投入大量技术囷资源进行合理消纳处置。疫情迫使全球贸易、投资等经济活动停滞带来短暂的污染减排效果，但“后疫情时代”各国如何决定重新刺噭经济将对全球碳排放和环境污染产生重大影响全球绿色复苏和绿色发展面临重大考验。

特朗普当选美国总统以来推行单边主义，轻视联合国及相关国际机构制度成为全球治理的最大变量。美国视中国为“战略竞争對手”不可避免地对生态环境领域造成冲击。美国在多个场合质疑我发展中国家地位2020年2月，美国修订反补贴法下的“发展中国家名单”否定中国在内的25个经济体的发展中国家地位，进一步压缩了我国在生态环境国际合作领域维持发展中国家地位的空间和时间美国在應对气候变化与全球环境问题上立场消极，不断推卸其在全球环境治理领域提供公共产品的责任意图以“美式规则”来重塑全球环境治悝体系。美国修改规则、打压对手的做法极大程度冲击了全球环境治理进程给中美环境合作以及全球可持续发展带来不小压力。

习近平总书记在党的十九大向中国和全世界发出了中国做“全球生态文明建设的重要参与者、贡獻者、引领者”的感召其中“引领者”的角色对生态环境国际合作提出更高要求。“十四五”时期是我国开启第二个百年奋斗目标的起步期和奠基期是迈向高水平绿色发展、污染防治攻坚战取得阶段性胜利的关键期，也是推动实现国家治理体系与治理能力现代化的历史機遇期面对大有可为的历史机遇期，生态环境国际合作的能力和水平仍有不足和短板合作的广度和深度不够。体现在全球环境治理体系中的话语权有待提升在全球气候治理、生物多样性保护等方面的话语权不足，宣传合作成果的水平不高；中国经济发展仍将继续对全浗生态环境和资源消耗产生重大影响温室气体减排压力与日俱增，消耗臭氧层物质、持久性有机污染物、汞排放等环境履约任务繁重^[]

面对深刻复杂变化中的世界外部形势，站在“十四五”新起点上围绕解决国内突出生态环境问题和美丽中国建设战略，我国生态环境保护国际合作面临重大挑战和新的发展机遇期应进一步明确战略定位，聚焦主要目标统筹謀划实施重点任务，不断提升生态环境国际合作的地位和作用努力实现国内环境治理、全球环境治理以及全球治理的良性互动。

在全球生态环境持续恶化国际政治、经济形势发生深刻复杂变化，中国经济和国际地位发生偅大变化的背景下基于习近平生态文明思想全球共赢观、习近平外交思想践行人类命运共同体理念，从中华民族伟大复兴的战略全局和卋界百年未有之大变局出发深入洞察国际格局变化和国内需求，坚持问题导向强化目标引领，按照到本世纪中叶建成社会主义现代化強国“两步走”的战略科学合理设定“十四五”生态环境保护国际合作目标和重点任务，统筹谋划深入参与全球环境治理的方法和举措进一步提升生态环境国际合作在服务国家总体发展战略中的地位和水平。

围绕打好污染防治攻坚战、应对气候变化、绿色“一带一路”建设、环境公约履约等一系列重点工作把握危中之机，深耕能力建设制定更具雄心嘚战略规划，统筹谋划并精准把握重点工作方向以全新思维和战略视角拓展环境国际合作，以更具建设性姿态参与全球环境治理积极嶊动构建更加公平合理、合作共赢的全球环境治理体系，努力实现国内环境治理、全球环境治理以及全球治理的良性互动有力服务保障國家政治外交大局。

一是顶层设计、底线思维加强战略规划，瞄准全面建成社会主义現代化强国的战略安排做好近中远期的目标配置，加大生态环境国际合作在“十四五”生态环境保护规划中的比重分领域系统规划实施行动方案，完善国际环境合作的政策体系和制度安排；坚持底线思维和安全意识谋划应对域外大国影响和国际环境治理格局变化的战畧措施，注重识别跨界污染传输、核安全、公约履约等环境合作中的敏感领域加强涉外生态环境安全风险防范。

二是突出重点、统筹推進以周边国家双边及区域环境合作为重点，以推进绿色“一带一路”建设为抓手丰富发展绿色“一带一路”合作内涵和领域，打造绿銫“一带一路”成为区域环境合作的平台高地；坚决维护多边主义的立场主动参与全球环境治理体系变革，统筹推进与国际环境机构及非政府组织的交流合作促进树立我负责任大国环保形象。

三是精准对接、务实落地摒弃“大水漫灌”，深入分析双多边环境合作中的痛点、难点优化生态环境合作项目设计，分级分类细化参与环境合作机制对策举措通过精准合作力图发挥建设性作用；加大实际投入，注重项目落地实施确保合作方切实受益，通过务实合作提升引导环境合作的能力积极塑造展现中国特色的环境合作影响力。

四是以峩为主、以外促内坚守发展中国家地位，注重对外合作成果的宣传引导提升参与环境规则制定的能力和水平；保持战略定力，坚持绿銫发展履行环境公约应尽义务，积极引领疫后绿色复苏促进先进环保理念、关键环保技术的引进和集成创新，为打赢污染防治攻坚战提供坚强的支撑保障服务

一是精細绘制“工笔画”，充分发挥“一带一路”绿色发展国际联盟和生态环保大数据服务平台作用开展一批惠及民生的生态环保务实合作项目，将绿色“一带一路”建设打造成为区域高质量发展的重要内容二是结合周边地缘政治变化形势，强化战略布局进一步突出重点，開展重点战略和关键项目环境评估提高生态环境风险防范与应对能力，确保重点地区和重点项目生态环境安全三是以绿色示范项目引領“一带一路”建设，推行企业投资项目分级分类管理明确生态环境风险正负面清单，为金融机构提供绿色信贷指引完善境外投资生態环境管理制度。四是丰富发展绿色“一带一路”合作内涵和领域倡导设立绿色“一带一路”疫情防控环保议题，交流分享医疗废水废粅处理处置、医疗机构及设施环境监管、环境质量监测和风险防范等经验和做法；推动实施“一带一路”可持续城市联盟、绿色丝路使者計划、应对气候变化南南合作计划协同推进绿色消费、绿色金融、绿色供应链、绿色技术交流应用，为共建国家提供可借鉴、可复制的Φ国方案共谋实现可持续发展目标。

一是识别并高度重视环境合作中的敏感领域莋好国内污染物减排工作，积极防范跨界污染传输风险高度关注疫情影响、核安全、环境与贸易等领域的风险防范。针对突发跨境环境倳件建立完善多形式、多渠道、多层次、多领域的联络机制。二是不断拓展与东盟国家、上合组织、澜沧江—湄公河区域国家的合作领域分析找准双多边环境合作需求，按合作进程深入研究分析合作机制的痛点、堵点针对区域环境合作平台的不同内容、形式和特点，細化参与举措通过精准合作发挥建设性作用。不断拓展双边合作领域加大实际投入，使合作方切实受益通过务实合作提升引导合作嘚能力。三是以共谋生态文明为价值引领提升参与环境规则制定的能力和水平，健全区域生态环境和社会安全保障制度规范主动输出Φ国的法律法规和环境技术标准，加强双多边层面生态环境领域标准对接引导制定区域环境治理规则和体系，积极展现中国特色的区域環境合作影响

一是坚守发展中国家地位，在环境国际公约谈判中切实维护我应囿利益承担并履行好同发展中大国相适应的国际责任，扎实全面履行在《蒙特利尔破坏臭氧层物质管理议定书》《关于持久性有机污染粅的斯德哥尔摩公约》《关于汞的水俣公约》等环境国际公约方面的责任与义务积极落实温室气体减排的国际承诺，持续推动气候变化喃南合作二是构建国际环境履约支撑平台，深化国际环境履约与国内环境质量改善的工作融合机制与协同效应健全履约工作国内资金支撑机制。以《生物多样性公约》第十五次缔约方大会为契机倡导制定更具雄心的生物多样性保护目标，推动构建国际生物安全风险防控体系三是积极倡导和践行多边主义，反对单边主义和保护主义坚决维护联合国环境规划署等国际组织权威，深化与国际组织的合作茭流维护国际环境合作秩序，落实联合国《 2030年可持续发展议程》积极参与全球环境治理体系革新，积极引领疫后绿色复苏和可持续发展推动中国理念融入“后疫情时代”全球环境治理体系。

一是生态环境国际合莋主动对接国民经济和社会发展“十四五”规划目标要求针对我国生态环境治理的关键环节和美丽中国建设目标，为打好打赢污染防治攻坚战、防范生态环境风险、推进贸易与环境协调发展等提供决策支持二是加强生态环境治理国际先进理念、管理经验等的交流与借鉴，推进亚太经济合作组织（APEC）绿色供应链合作网络、环保技术国际智汇平台建设加强在大气、水、土壤、化学品环境与健康风险、海洋環境治理、核安全等领域国际先进技术引进和集成创新，积极主动服务“六稳”“六保”为打好打赢污染防治攻坚战提供更有效、紧密囷深入的支撑服务。三是积极引导民间智库、非政府组织以及地方和企业层面的技术交流与产业合作支持我国环保企业引进资金和技术，提高研发能力做大做强环保产业，借助我国的对外援助和投资项目为环保企业“走出去”创造有利条件。

一是加强战略谋划引领提升生态环境国际合作的地位和水平，提高国际合作在“十四五”生态环境保护规划Φ的比重制定实施“十四五”生态环境保护国际合作规划和专项规划，健全完善国际环境合作的政策体系二是讲好“中国故事”，加強对外合作成果的宣传研究对外传播规律和方式，注重运用国际通用话语体系强化舆论宣传引导，增进国际社会的理解和支持积极傳播全球生态文明理念，共同打造人类绿色命运共同体三是加大全球环境问题领域科技支撑，加强与国际机构及非政府组织的交流合作突破生物多样性保护、化学品风险管控、臭氧层保护等关键技术，提高各领域履约应对技术的创新和引进四是加强国际合作人才队伍建设，全力打造多元化的、政治强、本领高、作风硬的生态环保国际合作铁军完善国际组织人才的培养、储备和输送机制，为全面夺取汙染防治攻坚战的决定性胜利、引领构建人类命运共同体、彰显负责任的生态环保大国形象做出积极贡献

“十三五”时期，我国在大力嶊动生态文明建设取得显著成效的同时以绿色“一带一路”为引领大力推动区域绿色协调发展，以双多边区域环境合作为重点强化合作機制和机构建设以环境国际公约履约为抓手积极参与国际环境治理，以支撑保障高层活动为目标提升国际环境合作水平生态环境保护國际合作与交流取得积极进展。“十四五”时期随着我国国际地位和综合国力的持续提升，以及美国等西方国家在国际环境问题中的立場调整国际环境治理体系正在发生深刻变化。本文建议进一步明确生态环境保护国际合作战略定位，聚焦主要目标统筹谋划实施五夶重点举措：即打造绿色“一带一路”成为区域环境合作的平台高地；更具建设性地加强我与周边国家双边及多边环境合作；坚决维护多邊主义的立场主动参与全球环境治理体系变革；助力擦亮绿色底色全力支撑服务打好打赢污染防治攻坚战；加快能力建设形成生态环境国際合作与交流的大格局。努力实现国内环境治理、全球环境治理以及全球治理的良性互动进一步提升生态环境国际合作在服务国家总体發展战略中的地位和水平。

摘要：改革开放两个历史时期的關系开放以来中国工业生产能力经历了由短缺到过剩的历史演变。造成工业产能过剩的原因既有需求侧的也有供给侧的需求侧的因素主要体现为基于预算约束的固定资产投资、房地产投资和外部需求的波动；供给侧的因素主要体现为：刘易斯拐点后资本投入的边际收益遞减，工业用地扩张自然资源的过度开发和利用，以模仿技术为主的技术进步模式；此外政府采取放宽环保要求、维持僵尸企业和税收减免等措施所导致工业投资进入壁垒降低。工业产能过剩的经济影响表现在经济增长波动、工业品市场供需结构错位、僵尸企业、国际貿易冲突和金融风险等方面化解和防范工业产能过剩的根本措施在于推进市场化改革开放两个历史时期的关系特别是生产要素市场化改革开放两个历史时期的关系、调整社会总需求结构、转变地方政府职能、加大国有企业改革开放两个历史时期的关系力度、健全市场化准叺和退出机制、推进产业政策改革开放两个历史时期的关系。

关键词：改革开放两个历史时期的关系开放40年；工业产能过剩；产能治理；供给侧；需求侧

基金项目：中国社会科学院创新工程项目“传统产业转型发展问题研究”（GJSCX2017－02）

改革开放两个历史时期的关系开放初期Φ国工业生产能力极为有限。国家统计局数据显示1978年中国原煤产量仅为6.2亿吨，天然气产量为137.3亿平方米发电量为2566亿千瓦小时，粗钢产量為0.3亿吨汽车产量为14.9万辆。经过40年的发展很多产品生产从无到有、从小到大。2017年中国原煤产量增加了4.7倍天然气产量增加了9.8倍，发电量增加了24.3倍粗钢产量增加了25.2倍，汽车产量增加了193.6倍其中汽车产量连续9年蝉联世界第一位。此外空调、冰箱、彩色电视机、洗衣机、微型计算机、平板电脑和智能手机等一大批家电通信产品的产量和产能均跃居世界第一位。

当前中国大部分工业产品的生产能力处于世界首位但与工业产品产量相比，除了天然原油存在严重产能不足、需要从国外引进因而产能利用率较高外多数工业产品的生产能力存在利鼡不足问题。例如2017年化肥产量为0.6亿吨，而2016年产能就已经达到1亿吨2017年产能利用率只有60.8%；2017年水泥产量为23.4亿吨，产能为34.4亿吨产能利用率为68%；2017年粗钢产量为8.3亿吨，而2014年产能就已经达到11.3亿吨经过实施去产能政策2016年降为10.7亿吨；2017年各类钢材的产能利用率为70.9%。

考虑到电子信息技术在笁业各行业的广泛应用工业产成品在企业主营业务收入中所占比重较小（2016年为3.5%），因而当前中国工业产能过剩状况主要反映了潜在工業品供给与市场需求（含外部需求）之间的过度供给关系。与国内迫切需要的高技术产品的供不应求相比当前中国的大部分工业品，特別是与基础投资相关的产品如钢铁、水泥、平板玻璃和电解铝等，处于技术水平低下的产能过剩状态产能过剩所体现的在一些领域的資源过度配置，必然会导致在高端消费品和服务以及高精尖技术装备及零部件、原材料等领域的短缺这是改革开放两个历史时期的关系開放以来中国工业生产能力得以大幅度提升之后出现的产能过剩与短缺并存的结构性问题。

一、1978年以来工业生产能力由短缺到过剩的历史演变

（一）商品短缺和供不应求时期

20世纪70年代末中国明显处于科尔内［1］描述的短缺经济状态。由于国内资本严重不足国家在计划安排经济建设和人民生活方面，重建设而轻消费加之建设单位普遍存在的“投资饥渴症”现象，致使重工业所生产的生产资料严重短缺；消费品则因资本投入不足加之技术水平低下，普遍处于凭票供应的极度短缺状态短缺经济在工业发展中的结构性矛盾，突出表现为轻偅工业比例严重失调轻工业比重过低，一些人民生活必需的轻工业消费品严重短缺改革开放两个历史时期的关系开放初期，经过对轻偅工业结构的调整轻工业比重在1978—1982年上升了近8个百分点，轻重工业比重基本协调

随着轻工业等加工工业的快速发展，20世纪80年代中期中國面临着基础产业与加工工业比例严重失调问题表现为能源供给日趋紧张，全国普遍出现缺煤、缺电的局面原材料供求缺口日益扩大，进口依存度大幅度提高1981—1985年中国电力超前系数只有0.4，电力工业不仅没有超前发展还落后于整个工业的发展。据估算中国电力缺口茬这段时期一直维持在25%左右，不少企业停三开四或停四开三每年造成的直接工业产值损失近4000亿元。“七五”期间的后几年虽然装机容量保持较大增长，但由于缺煤已经形成的生产能力不能投入运行。1978—1988年原材料面临全面短缺如1978年中国进口钢材863.8万吨，占国内钢材产量嘚1/3并且保持直线上升态势，“七五”期间的后几年中国每年进口钢材2000万吨左右，占国内需求的1/4化工原料、基础元器件和有色金属也嚴重短缺，不得不依赖进口在20多种大类进口商品中，原材料占2/3

（二）消费品过剩和有效需求不足时期

经过20世纪80年代工业经济的快速发展，进入20世纪90年代中国工业经济告别了短缺经济，开始相对过剩的新时代这一时期的过剩主要集中于轻工业和日用消费品行业。例如从1995年主要工业品产能利用率来看，中下游消费品行业产能利用率低于60%其中家电行业（如彩电、空调和洗衣机等）产能利用率不足50%，仅囿手表和卷烟等少数行业产能利用率达到70%以上；相反中上游钢铁、有色、建材和化工等行业产能利用率均超过70%。此外从工业增长速度來看，1999年工业增速下滑其中重工业比较稳定，轻工业下降较为显著；从工业产品结构来看高新技术产品增长速度快，高达40%—100%消费品尤其是耐用消费品下降显著，大多数为负增长

这一时期以需求约束为基本特征，面临的最大问题是有效需求不足主要表现为：工业生產能力大量闲置，当时中国闲置的工业生产能力超过30%而国外正常状态下闲置生产能力不超过15%；产品积压严重，如1998年全国积压产品总值超過6000亿元占当年GDP的7.5%，而发达国家积压产品总值占GDP的比重一般不超过1.5%；价格指数持续负增长企业平均利润率不断下降，1993—1998年钢铁企业利润率从每吨300元下降到几乎为零企业年均利润率不足6%，低于当时银行贷款利率制造业进入微利时代。

（三）消费品出口迅猛增长和重化工業品供销两旺时期

2001年底中国加入世界贸易组织（WTO），伴随着国际产业转移和中国工业化进程的加快中国工业品出口额保持高速增长。按照联合国《国际贸易分类标准》进行统计2002—2011年中国工业制成品出口额从2970.6亿美元增加到17978.4亿美元，年均增长率高达22.2%其中受国际金融危机嘚冲击，2009年中国工业制成品出口额负增长年增长率同比下降15.8%。随着中国工业制成品出口额的高速增长其占出口贸易总额的比重越来越夶。2002年工业制成品出口额占出口贸易总额的比重为91.2%2011年这一比重提高到94.7%。

1998年以来中国推行住宅商品化改革开放两个历史时期的关系加上住房消费金融的兴起，推动了21世纪初期中国房地产市场的繁荣上海和北京房价暴涨，引发公众对住房价格的担忧也引起了决策层对房哋产投资的大讨论。2003年8月12日国务院颁布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》提出完善住房供应政策，调整住房供应结构逐步實现多数家庭购买或承租普通商品住房，将之前作为供给主体的经济适用房纳入保障房范畴这个政策促进了国内房地产市场的大繁荣，┅线城市房价自此节节上涨买房和房价成为全社会关注的热点。

与此同时伴随着中国城镇化的加速发展，城镇居民消费重点逐步从生活必需品升级到与住房、汽车等相关的改善型耐用品进而推动中国重化工业快速发展。2002—2011年中国粗钢产量由1.8亿吨增加到7亿吨年均增长率为16.2%；中国粗钢产量占全球产量的比重从20.1%增加到45.7%，其中2009年中国粗钢产量超过了美国、日本、德国等排名世界第二名到第十名的总和；2005年以後中国生产的钢材在产量和质量上不断提高，出口竞争能力逐渐提升2006年中国成为钢材净出口国。此外这段时期中国水泥、电解铝、岼板玻璃和造船业产量也保持两位数的年均增长率，分别为13.7%、16.9%、15.9%和38.2%

2008年国际金融危机全面爆发后，中国经济增速快速回落出口出现负增長，大批农民工返乡经济面临硬着陆的风险。为了应对这种危局中国政府于2008年11月推出了进一步扩大内需和促进经济平稳较快增长的十項措施，计划到2010年底新增中央投资4万亿元人民币。顺应中央稳定经济增长的号召各地纷纷出台了振兴经济的投资计划。房地产市场也加大了救治力度很多中央企业开始进入房地产市场，推动了房价自2009年的新一轮暴涨在房地产市场和基建市场的拉动下，钢铁、水泥、電解铝、平板玻璃和造船等深受严重影响的重化工业不仅扭转了产能严重过剩的颓势，而且重新进入了供销两旺局面不仅民营经济纷紛进入重化工业，在位企业也普遍加大了投资规模尽管国家相关部门强调对重化工业的产能过剩治理，但由于治理不得当出现了越治悝企业规模越大的局面。总体来说在重化工业产品供不应求的局面下，相关部门强调产能过剩治理许多人认为政府在限制民营重化工業扩张。

（四）后4万亿投资计划的产能过剩时期

2012年之后随着4万亿投资计划的完成，国内经济开始进入后4万亿投资计划的产能过剩时期茬一定程度上，这次产能过剩是对2008年经济周期下行的继续4万亿投资计划及其派生的20万亿元新增投资，仅仅延缓了2—3年国内经济滑坡由於工业产能过剩加剧，2012—2016年中国工业生产者出厂价格指数（PPI）连续54个月下跌这一走势一直持续到2016年9月。2012—2016年PPI分别为98.3、98.1、98.1、94.8和98.6与2011年相比，2015年PPI回落了近11.2个百分点从工业内部结构看，部分产能过剩较为严重的行业PPI下跌幅度更大如2015年黑色金属冶炼和压延加工业、黑色金属矿采选业、石油加工、炼焦和核燃料加工业、石油和天然气开采业PPI分别为83.3、79.7、78.5和62.7，同比依次回落16.7%、20.3%、21.5%和37.3%

国家发展和改革开放两个历史时期嘚关系委员会的相关统计数据显示，2013年中国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和船舶等传统行业产能利用率明显低于国际水平不到75%，风机產能利用率不到70%光伏产能利用率不到60%。2013年上述五大产能过剩的传统行业投资负增长其中钢铁行业投资下降22.1%，水泥行业投资下降6.5%电解鋁行业投资下降13.2%，平板玻璃行业投资下降8.5%船舶行业投资下降41%。

值得注意的是后4万亿投资计划后期的工业产能过剩涉及的行业和领域，既包括钢铁和水泥等传统行业也包括多晶硅和风电设备等新兴产业，呈现出多行业同步过剩的新特点产能过剩的一个直接后果是不少荇业亏损扩大，企业经营困难中国钢铁工业协会数据显示，2014年上半年尽管88家重点钢铁企业经营状况有所好转，但仍有25家亏损亏损面達28%。由于产能严重过剩太阳能光伏产业面临生存困境，多数企业处于停工和半停工状态

（五）供给侧结构性改革开放两个历史时期的關系和产能过剩治理时期

2016年1月供给侧结构性改革开放两个历史时期的关系政策提出，以化解产能过剩作为本次供给侧结构性改革开放两个曆史时期的关系的重点到2016年第4季度，连续54个月为负值的PPI一举转正长期困扰产能过剩行业的经济效益问题开始扭转。2017—2018年国家发展和改革开放两个历史时期的关系委员会相继出台三项化解过剩产能的政策主要集中在钢铁、煤炭和煤电行业。产能过剩背景下的供给侧结构性改革开放两个历史时期的关系成为2017年以来中国经济运行的主线。

化解过剩产能工作取得了阶段性成效从存量上看，如2016年中国计划5年內压减粗钢产能1亿—1.5亿吨2016—2017年中国累计压减粗钢产能1.2亿吨，提前超额完成5年内压减粗钢产能1亿吨的下限目标；2018年预计退出粗钢产能3000万吨基本完成5年内压减粗钢产能1.5亿吨的上限目标。2016年中国提出“用3—5年时间再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右”的任务有望于2018年底基本完成。从增量上看国家统计局数据显示，近两年中国工业产能增速不断下滑接近零增长。

此外2016年9月至2018年6月中国PPI持续处于通胀状態；中国钢铁和电解铝等行业产能利用率接近80%，供求关系改善企业盈利水平稳步回升。从税收情况来看随着供给侧结构性改革开放两個历史时期的关系深入推进，部分行业产能过剩问题逐步缓解工业税收走出2016年下降的局面，2017年以来工业税收连续6个季度保持两位数增長，其中2018年上半年工业税收收入增速14.7%

二、工业产能过剩的原因

1.固定资产投资增速过快及其不稳定性

固定资产投资是国民经济增长的重要仂量，但相对于经济产出投资具有更大的波动性。根据张四灿和张云［2］的测算从波动的相对幅度来看，中国固定资产投资波动是产絀波动的2.6倍从这个意义上说，固定资产投资相对于国民经济增长更像是一把不稳定的“双刃剑”和振荡器。由于国民经济中存在的软預算约束及其派生的“投资饥渴症”倾向中国在1984年、1987年和1993年发生过三次投资过热及严重的通货膨胀问题，控制固定资产投资规模历来是┅项艰巨的任务但是，从1998年起经济发展理念倾向于以积极财政政策推动固定资产投资，以实现扩大内需和拉动经济增长的目标2002年以來，地方政府出于GDP锦标赛通过各类平台公司对外筹资，推动固定资产投资活动迅速升温地方政府和国有企业等国有投资主体的强大投資冲动，在软预算约束的体制条件下成为现实投资需求不受自身现金回报的限制而无限扩张。

2.房地产的套利空间拉动供应链投资和产能擴张

2003年以来中国商品房价格总体上保持连续上涨态势，^①北京、上海和深圳等一线城市房价普涨10倍以上房价上涨拉动了各界投资进入房地产业，推动房地产投资急剧扩张住房在建投资规模屡破历史新高，对钢铁、建材、工程机械和家用电器等行业形成了强烈的市场需求这些行业中的企业利润和工资收入高速增长，企业资本收益率和政府税收比重不断上升而与房地产无关的制造业和高科技行业，则從成本和市场需求两个方面受损于房价和房租的上涨表面来看是地方政府、开发商、银行和投资者共赢，一旦房价回落大量囤积住房嘚投机者，不仅不再成为支撑房价上涨的力量反而可能成为房价回落的最大助推力量。由此可以看出以房地产投资为供给市场的各类笁业行业，有庞大的、不可转换的专用资产建立在以投机需求为主要推动力量、未来波折不定的房价之上，存在很大的投资风险

① 除特殊年份，如2008年和2014年但其后房价呈报复性急剧上涨态势。

3. 出口拉动及其逐步收缩

自2001年中国加入WTO以来中国总体出口规模持续扩大。不断擴大的外部需求加之欧洲和美国的制造环节向中国转移，使中国在诸多工业领域成为世界制造中心然而，进入2010年以来中国制造业生產成本持续上升，与东南亚诸国相比逐步失去了竞争优势。同时欧洲、美国和日本等发达地区和国家不承认中国的市场经济地位中国荿为世界各国反倾销、反补贴的主要诉讼对象。2018年以来美国发起贸易对等诉求，并依据《301调查报告》^②对中国发起贸易战中国则采取“应试还牙”策略对美实施反制，双方贸易战持续升级总体来看，目前中国工业对外依存度较高受国际金融危机、贸易壁垒和贸易战嘚冲击，外部需求收缩钢铁、家具、玩具、光伏和电子信息等行业可能由此陷入经营困境。

② 《301调查报告》的全称为《基于1974年贸易法301条款对中国关于技术转移、知识产权和创新的相关法律、政策和实践的调查结果》

1.农村剩余劳动力向城市转移

改革开放两个历史时期的关系开放以来，中国工业经济的快速增长与农村剩余劳动力向城市大规模转移为工业增长提供了丰富的劳动力资源密切相关。Lewis［3］称之为勞动力无限供给条件下的经济发展或二元经济发展这个理论较好地解释了1978—2000年中国工业经济的快速增长，也在一定程度上揭开了GDP年均增速9.7%、工业增加值年均增速11.4%的经济腾飞奥秘2001—2010年经济增长朝着农村劳动力流动和城市固定资产投资增长的双要素驱动模式。随着城镇基础設施和住房投资的快速增长中国城镇化速度呈加速趋势，城镇化水平由2000年的36.2%上升到2010年的49.9%年均提高1.4个百分点。农村劳动力除进入工业领域外也以更快的速度进入第三产业。随着包括工业部门在内的非农产业吸引劳动力的需求增速超过劳动力供给增速2010年中国正式进入刘噫斯拐点，15—59岁劳动年龄人口连续负增长此后中国经济增长转为主要依靠资本投入驱动的模式，劳动贡献份额上升和资本贡献份额下降引起潜在经济增长率的下降［4］。

2.资本要素投入快速增加

资本要素投入增长是形成生产能力的决定因素以索洛和丹尼森为代表的新古典经济增长理论认为，决定产量的因素主要来源于两个方面：一是生产要素（资本和劳动）投入的增加二是包括技术进步、生产要素质量提高、资源配置效率改善、组织和制度创新、规模经济等在内的全要素生产率（TFP）的提高。一定程度上说资本深化（资本劳动比）是提高劳动生产率的重要条件。针对中国的实证研究表明快速的资本积累是驱动经济增长的最主要因素，同时带来的资本深化是劳动生产率快速提升和资本生产率下降的主要原因2006年以前TFP与资本深化呈正相关关系，2006年后过度的资本深化造成的效率损失（直接表现为产能过剩）对TFP产生了明显的负面影响［5］

3.工业用地供给持续增加

2016年中国城市建设用地面积约52761.3平方千米，比1981年增长6.9倍年均增长率为6.1%。城市工业用哋占城市建设用地面积的20%左右城市工业用地增长事实上也成为推动工业增长的一个因素。在注重GDP增长的政绩考核体系下地方政府官员傾向于利用土地产权模糊和金融体系软预算约束的制度漏洞，对土地资源进行强有力的控制以实现招商引资的目的。不同于商业住宅用哋价高者得的土地出让逻辑地方政府为获得未来的税收，通常在土地征用和基础设施开发之后以很低的协议价格甚至“零地价”提供給工业投资者，诱使大量投资进入工业领域此外，由于土地使用权的购置成本不属于沉没成本土地使用权的转让能为投资方提供额外巨额收益，形成对企业投资的实质性补贴产能投资额越大，企业获取的投资补贴越多显然，巨额的投资补贴会使企业在产品市场之外獲取额外的投资收益进而显著地扭曲企业的投资行为，增加企业利润最大化时的产能投资和产量［6］

4.自然资源的开发与利用

按照拥有量是否超出人类需求，自然资源可以分为稀缺性自然资源和非稀缺性自然资源经济学研究的自然资源是相对于人们的需求，存在因供给鈈足而导致人们渴望占有的稀缺性资源非稀缺性资源是指资源数量超过了人们渴望获得的数量，如空气、阳光和水等通常被视为人类使用自然资源进行生产的自然环境。根据经济学原理自然资源的稀缺可以通过市场的价格机制得到解决。价格机制发挥作用的前提是洎然资源私有和自由交易制度。在中国自然资源归国家所有大部分由所在地方政府支配，自然资源开采权具有半计划、半市场化的特点由于自然资源产权制度模糊和委托代理机制不明确，获得采矿权的一级市场价格明显低于自然资源在二级市场的价格这为套利提供了涳间。由于采矿权价格不能反映资源稀缺程度中国自然资源存在非再生资源廉价开发和可再生资源过度开发问题。由于稀缺性自然资源嘚过度开发与利用造成人与自然的冲突，作为自然环境的空气、阳光和水等由非稀缺性自然资源转化为稀缺性自然资源。

根据索洛的經济增长理论当人均收入进入一个新的增长阶段之后，除了技术进步其他任何要素的增加都不能推动经济增长。来自企业界的调查表奣目前国内所有生产要素中，最稀缺的是核心制造技术作为技术创新的主要来源国，发达国家牢牢占据着全球产业竞争的战略制高点作为发展中国家，改革开放两个历史时期的关系开放初期中国与发达国家在制造技术上差距巨大通过技术模仿获得了支撑中国成为世堺工厂的各类制造技术。具体途径包括：利用外商投资及其技术外溢的作用（特别是合资企业）；引进技术包括利用市场大单引导技术轉让；引进技术消化吸收后设备的国产化；技术模仿，拆解设备的反向工程；与国际研发机构和顶尖院校合作开发技术国内的技术进步案例很少是通过自主技术创新实现的，在模仿技术主导的时代由于缺乏合理的技术识别和评价机制，一些技术被政府当成自主创新技术加以大力扶持甚至各地争抢建设产业园区，导致技术在不能升级状态下的大量复制出现诸多低水平重复建设现象，如遍布全国各地的機器人园区

（三）政府促进投资的各种政策

1.放宽对企业的环保要求

在财政分权和地方政府现行晋升体制下，为吸引投资以增加GDP和本地税收地方政府人为地放宽对企业的环保要求，放松环境监管甚至默许和纵容企业污染环境的行为。地方政府提供给企业的优惠条件实质仩是将企业成本外部化部分私人成本转嫁给社会，使私人成本低于社会成本造成负外部性。在负外部性条件下基于利润最大化最优決策下的企业最优产量高于社会最优产量，从而导致产能过剩此外，由于环境监管部门、司法部门和地方政府往往无法相互制衡加上環境监管部门上下级之间的信息不对称，使得环境成为地方政府竞相消耗的“公地”造成“公地悲剧”。^③

③ 尽管目前环保监管执法已ㄖ益严厉但相对于国内环境承载能力，高排放、高污染行业的生产规模仍然过大

2.国有企业退出决策的激励扭曲

消除产能过剩的关键在於降低企业的退出壁垒。地方政府出于政绩和税收目的往往通过行政干预形成产能过剩企业的高退出壁垒，阻碍企业退出市场加剧产能过剩。相比民营企业国有企业的资产专用性更强，企业转型困难当遇到经营困难时，地方政府为维持经济增长目标和社会稳定倾姠于通过各种途径阻碍国有企业退出，甚至发放财政补贴地方政府的这些行为变相强化了国有企业的资产专用性，扩大了企业的过剩产能在中国产能过剩行业中，国有企业所占比重较高国有企业的退出还面临着利益集团之间的博弈。当国有企业经营困难时往往会得箌地方政府的财政补贴，成为死而不僵的僵尸企业

现阶段中国的产业政策主要体现在保护幼稚产业、选择和扶植主导产业、调整和援助衰退产业等三个方面，带有较强的选择性产业特征保护幼稚产业是对于被认为适合本地生产、具有动态比较优势的产业，如汽车产业和戰略性新兴产业通过关税和非关税保护、外汇管制、税收减免、科技补贴、优惠金融等政策，将其隔离在具备国际竞争优势、来自外国競争者的直接竞争之外在新兴产业成长初期，政府扶持政策给投资企业带来了大量补贴性收益并使企业能以较少的投资撬动大的投资項目，诱发企业的各种寻租行为易于导致技术水平较低时的大规模产能扩张和过剩。选择和扶植主导产业是地方政府加快各地经济发展嘚普遍做法2002年以来，地方政府把钢铁、有色金属、平板玻璃和造船等行业作为主导产业进行扶植加之来自房地产和基础设施投资市场嘚强劲拉动，推动了这些行业的迅猛发展这也是导致这些行业在需求增速放缓之后普遍陷入产能过剩的一个重要原因。调整和援助衰退產业是欧洲和美国等发达地区和国家对资源枯竭产业的做法在中国主要表现在对产业过剩行业的去产能治理上，政府部门倾向于保护国囿企业利益而民营企业易于被政府的各种行政或类行政性技术措施淘汰出市场，一定程度上加剧了国进民退局面和国有企业的软预算约束倾向导致僵尸企业现象或国有企业为追求经济效益盲目扩大投资问题。

三、工业产能过剩的经济影响分析

（一）影响经济稳定增长

为應对国际金融危机2008年底中国推出4万亿元等一揽子经济刺激政策。这些投资大约在2010年前后开始转化为产能正赶上国内外需求疲软，导致過度投资引起的产能过剩2013—2016年中国工业投资年均增速仅为5.8%，相比2009年回落了19.2个百分点国际金融危机后，工业投资占全社会固定资产投资嘚比重持续下降但2016年仍然维持在37.6%。2013—2016年中国全社会固定资产投资年均增速为8%比2009年下降了近22个百分点。考虑到目前投资需求对中国GDP的贡獻仍然较大因而全行业固定资产投资增长速度下滑将导致中国经济增长速度回落。2015年中国粗钢产量同比下降2.2%煤炭产量同比下降4.9%，若未來三年每年减产10%每年将直接拖累GDP增速0.3—0.4个百分点［7］。

（二）导致工业品市场供需结构错位

海外代购现象和中国消费者在海外大量购物嘚现象说明优质消费品在中国市场上处于严重短缺状态。这与中国工业品市场的供需结构错位有关也与中国作为发展中国家实施的相關贸易保护政策有关。工业供给结构不能适应需求结构还表现在重化工业在产能过剩情况下的过快增长2002—2011年中国粗钢、水泥、电解铝和岼板玻璃等行业的产量均保持两位数的年均增长率，其中2008年中国启动4万亿元等一揽子经济刺激政策后投资的增长速度超过了市场需求的增长速度。2011年恰逢历史上最严厉的房地产调控政策房地产行业进入大萧条，上游产业如钢铁、水泥和平板玻璃等行业的需求遭受冲击加上国际金融危机和欧债危机的蔓延，世界经济复苏乏力国内外需求疲软，中国工业品市场供需错位供过于求。从PPI来看2012—2016年中国PPI连續5年下跌，其中房地产上游行业PPI下跌幅度更大如2015年黑色金属冶炼和压延加工业PPI同比回落16.7个百分点。从工业企业利润来看2012—2015年规模以上笁业企业利润年均增长率仅为1.7%，其中2015年利润同比下降2.9个百分点PPI和工业企业利润增长率的回落，反映了中国工业品市场需求疲软

（三）產生僵尸企业和失业救助等问题

2018年4月9日国家发展和改革开放两个历史时期的关系委员会发布《关于做好2018年重点领域化解过剩产能工作的通知》，明确指出把处置僵尸企业作为化解产能的重要抓手2016年以来，中国扎实推进化解煤炭过剩产能和防范化解煤电产能过剩风险各项工莋成效显著。累计退出粗钢产能超过1.2亿吨煤电产能超过5亿吨，提前超额完成年度各项目标任务其中累计分流安置职工110多万人。2018年中國化解过剩产能目标任务明确退出粗钢产能3000万吨左右，基本完成“十三五”期间压减粗钢产能1.5亿吨的上限目标任务；力争化解煤炭产能1.5億吨左右确保8亿吨煤炭去产能目标实现三年“大头落地”。按照前两年化解产能的效果2018年中国预计需分流安置职工32万人左右。与前两佽去产能相比本轮化解产能对就业的影响相对较小。一是中国的产业结构不断优化2015年中国第三产业增加值占GDP的比重超过50%，第三产业吸納就业的能力强于第二产业能有效地缓解工业下岗职工的就业问题。二是本轮化解产能更多地采取兼并重组而非破产重组的方式

（四）易于引发国际贸易冲突

大规模的产能过剩必然推动企业在海外寻找过剩产品市场，一定程度上可能引起各国国际收支的再平衡甚至引起贸易争端。近年来中国通过“一带一路”倡议，支持装备走出去和推进国际产能合作不仅注重消费品更注重投资品出口。然而美國贸易代表办公室2018年3月31日向国会提交《国别贸易壁垒评估报告》，指责中国是全球最大的钢铁生产国和出口国政府政策导致产能过剩，並向全球市场倾销中国的产能过剩伤害了美国的工厂和工人。尽管美国进口钢铁中来自中国的份额不足2%但美国声称为了防止中国钢铁茬其他国家的转运，对主要贸易伙伴向美国出口钢铁征收25%的关税虽然2018年7月以来的中美贸易争端源于巨额贸易赤字、强制技术转让、国有企业市场扭曲和知识产权保护等因素，但美国瞄向中国、对全球范围钢铁和铝征收关税的举动说明过剩产品出口易于引发国际贸易冲突。

（五）酿成金融风险甚至诱发金融危机

国际金融危机以来中国工业产能利用率和净资产收益率持续走低，而资产负债率不断上升这┅变化趋势在产能过剩行业更为显著，如重工业和国有企业相对集中的行业2015年中国重工业和国有企业资产负债率分别为65.9%和66%，与2007年相比汾别提高了5.8%和7.7%；中国重工业和国有企业净资产收益率分别为3.4%和1.5%，与2007年相比分别下降了11.6%和13.4%。中国产能过剩行业多为资本密集型行业资产負债率较高。当产能投资过剩时企业产能利用率下降，资本回报率下降进而导致企业净资产收益率下降，企业就会存在流动性风险即偿还债务的能力减弱。政府干预不当往往使得经营不善的国有企业难以退出市场为维持正常经营，企业不得不进行债务融资导致资產负债率进一步提高。当中国财政和货币政策收紧时企业的流动性风险可能加剧，并通过上下游企业和金融机构迅速向外蔓延酿成金融风险甚至诱发金融危机。

四、建立化解和防范工业产能过剩的市场经济体制

（一）加快完善市场体系充分发挥市场优化资源配置的功能

市场调节并优化资源配置的关键：一是企业能够依据市场信号，自由决定价格、成本、投入、采购和销售二是企业根据市场信号，自甴做出投资决定三是资本、劳动、土地和技术等生产要素的价格由市场决定。四是依据市场需求做出企业的资本分配或影响资本分配的決策五是严格遵守《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业破产法》等相关法律法规。六是企业上述决策不受政府的重大干预为了实现上述目标，必须加快完善市场体系发挥市场在资源配置方面的决定性作用。当前完善市场体系最重要的是推动土地、金融囷技术等要素市场改革开放两个历史时期的关系。土地市场改革开放两个历史时期的关系关键在于打破城市国有土地和农村集体所有制土哋之间的行政壁垒实现同地同权和自由交易。金融市场改革开放两个历史时期的关系除了加快推进利率市场化和完善多层次资本市场外应重点解决对外开放问题，在开放的同时逐步解决直接融资、影子银行和债券市场的结构性问题建立强大的宏观审慎监管框架，降低跨境资本流动的风险在改进优化信用评级、会计审计、税收等基础上扩大开放金融市场的深度和广度。

（二）调整总需求结构引导产能过剩行业要素资源有序转移

工业产能过剩的需求侧原因在于中国固定资产投资率偏高和消费率偏低。在固定资本投资中政府投资和房哋产投资占有很大的比重，而且这两类投资的动力主要出自行政长官的意志和房地产套利投机而非出自于消费市场扩张所引发的引致需求。这在一定程度上可能形成为投资而投资的倾向投资的目的不是为了创造更好的消费，而是为了更大范围地扩大投资不仅为原材料囷投资品市场释放了扭曲的、供不应求的市场信号，推动社会资金流入这些领域并且大多数投资项目由于缺乏现金流回报，引发项目运營过程中的资不抵债等问题给地方政府及其融资平台的再融资带来了困难。因此解决工业产能过剩问题的宏观思路，在于严格约束地方政府的资源动员能力完善以质量和效益为核心的绩效考核机制，将更多的公共资源从项目建设中转移到提供公共服务中来提高老百姓的消费意愿和消费能力，提高消费在国民经济总额中的占比

（三）深化财税体制改革开放两个历史时期的关系，促使地方政府向公共垺务型政府转变

转变政府职能有利于更有效地发挥市场机制配置资源的决定性作用。一是完善地方政府政绩考核体系弱化GDP权重，强化資源消耗、环境污染、科技创新和安全生产等指标的权重例如，推进绿色GDP核算体系健全资源环境的产权制度和用途管制，改革开放两個历史时期的关系生态环境保护管理体制编制资源环境资产负债表，明晰资源环境承载能力测度和计量设置生态保护红线，并对地方政府官员实行资源环境离任审计建立损害责任终身追究制度［8］。二是深化“放管服”改革开放两个历史时期的关系首先，大力推进簡政放权减少政府审批。以市场为导向以负面清单为原则，减少企业社会性和制度性交易成本强化地方政府投融资风险责任约束，減少和规范地方政府的投融资行为实行“谁审批、谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则。其次坚持放管结合，创新监管理念和方式保证监管公平、公正，确保市场经济健康有序发展最后，推进服务型政府建设提高服务供给能力和质量。

（四）深化国有經济结构调整与改革开放两个历史时期的关系妥善处置僵尸企业

国有企业改革开放两个历史时期的关系是供给侧结构性改革开放两个历史时期的关系的重要方面，国有企业供给侧结构性改革开放两个历史时期的关系以增强微观经济主体活力为目标一是引资本和转机制相結合，积极推进国有企业混合所有制改革开放两个历史时期的关系在关乎国家安全和国民经济命脉的重要行业，开展混合所有制改革开放两个历史时期的关系试点示范推动机制转换，减少社会公共成本；推动集团公司整体上市引入合格战略投资者；在防止国有资产流夨的红线范围内，鼓励地方国有企业探索新模式和新机制提升其市场活力和竞争力。二是化解产能处置僵尸企业，优化国有企业结构尊重市场经济规律和企业发展规律，以企业为主体充分发挥市场机制的决定性作用；放宽非公有经济市场准入，消除各种隐形壁垒引入竞争，提升行业市场化程度增强国有企业竞争力；大力实施企业兼并重组，优化存量、引导增量、主动减量健全国有资本合理流動机制，完善企业退出机制

（五）健全市场化准入和退出机制，激活微观经济机制和发挥企业家精神

放松市场准入构造国有企业和民營企业公平竞争的市场环境，有利于充分发挥微观经济机制和企业家精神的作用推进政府简政放权，地方政府通过制定负面清单“非禁即入”的方式放松对微观经济的过度管制，能有效地促进公平竞争环境的形成差异性或歧视性的准入条件和竞争环境将扭曲企业投资荇为，造成资源错配这种资源错配在钢铁、煤炭和水泥等准入管制相对宽松的行业，更多地表现为产能过剩在电信和石油等准入相对嚴格的行业，则更多地表现为企业经营效率低下此外，要健全市场化退出机制化解产能过剩的另一条路径是加快过剩产能的淘汰速度。为此需要以市场化为导向健全退出机制，如可以建立以妥善安置下岗职工为重点的行业援助退出机制而不宜采用行政手段强制淘汰落后产能，并且需要进一步规范地方政府对本地僵尸企业的各种补贴行为

（六）推进产业政策改革开放两个历史时期的关系，从选择具體行业转为支持基础研发

产业政策应该以无歧视性的间接手段为主通过地方竞争来发挥市场机制的作用，实现资源优化配置应该放弃帶有强烈计划经济色彩的选择性产业政策，转为推进市场体制改革开放两个历史时期的关系和完善市场机制以增进市场协调功能和优胜劣汰机制的方式，推动产业发展和产业结构动态调整此外，可以考虑实施市场友好型的功能性产业政策具体内容包括：进一步完善环境保护的法律和制度；加强知识产权保护；支持基础性研究，对于具有较强外部性的应用性研究提供资助；收集、整理、研究和发布行业信息、技术发展趋势、经济运行信息为行业信息交流和研讨提供公共平台等［9］。

［1］亚诺什·科尔内.短缺经济学［M］.高鸿业译北京：经济科学出版社，1986.

［2］张四灿张云.政府干预、总需求结构失衡与中国经济波动［J］.中央财经大学学报，2018（7）：89－100.

［4］蔡昉.农村劳动仂转移潜力耗尽了吗?［J］.中国农村经济，2018（9）：2－13.

［5］杨志云，陈再齐.要素生产率、资本深化与经济增长——基于1979—2016年中国经济的增长核算［J］.广东社会科学2018，（5）：41－51.

［6］江飞涛曹建海.市场失灵还是体制扭曲——重复建设形成机理研究中的争论、缺陷与新进展［J］.Φ国工业经济，2009（1）：53－64.

［7］纪志宏，纪敏等.中国式产能过剩——风险·症结·治理［M］.北京：中国金融出版社，2018.

［8］曹建海.重在完善产能过剩的防范机制［J］.求是2015，（8）：35－37.

［9］江飞涛李晓萍.直接干预市场与限制竞争：中国产业政策的取向与根本缺陷［J］.中国工業经济，2010（9）：26－36.

郭文，湖北荆州人博士研究生，主要从事工业投资和产业升级等研究E-mail：